中國人民大學教授鄭功成

　　鄭功成：對遲延退休者應有補償

　　人大教授鄭功成表示延遲退休不應與養老金收支掛鉤，延退時應返還“多繳少拿”部分

　　在養老金改革方面，鄭功成教授的觀點與市面上流行的觀點頗為不同。比如，他認為大眾對于“養老金缺口”存在誤讀。在他看來，個人賬戶的虧空，是歷史和改革中遺留的問題，政府應對其負責；而除此之外，養老金是盈余的，當期不存在缺口。因此他說，談“缺口”，要看是過去的，現在的，還是將來的，后兩者并不存在缺口。在厘清歷史與現狀之后，他論及養老金問題圍繞“公平”這一概念，也正本清源，從養老制度的不同層面的“公平”談起。

　　■ 人物簡介

　　鄭功成 中國人民大學教授，全國人大常委會委員，長期從事社會保障、收入分配及與民生相關領域的研究，是國內社會保障、商業保險等學科領域的重要開拓者之一。在社會兼職方面，他也是國務院醫改首屆咨詢委員，人社部專家咨詢委員。 新京報記者 王叔坤 攝

　　實行全國統籌方可化解“歷史負擔”

　　盡快實現基本養老保險基金全國統籌不僅是優化職工基本養老保險制度的金鑰匙，也是這一制度公平性、互濟性、流動性與可持續性的集中體現。

　　新京報：你認為深化職工基本養老保險改革的關鍵是全國統籌，這應該怎么理解？

　　鄭功成：只有實現全國統籌，才能使這一制度公平籌資和市場經濟條件下法定勞工成本負擔公平的目標得以實現，才可以在厘清社會統籌與個人賬戶關系的條件下徹底根治統賬結合模式異化與基金余缺并存的現象，促使制度正常發展。

　　全國統籌也是使名義繳費率降低成為現實的前提條件，它可以即時厘清歷史責任與未來責任，使個人賬戶的空賬規模得以固化，并使財政補貼責任邊界得到厘清，最終使歷史負擔得到合理化解。

　　全國統籌帶來的其他的好處還包括降低制度運行的成本，提升效率，實現養老保險基金集中管理與有效投資等等。最終是使這一制度從淪落為地方性制度安排真正回歸到國家統一制度安排的法定軌道上，而這一制度的優化定型又會為機關事業單位養老保險改革提供成熟的參照。

　　因此，盡快實現基本養老保險基金全國統籌不僅是優化職工基本養老保險制度的金鑰匙，也是這一制度公平性、互濟性、流動性與可持續性的集中體現。

　　新京報：統籌層級過低帶來哪些問題，這是現有制度的最主要問題嗎？

　　鄭功成：從在全國范圍內的廣泛調研情況來看，職工養老保險地區分割統籌確實帶來很多無法解決的問題。

　　首先是在地區分割統籌的情況下，勞動力的自由流動與遷徙必然存在障礙，因為從一個統籌區域流向另一個統籌區域時的養老金及相關權益絕不是靠一個轉移接續辦法便能夠維護的。

　　其次，因不同地區勞動者的年齡結構與撫養比不同，實際繳費率必然相差懸殊。比如東部是勞動力主要輸入地，人口相對年輕，企業實際繳費率偏低，而中西部地區以及老工業基地因為人口老齡化較為嚴重，使得實際繳費率偏高，高低之間差別在3倍以上。這不僅嚴重地扭曲了應當公平的籌資機制，而且亦與地區協同發展的取向明顯相悖。

　　再次，地區分割統籌的直接后果是不同地區養老保險基金收支余缺分化，有的地區即使實際繳費率很低也會有大量基金結余，有的地區雖然實際繳費率高卻依然缺口不斷擴大，從而扭曲了統賬結合模式，危機到了制度的可持續性。

　　以廣東為例，其基金累積規模越來越大，但因并未實現真正意義的省級統籌，結果是原本追求現收現付的社會統籌基金在部分地區大量結余，而在另外一些地區，原本應該實賬運行的個人賬戶成為空賬，這其實是全國的縮影。

　　區域分割還導致基金無法有效投資，貶值風險隨著基金結余增長而增長等等問題。因此，地區分割統籌格局確實是現行制度諸種問題或矛盾的關鍵癥結所在，已經成為阻礙“人人享有基本養老保險”目標的根本原因。

　　一旦實現了全國統籌，則所謂的基金“缺口”就不再存在，社會統籌基金便能夠真正實現預算管理，個人賬戶亦不會再增添新的空賬，而政府、用人單位與參保者個人的責任邊界也就能夠清晰地界定了。

　　新京報：按照你的說法，也就是說現在養老金是有錢的，只是區域分割統籌造成了地區性的缺口，應該怎么厘清“缺口”的實質含義？

　　鄭功成：所謂養老金缺口是指養老保險基金收不抵支的狀況。它分為三種情形：一是當期出現的收支缺口；二是歷史留下的收支缺口，即所謂歷史欠賬；三是未來收支缺口，即預測可能在若干年后出現的收不抵支現象。

　　如果不加定語，養老金缺口就是指當期收不抵支狀況。我注意到，被媒體不時報道的養老金缺口問題，其實是一個被人有意或無意地模糊化了的說法，因為它往往將歷史的、當期的、未來的混淆在一起。

　　由于職工基本養老保險制度是法定的全國性制度安排，而全國的養老保險基金每年都有結余，完全不存在缺口問題。

　　我現在擔心的恰恰是所積累的基金在貶值。而歷史留下的缺口確實存在，這是從現收現付制向統賬結合制轉化的必然結果，它并非是新制度帶來的缺口。

　　對于一些人預測未來可能出現的缺口，它確實需要認真應對，但也只是預測。決定未來收支缺口的因素有很多，這些因素都會發生相應的變化，那么，當前預測的結果自然也會發生變化。

　　因此，正常的心態應當是既不能將歷史欠賬視為當期缺口，更不能將對模型預推的未來缺口等同現實缺口。

　　逐步延遲退休年齡的依據不應是為減少養老金支出，它應當是對人的生命周期、勞動力供求與代際負擔公平進行合理調整的需要。 ——鄭功成 　歷史欠賬需“長時間”解決

　　個人賬戶空賬是制度變革前數十年遺留下來的，只能用歷史的方法來化解，即計劃經濟時代數十年積累的歷史欠賬只有用數十年來化解才符合歷史的公正原則。

　　新京報：你說過個人賬戶空賬是歷史欠賬，這應該怎么彌補？

　　鄭功成：目前引起廣泛關注的個人賬戶空賬確實是因制度轉型而出現的歷史欠賬。因為我國現行的統賬結合型養老保險制度，恰恰是從計劃經濟時代的現收現付型制轉化而來的，這種轉化因加入了完全積累型的個人賬戶而必然出現歷史欠賬。

　　換言之，新的養老保險制度打破了原有的養老保險代際關系自然傳承的慣例，這一代人既要繼續承擔支付已經退休的老年人的養老金的義務，又須為自己個人賬戶儲備養老金，故而必然帶來雙重的養老負擔。

　　因此，現實中的個人賬戶空賬其實是傳統制度向新型制度轉型所必然出現的現象，它是制度變革前數十年遺留下來的，也應當且只能用歷史的方法來化解，即計劃經濟時代數十年積累的歷史欠賬只有用數十年來化解才符合歷史的公正原則。

　　解決途徑無非有兩種：一種是學智利，也發行數十年的特種國債，一次性做實個人賬戶；一種是在盡可能做實新的個人賬戶的同時，繼續通過財政補貼等途徑逐步消化。

　　無論采取哪種方式，都應當是需要多屆政府共同分擔的責任。因此，那種指望著既沒有空賬又不讓政府負債的想法其實是很幼稚的想法。比較合理的取向是盡快通過實現全國統籌來避免新的空賬出現，同時制定一個10-20年的舊賬化解計劃穩妥推進。

　　新京報：就現狀來說，養老金的收支情況怎么樣？

　　鄭功成：當前養老保險的財務狀況總體良好，有三組數字支撐。

　　一是審計署2012年對全國社保財務的審計報告，2011年全國職工基本養老保險基金累計結余比2005年底增長413.40%。

　　二是人社部公布的2012年全國職工養老保險基金收支狀況，當年總收入19693億元，總支出15502億元，結余4191億元，累計結余達23667億元。

　　三是財政部在2013年“兩會”期間向全國人大提交的社會保險預算報告，2013年全國社會保險基金預算收入3.28萬億元，預算支出2.79萬億元。事實上，最近財政部報告上半年的社會保險預算情況時，累計結余已經達到了3.9萬多億。

　　上述數據已經十分清晰地反映了職工基本養老保險財務狀況良好。

　　有人說這種結余中有財政補貼部分應當扣除，這是不懂社會保險制度常識所引起的，因為這一制度在德國產生以來就是由政府分擔責任的，何況我國的財政補貼事實上還只是對計劃經濟時代必須負責到底的中老年職工的歷史欠賬的一種補償。

　　養老保險繳費增長超GDP

　　即使GDP增長放慢，工資增長也會快于GDP增長，養老保險繳費的增長將隨工資增長而增長，也會高于GDP增長。

　　新京報：隨著老齡化社會到來和加速，未來的養老金收支是不是會存在嚴重問題？

　　鄭功成：我在2007年主持“中國社會保障改革與發展戰略”項目研究時，曾組織過相應的測算，在綜合考慮多種影響因素的條件下，得到的基本結論是2030年前是基金持續結余的時期，而到2030年后會出現年度缺口，但前期的結余足以再支撐10年以上的收支平衡，再往后則需要動用戰略儲備基金，但并不存在巨大風險。

　　一方面，伴隨人口老齡化的加速發展，養老金的支付規模也會持續擴大，在所有條件不變的情形下，最終當然會出現收不抵支甚至缺口越來越大的局面。

　　但另一方面，影響養老金收支的因素也必然會發生重大變化。例如，在未來數十年間，我國的勞動生產率必定持續提高，財政收入會持續增長，養老保險費伴隨工資增長也必然會持續增長，退休年齡到2030年可能會發生變化，再加上已經建立的社會保障戰略儲備基金與不斷做實的個人賬戶，以及龐大的國有資產與土地收益可以作為養老保險制度的重要物質基礎，這些都是有利于維護養老保險基金收支長期平衡的因素。

　　新京報：這些預測是基于中國經濟過去的增速預期？還是考慮了目前經濟增速下行這樣的情況？

　　鄭功成：這當然和經濟增長的預期具有相關性。此外，我們還有一個基本的判斷，即使GDP增長放慢，工資增長也會快于GDP增長。

　　收入分配改革的既定方針之一，就是提高勞動者報酬，養老保險繳費的增長將隨工資增長而增長。大的財富分配格局的調整必然帶給養老保險制度持續發展的積極影響。

　　逐步延遲退休年齡是趨勢

　　逐步延遲退休年齡的依據不應當是為了減少養老金支出，而應當是人均預期壽命持續延長、受教育年限持續延長和人口結構與勞動力供求關系發生深刻變化。

　　新京報：在“延遲退休”這個議題上，我看到一些研究者都是從養老金收支角度出發，而你是少見的主要關注“代際公平”的學者，你能解釋一下嗎？

　　鄭功成：我已經多次闡述過我的基本觀點，這就是通過延遲退休來解決養老金支付難題的看法是本末倒置，即逐步延遲退休年齡的依據不應當是為了減少養老金支出，而應當是人均預期壽命持續延長、受教育年限持續延長和人口結構與勞動力供求關系發生深刻變化，它應當是對人的生命周期、勞動力供求與代際負擔公平進行合理調整的需要。

　　現階段乃至相當一段時期，我國的養老金并不存在收不抵支的問題，當前局部地區的收支缺口只是全國統一的法定制度安排被地區分割所異化了的不良結果。

　　從國際經驗來看，養老金收支情況也并不必然構成延遲退休年齡的理由。在這方面最有發言權的國家，無疑是世界上第一個建立社會養老保險制度的德國。德國采取現收現付財務模式，追求年度收支平衡，迄今已經平穩運行120多年，在人均壽命超過80歲后，2011年還出現年度盈余45億歐元，德國政府決定從2012年將養老保險費率從19.9%(勞資繳費各占50%)降至19.6%，并繼續提高養老金待遇。同時也決定從2012年1月1日開始延遲退休年齡，即從現行的65歲逐步延長到2029年的67歲。

　　顯而易見，社會養老保險制度的創始國并非因養老金缺口而延遲退休年齡，而是以人均預期壽命延長與人口結構變化作為依據，這是維護代際公平的需要。

　　就我國而言，考慮到人均預期壽命延長與受教育年限逐漸延長的客觀事實，以及勞動力無限供給的時代已成為歷史，逐步延遲退休年齡是一個不可逆轉的趨勢，但它又不是一個可以即時推進、急劇調整的事項，而是特別需要慎重考量多種因素的綜合影響。

　　我在2007年主持相關戰略研究時，曾基于壽命、教育、就業及維護代際公平需要提出過一個方案，基本思路是采取小步漸進、女先男后、兼顧特殊的方式，到本世紀40年代爭取實現65歲男女同齡退休，我認為這是較為理性的方案。

　　因此，延遲退休年齡是一個戰略問題，它主要與現在的年輕人有關，而與老年人或接近退休的人無關。

　　新京報：現在只要有人提出“延遲退休年齡”或者“延遲領取養老金”，均會遭到很多人反對，人們認為延遲退休多繳少拿，肯定不合算。你如何看待這一現象？

　　鄭功成：我已經申明不贊同將延遲退休年齡與養老金收支掛鉤的觀點，但我認為應當允許講這樣的觀點。我們需要的是來自多個視角的理性的、深入的討論，并在討論中尋求更為合理、公正的改革路徑。

　　我的觀點一直是鮮明的，即不主張以“多繳少支”來損害參保人的利益，而是主張對遲延退休者應當有利益上的補償，即通過提高延遲退休者的養老金待遇來避免其利益受損，這才符合延遲退休只是合理調整人的生命周期、解決未來勞動力供給逐漸偏緊和維護代際負擔公平的取向。

　　如果政策制定者只有“多繳少支”的“算計”，其本身就失去了公正。

　　同時，我也不贊同每一個人都精于算計個人之得失，因為社會保險制度的最大功能是能夠解除生活風險后顧之憂、為所有參保人提供穩定的安全預期，它的最大優勢即是在政府與雇主的分擔下實現參保人之間的互助共濟。

　　如果每一個都要精確地算計自己的得失，則長壽者、疾患者的風險誰來分擔呢？況且誰也無法算定自己不長壽或者不生病。因此，社會保險實現的是在群體利益最大化中實現個人生活安全利益追求的制度安排。

　　制度統一是“唯一出路”

　　當務之急是盡快建立機關事業單位的養老保險制度，同時建立統賬結合財務機制，在盡快實現年輕一代權利義務公平的同時縮小老一代人的待遇差距。

　　新京報：目前似乎大家都將目光聚集在基本養老保險制度上，有了這一制度在未來能做到“老有所養”嗎？

　　鄭功成：“老有所養”需要的是一套制度體系，基本養老保險只能解決老年生活的基本經濟來源。因此，僅有基本養老保險還是不夠的。

　　我國的目標是構建多層次的養老保險體系，同時大力發展養老服務事業。

　　國務院最近出臺推動養老服務業發展的政策，無疑是最終建立完整的“老有所養”制度體系的重要舉措，它值得期待。

　　新京報：公眾對養老金的質疑來自兩方面，一方面是對公平性(雙軌或者多軌)存疑，另一方面是公眾對前景的預期不明確，因此對多數改革方案都持有反對的態度？

　　鄭功成：必須承認，現有制度確實存在不公平，公平性的欠缺有三個方面。

　　一是機關事業單位和企業的退休制度，兩大群體的權利和義務是不平等的，待遇差距很大。

　　二是企業職工養老保險制度在地區之間的繳費負擔與待遇發放也是不公平的。

　　三是同一代人的不公平，老一代人不公平，年輕一代也不公平。

　　我之前提出，制度設計應該“保持同一代人的相對公平”，這應當是一個很重要的原則，而要體現這一原則，就必須在制度設計中體現“老人老辦法、新人新辦法、中人有過渡辦法”的基本思路。

　　新京報：具體到養老金的雙軌制問題，應該怎樣推進，何時推進？

　　鄭功成：毫無疑問，機關事業單位傳統的退休制度必須走向社會養老保險制度，并且真正采取與企業職工養老保險相同的籌資機制、統賬模式和待遇計發辦法，實現養老制度統一是改革的唯一出路。

　　當務之急是盡快建立機關事業單位的養老保險制度，讓公職人員與企業職工一樣承擔起為自己養老繳費的義務，同時建立統賬結合財務機制，并采取職工養老金待遇計發方式來調整待遇，在盡快實現年輕一代權利義務公平的同時縮小老一代人的待遇差距。

　　公眾對以房養老反應過度

　　以房養老不可能成為國家法定的養老保障制度安排，它只能是一種自愿的、補充的養老方式。

　　新京報：從實際操作的角度看，中國的社保體系漏洞很多，搭便車的行為層出不窮，如果職工養老保險制度實現全國統籌，是不是存在更大的管理難題？應該怎么處理這個問題？

　　鄭功成：全國統籌對管理的精細化會有更高要求，管理的難度也會加大，但這不能成為阻滯制度優化的理由。

　　當然，應當同時提高經辦能力，包括實現經辦機構設置的法人化，明確經辦機構與行政監管機關問責制，建立全國統一的信息網，實現全國聯網并可以實時監控。

　　此外，還必須解決立法機關不到位、司法機關缺位的問題，健全預算管理，確立司法監察的權威，以及建立信息披露機制并接受社會公眾、媒體的監督。

　　新京報：我國現在養老制度下，企業繳費負擔高，這一點你怎么看？

　　鄭功成：我國職工養老保險的名義繳費率確實偏高。但據我們的調研測算，全國用人單位的平均實際繳費率要比名義繳費率低2-3個百分點，當前的主要問題是不同地區間的繳費負擔畸重畸輕。

　　如果實現了全國統籌，就不僅可以實現繳費負擔公平，而且還必定使全國大多數地區用人單位的實際繳費有較大幅度的下降，只有現在負擔很輕地區的企業的實際繳費負擔需要提升到正常水平。

　　新京報：近日公眾對以房養老非常關注，并引起了一些議論與擔憂，你怎么看待以房養老？

　　鄭功成：公眾對以房養老的反應有些過度了，這其實是對這種政策的一種誤解。因為以房養老不可能成為國家法定的養老保障制度安排，它只能是在政府相關政策支持下，可供房屋所有者根據自己的人生安排與需要加以考慮的一種自愿的、補充的養老方式。

　　以房養老既不可能成為養老保障的主流方式，更不是應當由政府主導的社會養老保險與養老服務的替代品，而是讓老年人多一種養老方式的選擇，以便可以更加從容地安排晚年生活。因此，它客觀上只與少數有需要的人相關，完全沒有必要引起不必要的擔憂。

　　B10-B11版采寫/新京報記者吳敏