降蘊彰

　　以實現養老金全國統籌為目標的養老體制改革，將邁出關鍵一步。

　　按照國務院安排，由人社部研究制定的基礎養老金全國統籌方案已經取得較大進展，養老金全國統籌推進的時間表和步驟安排是，2013年年底前完成方案制定，明年開始進入制度全面推進階段，到2015年底將實現基礎養老金全國統籌。

　　截至2012年底，中國養老保險已實現制度上的全覆蓋，整體上每年養老保險基金收大于支，但由于養老金還只是停留在縣市或省級統籌的基礎上，不同地區養老保險基金無法調劑使用，因此一些地方出現養老金缺口，如果下一步能盡快實現養老金全國統籌，長期積滯的養老金缺口問題可能迎刃而解。

　　完成基礎養老金全國統籌，也是實施養老金投資運營、機關事業單位養老保險并軌、延遲退休等更深層次養老體制改革的第一步。據了解，在人社部受命制定養老金全國統籌方案的同時，中國社科院、中國人民大學、清華大學、武漢大學[微博]等高等院校的多個專家團隊起草的養老金改革備選方案，目前也都已提交至相關部門討論，人社部將在此基礎上，研究制定養老保險頂層設計方案。

　　全國統籌

　　目前，除了北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7省（市、自治區）實現了基本養老保險基金省級統收統支外，其它絕大多數省區還停留在市、縣一級統籌階段。

　　中國社會保障研究中心主任鄭功成曾在全國范圍內做過多次調研，他告訴經濟觀察報，由于養老金長期處于地區分割統籌狀態，現在東部沿海部分省區與中西部地區以及老工業基地的養老保險實際繳費率相差懸殊，以2011年以例，廣東省企業實際繳費率僅為5.9%，而甘肅省的實際繳費率竟然高達24.5%，如此差異嚴重違背了法定養老保險制度公平籌資的原則。

　　養老金地區分割統籌造成的問題還有，廣東、浙江、北京、上海、天津等經濟發達地區的養老基金結余持續增加，而其它絕大部分中西部省份則因收不抵支，只能全靠財政補貼來維持運營，這種基金結余與財政補貼“雙增長”的畸形現象，造成了當前社會普遍關注的養老基金缺口與個人賬戶空賬問題。

　　官方公開的數據顯示，2011年廣東的基金累計結余已逾3600億元，而黑龍江、遼寧的年度養老金收支缺口卻分別達到了183億元、156億元，在青海、甘肅、西藏等經濟欠發達地區，目前養老金收支缺口更是逐步增大。

　　養老金分割統籌也會造成同一省份出現不同縣市養老基金余缺并存的格局。還是以廣東為例，2012年該省養老基金滾存結余達到3636.6億元，但因未實現全省統收統支，不同地區的繳費負擔輕重不一，一些地市的個人賬戶空賬已達400億元，并有逐年增長之勢。

　　按照鄭功成的說法，從全國范圍看，當期養老保險基金整體上是收大于支，所謂的養老金“缺口”，其實是地區分割統籌造成的結構性缺口，是不同地區養老保險基金無法調劑使用的后果，而一旦實現了基礎養老金全國統籌，養老金缺口就不再存在，個人賬戶亦不會再增添新的空賬，相應地，政府、用人單位與參加養老保險保者的責任邊界也就能清晰地界定。

　　中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文等多位業內人士擔憂，在推進養老金全國統籌過程中，一些養老基金結余較多的地區不愿意上交權力，既得利益集團也會對提高養老金統籌層次形成阻力，國務院有關部門應盡快完成養老金全國統籌方案的制定，明確制度推進的時間表、路線圖，以此來推動整個養老體制的深層次改革。

　　從目前養老金全國統籌方案的進展來看，人社部已開始著手研討多所高等院校提交的養老金改革備選方案，具體到如何實現養老金全國統籌，未來可能要走兩種改革路徑。

　　一是對基礎養老金實行全國統收統支，由中央財政承擔兜底責任，然后再將基本養老保險基金分為中央統籌基金和省級統籌基金，逐步做實個人賬戶；另一種是對基本養老保險基金實行預算管理，即在省級統籌基礎上，中央對各省份預算內基金缺口進行適當調劑，同時，逐步統一養老保險繳費率。

　　頂層設計

　　實現養老金全國統籌只是推進養老體制改革的第一步。按照國務院安排，人社部在制定養老金全國統籌方案的同時，也開始著手研究更高層次的養老金改革改革頂層設計。

　　此前，針對外界頗為關注的養老金“雙軌制”、延遲退休和養老金投資運營等問題，中國社科院、清華大學等方面提交的養老體制改革備選方案，提出了很多較為可行的改革措施，而鄭秉文、中國社科院社會學研究所所長王延中、中國社科院人口與勞動經濟研究所研究員李小平等養老問題專家，近期也提出了一些完善養老體制改革的建議。

　　鄭秉文和李小平都主張推行延遲退休政策。鄭秉文表示，應增加多繳多得的激勵因素，鼓勵延遲退休、讓晚退休的人獲得實惠，是養老金體制改革的一個重要取向；李小平認為，在2020年之前中國可實行以自愿為原則的彈性退休制度，2020年至2030年，中國法定退休年齡應該逐步延長到65歲。

　　王延中建議應該盡快實現機關事業單位養老金“并軌”。而解決養老金雙軌制問題牽涉到整個機關事業單位以及企業工資、養老制度的改革，人社部目前的初步設想是，未來機關事業單位必須實行全國統一工資制度，養老則需要走社會保險道路，所謂“并軌”并不是簡單地把機關事業單位退休制度“并入”企業養老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終的目的是取消養老金“雙軌制”。