十八大后兩省部級官員被免 改革不同步滋生腐敗
反腐趟雷區
中國30年的反腐現實表明，腐敗已從權錢交易、權色交易轉為權權交易，向要害部位和核心層級滲透并鞏固，只有通過制度性反腐才能大面積、大范圍、深入地解決社會轉型、體制轉軌期間所出現的問題
十八大之后，中國反腐輿論高漲，力度加大，兩月間已有兩名省部級官員被免，接受調查。中共中央總書記習近平在十八屆中央紀委二次全會上明確提出“要把權力關進制度的籠子里”，顯示中共新一代領導人將以制度反腐作為治理腐敗的根本之道。其中，官員財產公示制度、腐敗存量特赦處理、規范法外反腐力量、合理發揮社會力量和媒介的作用等都可能成為制度選項。中國30年的反腐現實表明，腐敗已從權錢交易、權色交易轉為權權交易，向要害部位和核心層級滲透并鞏固，只有通過制度性反腐才能大面積、大范圍、深入地解決社會轉型、體制轉軌期間所出現的問題。
本刊實習記者 王麗娜/文
2013年1月22日，中共中央總書記習近平在十八屆中央紀委二次全會上稱，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”
這次會議既有新年反腐大計的部署，亦可觀新一屆中央集體的施政風向。
自中共十八大以來，習近平已多次就此公開表態。他首次出訪時在廣東指出，“現在我國改革已經進入攻堅期和深水區，我們必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革。”在政治局第一次集體學習時又稱：“大量事實告訴我們，腐敗問題越演越烈。”
中國紀檢監察學院副院長李永忠觀察到，“腐敗問題越演越烈”這一說法是首次出現在總書記的公開話語里。
與此同時，反腐重拳連出，兩個月間免去了李春城、衣俊卿兩名省部官員，其中正在受查的李春城是十八大后首位落馬的候補中央委員。
而新華社首次披露政治局常委的家庭成員信息，亦被民間解讀為推動官員財產公示的信號。
最新的進展是，十八屆中央紀委二次全會公報提出，認真執行領導干部報告個人有關事項制度，并開展抽查核實工作。反腐力度逐漸加大，已為大勢。
2013年引首以望，既是十八大之后的開局之年，又是第二個反腐五年規劃(《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》)的起草接近尾聲之際；還是中國加入《聯合國[微博]反腐敗公約》后的履約審議年，來自內外部的壓力與改革契機并存。
按照中央紀委研究室主任李雪勤的說法，在建立健全懲治和預防腐敗體系問題上，第一個五年規劃主要是“建立”，下一個五年規劃主要是“健全”，重點放在健全體制機制制度上，核心是把權力管好。這與《聯合國反腐敗公約》所要求的反腐“更加制度化、機制化”不謀而合。
1979年以來的反腐實踐證明：經濟體制改革與政治體制改革不同步所拉開的縫隙，恰是腐敗滋生蔓延并得以易發多發的生存空間。李永忠認為，腐敗從權錢交易、權色交易轉為權權交易，大案、要案頻發，向要害部位和核心層滲透。因此，應該把制度反腐作為中國特色反腐的根本之道，“唯有制度反腐才能大面積、大范圍及比較深入地解決社會轉型、體制轉軌期間所出現的問題”。
前瞻制度反腐，不僅要在官員財產公示、腐敗存量處理、“法外反腐”的使用和規范、民眾參與等方面推陳出新，更須通過改革權力結構，趟過腐敗雷區，推進改革進程。
網絡反腐與鼓勵舉報
1月17日，衣俊卿被免去中央編譯局局長職務，新華網稱其“因為生活作風問題不適合繼續在現崗位工作”。此前，女博士常艷12萬字網文自曝與衣俊卿婚外情，在網絡瘋轉。這僅是網絡反腐拉下的官員之一。
2008年底被網民曝光的南京“名煙局長”周久耕，從躥紅網絡到被免職僅用了15天。2012年，“表哥”楊達才、雷政富不雅照、“房叔”蔡彬等事件使微博反腐突起。
紙媒、網媒、外媒與自媒體，似乎組成一個立體網絡，正自發對中國官員進行“財產公示”。
反腐是一場沒有硝煙的戰爭，僅僅依靠職能部門，不足以打擊腐敗。民眾作為反腐的主力軍，其作用不容忽視。網絡公開反腐反應快、傳播廣、影響大，同時，網絡反腐亦凸顯了傳統渠道的不暢，民眾反腐的迫切愿望和對清廉政治的向往。作為反腐主力軍的民眾為何不依托、不信任官方舉報渠道，而選擇網絡反腐，是值得反思的問題。
2012年12月28日，十一屆全國人大常委會通過了《關于加強網絡信息保護的決定》，立法推進網絡實名制。這一決定給逐漸興起的網絡反腐籠罩了一層不確定性。不過，11天之后，中央紀委新聞發言人崔少鵬在發布會上表示，各級紀檢監察機關提倡實名舉報，凡是實名舉報的，優先辦理，及時回復。
2003年，網絡舉報就已進入官方反腐渠道。當年，最高檢察院建立網絡舉報平臺。兩年后，中央紀委信訪室、監察部舉報中心的網址公布。但因官方網絡舉報渠道的低調、非透明，其處理效果如何外界所知不多。
事實上，早在十五大報告中即明確，“黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與。”來自紀檢部門的人士稱，這些年來前四句話有不同程度的落實，但最后一句卻沒有得到落實。
李永忠認為，群眾沒有參與進來，或者是少平臺，或者是缺渠道，在期望之下，眼看腐敗越來越嚴重，不滿情緒逐步上升，就會由對腐敗分子的不滿逐漸轉向對反腐機關的不滿。因此，“網絡反腐是群眾自發參與和支持反腐的契機。對群眾參與反腐要疏導不要阻撓，要回應不要回避，要積極引導而不要扮演行政領導。”
在支持和鼓勵群眾舉報方面，香港廉政公署的經驗或可參考。香港廉政公署發言人對《財經》記者介紹，香港市民對廉政公署的信任，可從具名舉報的比例看出。廉政公署成立之初，收到的舉報中，只有約三分之一的投訴人愿意提供個人資料，但近年具名舉報的比例為70%以上。
廉政公署實行的舉報人保密政策，也讓舉報人安心舉報。所有舉報材料均以秘密檔案處理，只有獲授權人士在必要知情的情況下才可接觸，廉署人員必須遵守保密守則，否則視為違紀甚至違法。
香港還設有保護證人法例，讓執法機構在法律的框架下對證人做出適當保護。廉政公署經過評估，如需為證人安排保護措施，可把證人納入保護計劃中。比如24小時人身保護、給身份證換名字、適當時安排去國外等。
香港廉政公署前副專員郭文緯稱，對實名舉報者，廉政公署的承諾是48小時給出答復是否跟進調查，如果對方同意見面還可約見。如果證據不清楚，會向舉報人說清楚。調查結束后會告知舉報人。“一般來說至少90%的舉報一年里會處理完，每一年廉政公署都會公布這個數字。”
中央紀委有關實名舉報優先辦理的承諾如能落到實處，將可獲取更多的群眾支持。目前自發的網絡反腐，機會成本太大、勝率太低、風險太高。有關紀檢人士建議，在反腐中應發揮社會組織如工會、共青團、婦聯、媒體、民間機構在政治參與中的作用，讓分散式的反腐轉變為有組織的反腐。“公民社會的形成，就要依靠社會組織的發育，而社會組織的出現必須要在政治體制改革和反腐中發揮應有的作用。”
“鎖著的抽屜”如何打開
在“房叔”、“房姐”相繼曝光的同時，有關官員拋售房產之說亦頻現報端，這再次引起各界對官員財產公示制度的討論。
官員財產公示自1988年進入官方視野，曾一度列入立法規劃，后因種種原因擱置。去年12月28日，官方重提研究論證建立國家公職人員財產申報方面的法律制度，但這一制度何時落地尚不明朗。
中國目前實行的是官員財產內部申報制，因“報而不公”“報而不查”，被稱為“鎖在抽屜的財產申報”。
這項制度俗稱“陽光法案”，目前已在137個國家實施，被認為是防止官員腐敗的治本之策和反腐制度建設的突破口，是“終端防腐”的不二法門。民間和多數學者對此寄予厚望，多年來呼聲不斷。自2009年阿爾泰首次試水后，多地試點大多無疾而終。2012年12月，廣東省紀委書記黃先耀公開表態開展領導干部家庭財產申報試點，并在一定范圍內公示，2014年前完成試點后逐步推開。
按照廣州市紀委新聞發言人梅河清的介紹，推進領導干部財產申報公示制度已被納入廣州市委全會100項重點督辦工作，南沙新區將在春節后啟動試點。梅河清表示，香港與廣州地緣相近、文化同源，具有一定借鑒意義，但目前在認識上存在四個誤區：一是并非所有公務員都要申報，香港16萬公務員中只有3100多名在重要崗位上的公務員需要申報；二是財產申報不包括工資收入，主要是房產、公務員配偶和子女的從業情況、公務員的投資及交易情況；三是申報但不完全公開，香港只有40個公務員職位要向社會公開財產情況；此外，香港把保護隱私作為財產申報公示制度的基本原則，亦是國際慣例。
多數受訪的專家學者認為，官員財產應該公示而且必須公示，但針對公示的內容、時機、官員的級別等具體分歧可以討論。
一位駐中央機關紀檢組工作人員認為，現實中存在很多難以界定的情況，如灰色收入、高級干部的福利待遇等。以在京部級官員為例，其中一些人低價購入的“房改房”多在三環以內，周圍房價每平方米四五萬元，“這怎么界定？這些不明確，無法公示，最后如果公示官員的工資收入，意義何在？”另外，公示個人財產還是家庭財產，家庭財產如何界定？
去年11月30日，中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在京召開反腐座談會，出席專家稱，王岐山表示有信心搞官員財產公示，但困難很大，不會馬上出臺政策。
“試點搞了那么久，為什么推不動，找到隱情才能做到科學規劃。”李永忠說，現在還不完全具備在全國范圍內普遍推廣的前提條件。第一是技術條件不完全具備；第二是存在相當數量的腐敗存量。要推進官員家庭財產公示，首先必須對腐敗存量有科學的判斷。腐敗存量的大小、人數的多少、時間的長短，才能決定公示的范圍、內容和先后。
湖南商學院副院長王明高長期致力于反腐敗研究，他同樣反對目前大范圍推行官員家庭財產公示制。“這是一把雙刃劍，如果不消除腐敗呆賬，倉促推行這一制度會遭遇不可測的政治風險和經濟風險。”
李永忠建議可行的辦法是：先在試點地區搞財產公示，從新提拔、新后備的干部開始，成功后再復制并推行全國。通過試點也可以知道官員財產申報真實性程度如何，出了問題怎么解決，遇到阻力抵制怎么辦。
他建議將廣東的三個試點地區設為“政改特區”以激勵改革。“如果沒有特區來做‘政改的孵化器’，試點很難有所作為，一旦出了問題沒人埋單，因此縮頭縮腦，不敢大膽前行。”
中央黨校政法教研部教授林則主張先利用現有的申報制度，增加四個環節。第一，審查環節。由紀檢部門、單位財務部門、銀行、群眾代表組成審核小組，審核官員申報的財產，并與干部的重大事項匯報制相聯系。第二，公示環節。先在同級之間公示，同級之間收入和機會相近，且容易發現問題。隨后，公示的范圍逐漸擴大。第三，懲治環節。對于瞞報、漏報、謊報的，嚴肅處理，給予黨紀、政紀處分。第四，登記環節。對干部每年的申報情況留檔建誠信檔案，并在任用干部時作為參考依據。
中央紀委此次提出要抽查核實已有的領導干部財產申報事項，與林所提的第一點吻合。
受訪者中，唯有香港廉政公署前副專員郭文緯和北京航空航天大學廉潔教育與研究中心主任任建明認為，依靠官員財產公示反腐的作用并不是那么大。郭文緯稱，財產公示制度下，問題官員不會把財產登記在自己名下，香港的財產申報主要是用來防止利益沖突，只有一定級別的官員申報投資和配偶的職業，需向社會公示的人員更少。
因此，需要厘清的一個誤區是國外并非所有官員公開申報財產。美國的財產申報分公開申報和不公開申報兩種。美國聯邦政府行政部門包括總統、副總統、高級行政官員在內的公職人員須進行公開申報，部分中層或中層以下的官員進行不公開申報。
國家行政學院博士后仲武冠也表示，在以往的試點中，科級干部成為財產公示的主要對象，效果并不理想。應選擇一定級別的官員申報公示財產，級別越高越有利于實現反腐目標。比如中央單位(含央企)局級以上的官員，地方官員中處級以上的官員。“從國際經驗來看，實現副部級以上官員財產公示的成效最為顯著，也是一國是否真正實現官員財產公示的標志。”
“法外反腐”如何規范
在中國的反腐斗爭中，中央紀委及各級紀檢監察機關具有核心地位，握有“兩規”“兩指”兩把利器。這源于上世紀80年代末90年代初，在反腐斗爭形勢嚴重的特殊時期，“兩規”應運而生成為紀檢監察機關查案所亟須的特殊組織措施和調查手段。
“兩規”(民間俗稱為“雙規”)最早見于1990年12月頒發的《行政監察條例》(已于1997年5月廢止)。隨后1994年《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》的施行，使“兩規”的使用有了內部依據，并成為突破要案行之有效的重要手段。1997年通過的《行政監察法》則規定，監察機關有權“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調查事項涉及的問題做出解釋和說明”。
作為紀檢部門采取的一種非訴訟的調查方式，“兩規”在一定程度上限制了被查者的人身自由，近年來多受詬病。按照《立法法》的規定：限制公民人身自由的強制措施只能由法律規定。因此，在現代法治背景下，“兩規”也到了變革的時候。
京衡律師集團董事長兼主任陳有西認為，紀委主導的、封閉的、不受《刑事訴訟法》制約的反腐敗模式，只會越反越腐敗，應該取消“兩規”“兩指”。
王明高對此并不認可。他認為，“兩規”“兩指”是在反腐的長期實踐中形成的中國特色的制度，是行之有效的措施和經驗，但因為缺乏規范和制約，在實踐中有所變形。在他看來，應該嚴格規范“兩規”，使之法律化、規范化。比如，可將執法主體規定為反貪污賄賂部門或紀檢監察部門，嚴格限定執行程序等。
事實上，30多年來幾乎所有的黨政主要領導的違紀、違法腐敗案件，鮮見有同級紀委監督、檢舉、揭發，這與紀檢監察機構的同體監督模式有關。依據《中國共產黨黨內監督條例》，黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關，因實行同體監督，而非異體監督，各級紀委無法完成職責，這也是各級紀委重建以來面臨的最大困境和尷尬。
“但是各級紀委又不得不發揮作用，通過辦案體現其職責、完成其使命，隨著外延的擴大，內涵不得不縮小，各級紀委由監督機關變為辦案機關，黨內專門監督機關的地位隨之下降。”一位紀檢官員說，隨著違紀違法黨員和黨組織數量的不斷增加，紀委選擇性執紀和自由裁量權也隨之增加，一些地方和單位的紀檢監察違紀違法現象也在上升。
“‘兩規’是反腐一線斗爭的產物，而不是腐敗分子的發明創造，是目前突破腐敗案件的一個殺手锏，對腐敗分子具有極大的殺傷力。”李永忠建議，可以十年為期，每年逐漸減少“兩規”的使用，使紀檢機關逐步從辦案機關向監督機關恢復，最后實現不用。這樣既有利于推進政治體制改革，也能全面履行黨章賦予的職責。
反腐機構如何高效運行
在對“兩規”制度反思的同時，領銜中國反貪的紀檢監察系統等反腐機構的職能和體制設計也開始引起注意。
目前中國反腐敗的職能機構，主要有中共紀律檢查機關、國家司法機關、政府監察機關和審計機關以及國家預防腐敗局，形成了“黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的具有中國特色的反腐敗領導體制和工作機制”。
從反腐的部門和人力看，反腐的決心和投入極大。但為什么腐敗官員的級別越來越高，腐敗金額越來越大，以至有人認為當前進入“越反越腐”的怪圈？而在彈丸之地的香港，香港廉政公署在職人數1300余人，把700余萬人口的香港打造成了廉潔之都。
“太多反腐機構相互掣肘，又缺乏獨立性，處處受到制約，相當于把拳腳捆綁起來。”任建明說。在受邀參與王岐山組織的座談時，他就提出要建立一個有效、專業的反腐體系。
實踐中，紀委是反腐的重要機構，但因其是黨內的監督機關，基本上處于“被動反腐”的狀態；監察機關依法監督行政機關及其公務員等執法、廉政、效能情況，但1993年起監察機關與紀委合署辦公后，實行一套工作機構；人民檢察院內設的反貪局，專門偵查國家工作人員貪污、受賄等職務犯罪，但其主動發揮作用的空間不足；審計機關因設置在同級政府內，難有獨立性。
為確保反腐機構的獨立性，需突破目前的雙重領導體制。對簽署國具有范本作用的《聯合國反腐敗公約》，規定各締約國均應當確保設有一個或多個機構專司打擊腐敗，“這類機構或者人員應當擁有根據締約國法律制度基本原則而給予的必要獨立性，以便能夠在不受任何不正當影響的情況下有效履行職能”。
香港廉政公署的高度獨立性，被公認是香港有力打擊腐敗的重要因素之一。廉署獨立工作，對行政長官負責。郭文緯說，他擔任廉署副專員時，職級排名在香港是40多位，“但從來沒有什么局長、政務司司長等官員，敢在案件上跟我打招呼，這是妨礙司法公正。”
任建明建議進行“縱向垂直、橫向整合”的改革，把隸屬于地方各級政府的反腐機構從地方政府中剝離，橫向整合各部門，以改變現有設置條塊分割、資源分散、職能交叉的局面，提高反腐效力。
進行縱向和橫向的改革后，要通過體制改革和立法對反腐機構充分授權，包括調查權。正因紀委不具有調查權，“兩規”“兩指”才成為替代性措施。另外，還要通過體制改革對反腐機構設置制約監督機制。
中國人民大學法學院教授陳衛東建議，在紀委、監察和檢察院反貪部門的基礎上組建反腐偵查機關，偵查終結的案件則由檢察機關負責批捕和起訴，以形成權力之間的制約。
多位研究反腐制度的學者提出，在下一個五年反腐規劃中，應當防止紀委進一步擴權，弱化紀委的辦案職能，加強其對制度反腐的頂層設計并落實執行。而對今后的反腐機構調整，應逐步由黨的機構轉至國家權力機關序列，實現從黨內反腐向制度反腐轉變。
頂層設計與試點可能
部分民眾寄希望于法制建設，希望通過立法反腐。去年底，全國人大常委會抓緊研究綜合性的反腐敗立法的表態，算是對社會公眾關切的一種回應。
王明高稱，刑法和其他單行法規在反腐敗上，存在體系不完整等立法漏洞，亟待制定一部專門的反腐敗法，通過系統、科學的法律規定，形成以“打擊”為基礎，以“控制”為特征，以“預防”為重點的綜合治理體系，使反腐工作形成長期效應。
他建議，反腐敗法應注重可操作性。內容應包括官員家庭財產申報制度、遺產稅與贈與稅制度、金融實名制、公民信用保障號碼制度及反腐敗國際合作制度等一系列科學的反腐敗制度。還應包括不得披露舉報人、對舉報有功者予以獎勵、部分調查措施合法化等措施。
中央黨校教授林認為，反腐敗法還應包括公務員接受禮品范圍和最高限額的規定、親屬回避制度的規定、反腐權威機關的認定等。
林說，反腐敗法的出臺是反腐敗懲治和預防體系建成的標志。在1980年全國“兩會”上，反腐敗法被當作一號提案提出后，30多年沒有進展，原因就在于反腐的執法主體的確定。國外反腐敗主要是國家行為，國內反腐目前主要是黨內自清行為。一旦反腐敗法出臺，執法主體可能就會變為“兩院”。
2005年初，中央頒布了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，2008年，第一個反腐五年規劃(《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》)出臺，明確2012年建成懲治和預防腐敗體系基本框架，拒腐防變教育長效機制初步建立，反腐倡廉法規制度比較健全，權力運行監控機制基本形成。
顯然，現在與這一目標還存距離。而下一個五年規劃的制定已接近尾聲，是否有路線圖與時間表？可行性如何？還有很多疑問。
中山大學政治與公共事務管理學院副院長倪星從公共政策的視角建議，在制度反腐方面，官方應繪制改革路線圖和時間表，民間也可出方案。雙方應有全民討論的舞臺，理性探討以達成共識。
李永忠說，經過戰爭反腐、運動反腐、權力反腐，我們已經開始了自覺不自覺地制度建黨、制度反腐。
十六大報告提出：“把思想建設、組織建設和作風建設有機結合起來，把制度建設貫穿其中。”這是“制度建設”第一次與 “三大建設”相提并論。十七大報告提出“反腐倡廉建設”的概念，還與思想建設、組織建設、作風建設和制度建設并列。十八大報告則將“反腐倡廉建設”位次前移。
“因為時代、任務、載體不同，只能依靠制度反腐。制度反腐主要是依托新的權力結構為載體，以權力之間的制衡為主要形式的反腐。”李永忠說。
他建議，第一，改革決策、執行、監督三權集為一體的權力結構，通過黨內分權形成黨內制衡，可實行三步走戰略：黨內分權、黨政分工、黨政分開；第二，改革選人用人體制，用普選代替等級授職制的用人體制；第三，以有條件的赦免化解存量很大的腐敗呆賬；第四，支持并合理疏導群眾參與反腐敗；第五，設立政治體制改革特區作為政治體制改革的孵化器，先行探索，“突破在地方，規范在中央”。
在任建明的改革構想中，同樣提出需由中央授權設立特區。2010年，佛山市醞釀改革反腐機構，將市檢察院反貪污賄賂局、反瀆職侵權局與監察、審計職能重組合并，組建市監察審計和反貪局，與市紀委合署辦公，但因檢察院反對擱淺。因此，他提倡中央授權設立廉政特區，可進行反腐機構改革、清理歷史上積累下來的腐敗問題、建立財產申報公示制度等綜合性試驗。
經濟特區的經驗可循，而政改特區尚無先例，今后是否可能，有待于高層更大的決心。
本刊實習生徐霄桐對此文亦有貢獻
【作者：《財經》實習記者 王麗娜 】
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