韓國陽光化路線圖：反腐機構司法調查等獨立
韓國“陽光化”路線圖
獨立的反腐機構、司法調查、行政督查、媒體監督、公務員教育以及“以腐為恥”的國民教育，近20年來韓國建立起各司其職又環環相扣的預防與懲治腐敗體系，由腐敗較為嚴重的威權型國家順利轉型
在任期倒數第二個月的2012年11月，時任韓國總統李明博一家終于擺脫了檢方指控。
差點連累其“晚節不保”的官非，緣起于此前一年的5月，李明博夫妻在首爾南郊置地建宅供退休后居住。這塊土地以其子李時炯的名義購得，此事被曝光后，公眾懷疑此舉有違實名購置房地產的規定，或存在規避繳納遺產稅和贈與稅的嫌疑；亦有猜測認為，總統之家可能存在腐敗行為。
首爾地方檢察廳在調查后，于2012年6月公布結果，認為總統李明博之子李時炯等人沒有違法，不予起訴。為平息政界、媒體與公眾隨后發起的質疑，李明博此后不得不同意啟動特檢程序，依據自己批準的《內谷洞私宅特別檢查法》臨時設立由60多人組成的特別檢察官小組。歷時30天復查此案后，該特別檢察官小組于11月宣布，因掌握證據不充分，放棄對總統一家的起訴。
就在這月下旬，一架從北京飛往首爾的民航客機落地，機上載有中國十余名官方代表， 此行旨在考察韓國廉政制度，包括官員財產申報制度、防止利益沖突制度以及腐敗影響評價制度等。
司法監督、政黨監督、媒體監督、公眾監督……近20年來，韓國建立起的環環相扣的反腐體系，在李明博私宅案中再次證明了有效性。
目前仍在進行中的韓國反腐制度建設，在歷史上并非一帆風順。以作為核心的官員財產申報和公開制度為例，自上世紀60年代醞釀開始，在1981年立法以后，也經歷了十余年才真正落地。
如今，中國的財產公示立法時刻或將來臨。全國人大常委會于2012年12月表示，將研究論證建立國家公職人員財產申報方面的法律制度。緊接著，中央紀委、國家預防腐敗局就此問題展開新一輪的研究論證。
“中國和韓國雖然在政治制度、社會制度、經濟發展水平等方面存在較大差異，但具有相同的文化背景，而且都面臨經濟高速發展與腐敗形勢比較嚴峻的問題。”湖南省紀委預防腐敗室副主任陸群對《財經》記者說，但總體上看，韓國政府和社會各界對腐敗問題的憂患意識和防治努力及效果都要強于中國。因此對于反腐敗斗爭形勢嚴峻的中國而言，韓國的“陽光化”路徑具有重要參考借鑒價值。
“陽光法案”
據“透明國際”2012年全球清廉指數排名，在全球176個國家和地區中，韓國排名第45位，中國排名第80位。中國的名次低于日本和韓國，但高于印度、越南、蒙古和大多數亞洲國家。
韓國朝野上下普遍將腐敗問題視為阻礙其躍升為發達國家的障礙，但在反腐的征途中仍只是行至半程。2006年7月至2010年6月期間，韓國230名民選地方政府領導中，有92名在任期中因涉腐被起訴。這也與其整個社會的廉政潔癖有關，在韓國，違規收受小額政治獻金便足以被起訴。
上至總統，下至基層公務員，韓國官員面對的是一整套從預防到懲治的法律與制度，首當其沖便是關于官員財產申報的《公職人員倫理法》。
2012年11月，陸群受官方派遣赴首爾、釜山等地專題學習韓國的反腐經驗。他介紹說，與外界想象的全員申報不同，韓國只有10%左右的公職人員需要申報財產，公開財產的則僅占1%左右。韓國財產申報的主體主要包括四級以上國家和地方公務員，以及國會和地方議員。
在韓國100萬名公務員(包括教師和公立醫院醫生)中，大概有10萬名公務員需要申報財產。申報的范圍不僅包括本人，還包括配偶、直系親屬，申報內容涵蓋以本人和家人名義在境內外擁有的所有財產和非營利法人捐贈的財產。
公務員成為申報義務人員后，兩個月內應申報財產，之后每年12月31日至次年2月申報年度財產變動情況。據2012年3月23日公開的韓國公職人員持有財產變動申報明細，截至前一年度末，時任總統李明博與夫人金潤玉的總財產為57.9967億韓元(約合3218萬元人民幣)。
對于特定公職人員，除申報財產外，在申報一個月內，還應當在官方報紙或其他媒體上公開財產狀況。這些人員包括地方道知事、議員、一級公務員及司法、警察等部門的高級公務員，全國大概有1萬多人。
在陸群訪問的釜山市，2萬多名公務員中有申報財產義務者為2300余人，需要公開的僅193人。
由于行賄的方式日趨隱蔽和復雜，韓國關于財產申報的立法規定深入到每一個細節，以至于有些瑣碎，但在執行過程中卻因此較為明確。
為促進財產登記制度的實施和檢查，韓國在國會、法院、憲法裁判所、中央選舉管理委員會、行政部下設公職人員倫理委員會，地方自治機構共建立246個公職人員倫理委員會。
每年6月末之前，各級公職人員倫理委員會依法對申報情況完成審查，對審查中發現的過失漏報、不實申報等行為和不正當甚至違法獲得財產等行為，區別情況分別給予警告、罰款、解除職務等懲戒措施，或移送司法機關進行處理。
武漢大學[微博]政治與公共管理學院副教授劉重春介紹，其中政府公職者倫理委員會的9名委員有5人來自于政府(狹義政府)，通過選任方式產生，這些人有的當過法官，有的是教授，或其他社會知名人士；另4人來自政府官員，由總統提名或直接任命。
政府公職者倫理委員會直接向總統負責，并要向國會報告財產審查情況，具有相當的獨立性。各部的公職人員倫理委員會相對于各部長來說，也有一定的獨立性，但因其人員主要在各部工作，有點類似于我國紀檢監察派駐機構，實際上獨立性并不強，韓國學者也多有非議。
信息核查主要由各部門倫理委員會負責，有時中央政府倫理委員會接到舉報，要求各部核查上報，有時也直接核查。
雖然所需成本為財政撥款，但這些委員會的獨立性主要來源于倫理法，法律對機構的地位、職能及工作關系有明確規定。
陸群介紹，很多國人以為韓國對于不如實申報財產的，一經查實，會將隱瞞部分直接認定為貪腐財產。實際上，韓國對這些行為的處理十分慎重，在操作中會區別各種情況，對過失漏報行為僅僅作警告處理，對于情節較重的行為，也只作罰款等處理。只有對特別嚴重的行為才追究刑事責任。
全方位監督
韓國公務員的工資性收入較大型企業職員略低。統計顯示，韓國公務員2009年平均月收入約為374萬韓元(約合2.2萬元人民幣)，是100人以上規模企業員工平均月收入的84.4%左右。但因為穩定有保障，近年來吸引越來越多的青年報考。
這一公務員薪酬制度的設計頗具“期權”色彩。進入公務員系統后，若無大的過失，可以一直工作到退休，享受到比普通小公司優厚得多的退休金。以中央政府副部長級為例，每月可領到300萬韓元的退休金，相當于中產階層的收入水準，令企業員工難以企及。
與中國相近，深受儒家文化影響的韓國人，倫理觀同樣呈“差序格局”。韓國不少在校大學生，會在企業和政府中“認校友”。韓國企業在招聘員工面試時，通常都會詢問應聘者在政府機關有什么特殊關系，并登記在冊。類似的現象都是裙帶關系產生的溫床。
在全斗煥、盧泰愚兩位軍人總統執政期間，韓國一直存在商業介入政治的傳統，“黑金”政治嚴重。這一影響于今綿延不絕。為了最大限度減小官員的尋租空間，除了《公職人員倫理法》，韓國國會和政府通過出臺《防止腐敗法》、《公務員行動綱領》、《特定經濟犯罪加重處罰法》等法律、規章，修訂《所得稅法》等，貫穿各反腐階段與領域，從而形成立體的法律體系。
為防止官員與商人交往過密，尤其是經濟往來，韓國國會2001年通過的《防止腐敗法》甚至規定，不許官員與商人一起打高爾夫球。2011年6月實施的《公務員行動綱領》則規定，公務員和與職務相關人員一起吃飯或接受禮品饋贈時，金額不得超過3萬韓元(約合人民幣180元)。
這一系列的法律規章，通過相應的司法與行政體系運轉。據韓國《憲法》，行政權屬于政府，立法權屬于國會，司法權屬于法院。
與反腐相關的主要執法部門是大檢察廳，該機構由政府的法務部門領導，屬于政府行政序列，但權力極大。其下屬的中央搜查部堪稱反腐先鋒，集收集、指揮、偵查、起訴等職能于一身，曾先后逮捕全斗煥、盧泰愚兩位前總統。
盡管檢察廳是行政系統內的一個部分，仍具有一定的獨立性。檢察官的任免培訓、裝備的配置以及經費預算的劃撥均由法務部管理，其他部門一律不能干涉。法務部長也只能從整體上對檢察官進行行政管理，無權干涉具體案件的偵辦。
另一與此相關的國家監查院，類似于中國的監察部加國家審計署，主要職能為監督公務員行為、審計政府資金的使用等。
2008年，韓國整合國民信訪委員會、國家清廉委員會、國務總理行政審判委員會職能，成立國民權益委員會(ACRC)，作為獨立于政府的機構，受總統辦公室領導。其主要職能為處理信訪問題，完善行政制度方面的政策規定；通過對公共部門的反腐敗政策及其執行情況進行調查和評價、對中央和地方政府部門以及國有企業的廉潔程度進行評估等措施，預防和懲治公職腐敗，樹立清廉的公職作風和社會風氣，不斷完善國家反腐敗政策；實施行政審判，糾正行政機關的違法、不當行為，以保護國民權益。
由于實行多黨制，韓國各政黨相互牽制，互為監督者。
反腐作為一項系統工程，更廣泛的監督力量還在上述法律與制度以外——媒體與公眾。
韓國沒有新聞審查制度，只有《新聞倫理綱領》等行業自律公約，實行的是事后懲罰制，任何媒體，只要不涉及法律底線，都可以隨意登載新聞。在李明博私宅案中，韓國媒體一路窮追猛打，甚至有媒體動用直升機航拍展開調查，將信息傳遞給公眾。
此外，政府鼓勵民眾舉報，揭露貪腐行為的舉報者最高可獲得2億韓元獎金和徹底的安全保障。
目前，韓國政府已經將預防腐敗等內容引入小學、初中和高中的教學中，而且對于公職人員、大學生等也都開始實施預防腐敗教育，由大學生組成的“廉政宣講團”普遍受到歡迎。
對于《紐約時報》《華爾街日報》等外媒關于韓國貪腐的揭黑性報道，韓國反腐官員十分重視，即便報道偏激，亦將其作為改變的動力。“韓國不接受‘潛規則’的存在，全社會形成‘廉榮腐恥’的觀念。”陸群介紹。
韓版路線圖
“應該看到，韓國推動財產申報的歷史過程，與其民主政治的完善、社會力量的發展壯大是同步的。”劉重春對《財經》記者表示，后者才是走向“陽光化”更為結構性的因素。
劉重春2007年曾在韓國延世大學訪學一年，據其分析，韓國的官員財產公開雖然是在金泳三總統任內實現，但此前幾位軍人出身的總統，其實都從不同方面進行了鋪墊。
韓國財產申報探索始于1964年，時值樸正熙任總統。這位軍事強人在造就經濟上“漢江奇跡”的同時，也花大力氣整治腐敗。不過其申報方案是以自愿申報且不予公開的方式，由于缺乏強制性，只實施了一次便不了了之。
全斗煥替代樸正熙上臺后，開展“社會凈化運動”，推動《公職人員倫理法》于1981年底出臺。雖然該法并不完善且執行不力，但首次讓官員財產公開有了法律依據。全斗煥上臺之初，韓國剛爆發了著名的民主運動“光州慘案”。此后，他對社會的控制比鐵板一塊的樸正熙時代有所放松，黨禁、報禁、選舉開放了不少。
1988年盧泰愚上臺后，數次推動完善修訂《公職人員倫理法》，并在當年4月率先公布自己的財產。“盧泰愚有想法，但與利益集團牽扯太深，本身有局限性。”劉重春認為，不過他在任內進一步推出保障民權的法律和制度。在全斗煥、盧泰愚執政的上世紀80年代，韓國的民權運動風起云涌，社會力量壯大到了相當的程度。
1993年，首位民選總統金泳三就任。金泳三與政界關系不深，沒有歷史包袱，不僅帶頭公開財產，還在當年8月對《公職人員倫理法》進行大幅修改，將“財產公示”的規定寫入。韓國自此步入官員財產公開的國家。
為確保執行，金泳三頂住來自官商兩界的巨大壓力，在新法推出一個月后緊急推出金融實名制，堵住大規模轉移財產和洗錢的通道。
往后的歷屆政府并未停步于此，對于相關配套措施與制度的探索一直持續。
2001年金大中擔任總統后，出臺《防止腐敗法》進一步對公職人員財產申報和公開作出規定。對制度實施后不如實申報和公開財產的行為則緊盯不放，許多高官，包括個別部長級高官均因公開的財產與實際擁有的財產嚴重不符而引咎辭職，這對官場產生了強大的震懾作用。
“在這個過程中，財產公示和金融實名制的實施，是其中最關鍵的兩步。而公民社會的壯大，則是金泳三能夠頂住壓力推行新法的最根本的原因。”劉重春說。
此外，還存在一個很容易被忽視的隱性條件：權力在資源配置過程中作用的變化。在樸正熙時代，發展經濟的邏輯是，以國有銀行資金、推動兼并等方式扶植特定的民營企業做大，這造成韓國特色的官商一體。這種局面雖至今仍然存在，但經濟生活中的政府色彩已相對淡化。
曾研究分析比較美國、韓國、俄羅斯等國財產公示制度的劉重春認為，西方國家是先有民主后有公務員制度，東方國家則相反。因此，東方國家的官員財產公示能走多遠，與其民主化進程密切相關，不然走到一定程度就會遇到“天花板”。
他由此認為，目前在俄羅斯由普京推動的強人政治式的反腐，前景并不樂觀。
“韓國的財產申報和公開制度，走過了數十年的歷程，其最初動因就是通過整治腐敗，提高人民對官員和政府的信任感，維護政權的合法性；其成功的關鍵在于法律和制度的保障、最高領導層的率先垂范、國民素質的整體提升。”陸群總結說。
【作者：《財經》記者 張鷺 】
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