法治政府

　　“法治”的英文是“rule of law”，意思是制定良好的法律，全社會(huì)共同遵守。但英文中并無“法治政府”的概念。因?yàn)樯鐣?huì)全體成員中，最應(yīng)該遵守法律的就是政府。在一個(gè)良性發(fā)展的社會(huì)中，政府是首要而天然的守法者。

　　但由于政府是公權(quán)力的擁有者，占有最多的社會(huì)資源，擁有強(qiáng)大的動(dòng)員能力。將公權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子并非是一件容易的事。

　　2004年，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》首次提出法治政府的概念。“十七大”報(bào)告把法治政府建設(shè)取得新成效，放到“實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求”中，并提出了更加明確、具體的要求。在今年的“十八大”中，進(jìn)一步明確了2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，其中就包括“法治政府基本建成”。

　　法治政府是人類社會(huì)幾千年文明發(fā)展的重要成果，它的對(duì)立面是人治政府。法治政府要求一切行政活動(dòng)只能在法律的規(guī)范和制約下進(jìn)行，防止行政權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，要實(shí)現(xiàn)和保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

　　在政府與法律的關(guān)系上，法律至上，政府活動(dòng)只能在法律之內(nèi)而不能在法律之外，只能在法律之下而不能在法律之上。在政府與公民的關(guān)系而言，公民為重，政府只能實(shí)現(xiàn)和保障公民合法權(quán)益，而不能違背和侵犯公民權(quán)益。所以，作為法治政府，首先是要求政府守法，而非僅要求公民守法。

“十八大”進(jìn)一步明確了2020 年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，其中就包括“法治政府基本建成”

　　法治政府是建設(shè)法治國(guó)家最重要的環(huán)節(jié)。只有法治政府建立起來，建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)。2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，確定法治政府建設(shè)期是10年。也就是說，按照這個(gè)時(shí)間表，距離完成目標(biāo)也只有兩年了。在小康社會(huì)的諸多奮斗目標(biāo)中，作為政治與民主改革的指向——法治政府——提出最早，也可能先于其他領(lǐng)域而實(shí)現(xiàn)。

　　2010年，在全國(guó)依法行政工作會(huì)議上，溫家寶總理指出：“推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府是我們黨治國(guó)理政從理念到方式的革命性變化，是我們國(guó)家政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時(shí)代的意義。”這意味著，依法行政不僅僅是行政機(jī)關(guān)工作方式、工作內(nèi)容的一種變化，更是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理念的革命性變化，也是政治體制改革的一個(gè)重要組成部分。

　　建設(shè)法治政府的核心，就在于真正把“法治精神”作為政治信仰，尊為社會(huì)柱石。而所謂“法治精神”，即法律的至高無上，法比天大。具體而言，即憲法法律具有最高的權(quán)威；法律面前人人平等；一切組織和個(gè)人都必須在法律范圍內(nèi)活動(dòng)；法律在全民中普及；有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

　　公權(quán)力必須守法。強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)、依法行政，其背后是法治信仰的樹立。作為信仰的法治精神，強(qiáng)調(diào)的就是普遍規(guī)則得到共同遵循——沒有例外、沒有特權(quán)、沒有法律范圍以外的行為。這是一個(gè)國(guó)家推進(jìn)政治改革、邁向政治文明的重要方向。只有政府的權(quán)力被法律約束了、被法律規(guī)范了，國(guó)家法治才有希望和保障。

　　法治政府，首先是一個(gè)有限有為的政府，有明確的權(quán)力邊界。法治政府的權(quán)力是有限的，它能夠按要求提供公共產(chǎn)品，履行好公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的職能。權(quán)力的有限性，體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)本身職權(quán)的有限性。即政府只能在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，不能超越法律授權(quán)。這也就是“職權(quán)法定”的原則。一旦政府突破了法定范圍，就要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不是越權(quán)無效就是無權(quán)限。

　　法治政府是透明、廉潔的政府。這不僅可以提高政府的工作效率，也可以減少、預(yù)防腐敗。在法治政府的框架下，任何公民、企業(yè)法人、組織都享有法定的知情權(quán)。透明廉潔的政府能夠做到信息公開，更好地保護(hù)公眾的基本權(quán)利，尤其是知情權(quán)，進(jìn)而接受公眾的全面監(jiān)督。

　　法治政府應(yīng)該也是誠(chéng)信負(fù)責(zé)的政府。政府自然應(yīng)該講誠(chéng)信，但實(shí)際執(zhí)行中卻非常困難。因?yàn)樾姓�機(jī)關(guān)所有行為都代表國(guó)家，而國(guó)家法律法規(guī)會(huì)發(fā)生修改、廢止，政策也會(huì)進(jìn)行調(diào)整。客觀情況發(fā)生變化，為了公共利益，政府有時(shí)不得不改變和撤回一些決定，需要做一些政策調(diào)整，而這時(shí)便會(huì)給當(dāng)事人造成一定的利益損失。這就需要政府負(fù)責(zé)任地、誠(chéng)實(shí)守信地承擔(dān)責(zé)任，以維系政策的可持續(xù)性。

　　法治政府還是便民高效的服務(wù)型政府。早在“十七大”報(bào)告就明確提出，政府行政管理體制改革的目標(biāo)，就是建設(shè)成為服務(wù)型政府。所謂服務(wù)型政府，即政府的存在是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。如政府必須維護(hù)社會(huì)秩序，政府必須提供醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社會(huì)、環(huán)境保障；政府必須維護(hù)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)秩序。此外，政府的行為必須規(guī)范、高效率，而且必須方便公眾。所以，服務(wù)型政府一定是法治政府，這兩者在某種意義上是重合的。

　　政府是重要的決策機(jī)關(guān)，每一項(xiàng)決策都深刻影響到公共生活與公共利益。決策不當(dāng)不僅會(huì)造成巨大的社會(huì)浪費(fèi)，也會(huì)影響眾多公民的正常生活。然而，很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，政府的決策缺少法律的規(guī)范和約束。行政決策法治化是未來中國(guó)法治，特別是法治政府建設(shè)的一個(gè)重要任務(wù)。按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》的要求，政府決策必須履行五項(xiàng)程序，包括公眾參與、專家論證、合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及集體討論。在任何重大決策中都必須履行這五項(xiàng)程序。

　　目前社會(huì)反映最強(qiáng)烈的，則是決策脫離公眾參與，或者說公眾參與不足。這在重大項(xiàng)目立項(xiàng)與環(huán)保領(lǐng)域尤為突出。在我們當(dāng)今時(shí)代，公民自身的權(quán)利意識(shí)與參與意識(shí)已前所未有地提高，這與公民參與制度的落后形成了鮮明反差，這也帶來了制度革新的壓力。

　　忽視公眾意見而貿(mào)然出臺(tái)政策，就有可能受到公眾抵制。政府對(duì)于公眾參與，應(yīng)不抱消極態(tài)度，不流于形式。既然政策、項(xiàng)目審批與公眾權(quán)利相關(guān)，就應(yīng)該聽取公眾與專家的意見，公開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查。一個(gè)法治政府，在其決策過程中必須更積極地保障公眾參與，允許不同利益主體的對(duì)話、博弈。

　　在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，法治政府的有限性對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有重要意義。在市場(chǎng)中，法治政府需要更準(zhǔn)確地限制權(quán)力，更清晰地明確其責(zé)任。

　　中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是“后發(fā)式”的變革之路，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)將不能離開政府的“主導(dǎo)”作用。這種格局，使中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)逐漸陷入復(fù)雜的局面。一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟與健康發(fā)展，需要運(yùn)用法律手段有效地制約和限制政府的權(quán)力；另一方面，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)育又很難離開政府“主導(dǎo)”及其行政力量的扶持。

　　更為重要的是，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的起步，是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制自我改良為出發(fā)點(diǎn)；而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目的在于提高生產(chǎn)力與人民生活水平，在于增強(qiáng)國(guó)家的綜合國(guó)力，這更需要準(zhǔn)確的政府角色的法治定位，以實(shí)現(xiàn)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的職能轉(zhuǎn)換。

　　法治政府所掌握的資源可以很多，但這些資源主要應(yīng)該用于促進(jìn)社會(huì)的公平正義、用于保證人民的基本福祉、維護(hù)市場(chǎng)的良好秩序，而不是用于其他方面。

　　在這個(gè)意義上，政府的“大”與“小”并非衡量政府價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)政府改革的方向，無關(guān)“大”“小”，而是能否真正從“人治政府”走向“法治政府”。

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