蘭州開辟荒山“推山造城”，為西北河谷地區城鎮化新標本。但西部的脆弱生態和孱弱財力能否經受得住如此大規�！坝薰�移山”式工程，面臨考驗

　　文/《瞭望》新聞周刊記者 屠國璽

　　近日，《瞭望》新聞周刊記者在調研中了解到，今年春天一度因環境問題責令暫停的蘭州“推山造城”工程，經過環保整改措施后，已經重新復工。蘭州市將黃河北岸的連片荒山建成美麗新城遠非易事，但充分利用城市周邊的低丘緩坡溝壑等未利用地，對于類似于蘭州這樣空間狹小的中西部河谷城市而言，確為一種現實可選擇路徑。

　　采訪中，相關專家為本刊記者分析說，與東部沿海平原地區的“平面化”發展途徑不同，許多中西部的城市都面臨著和蘭州一樣“缺地”的難題。利用荒山等未利用地“推山造城”的開發建設，除了可以大量減少城市建設過程中對耕地的占用之外，還可以使蘭州這樣的城市跳出原先單一的河谷地帶，讓城市的發展更加“立體化”和充滿梯度感。

　　然而，本刊記者發現，在西部地區脆弱的生態、欠發達的經濟發展水平、相對較弱的政府財力，以及數百座要被推平的山頭、上億方的土石方填挖量和高達數百億元的投資面前，這一“愚公移山”式的浩大工程，也引發社會輿論對生態、環保和資金安全的疑問。尤其是上世紀80年代和90年代蘭州市兩次“推山”工程都不盡如人意，更加重了各方擔憂。

　　“向山要地”經歷坎坷

　　穿城而過的黃河被南北兩山夾在中間，蘭州市的主城區就位于狹長河谷地帶當中，使得城市空間異常狹小。當地國土部門的統計顯示，山地、黃土梁、峁溝谷地占到蘭州全市面積的85%，河谷盆地僅占15%。受此影響，蘭州市區人口密度達到2.3萬人/平方公里，部分城區擁擠程度甚至超過北京和香港。

　　“缺地”直接影響著這座城市的發展和市民的生活。在蘭州市主城區，許多樓盤的銷售價格已經超過了每平方米1萬元，而這個城市市民每月的平均收入不足3000元，房價收入比已經和許多東部沿海的大城市相當。

　　狹小的城市空間，也使蘭州城市的道路交通擁擠不堪。整個城市的大部分交通依賴于東西方向的三條主干道，擁堵也成為這里的“家常便飯”。蘭州也是目前國內唯一一個對出租車按尾號進行限行的城市。在每年夏季舉行一些節會期間，所有的私家車還會被要求單雙號限行，因為主城區已無處修路了。

　　據蘭州市國土局副局長李長江向本刊記者介紹，地處黃河河谷地帶的主城區經過多年開發，剩余可供開發的建設用地非常稀缺，每年用于建設的城市土地只有2000畝，是全國所有省會城市中最少的一個�！鞍凑漳壳暗乃俣龋�不到5年的時間蘭州市將‘無地可用’”。

　　從上世紀80年代開始，蘭州市就將發展的目光投向了周邊的荒山。例如，距離主城區5公里的黃河北岸九州開發區。經過長達二三十年時間，通過推山造地、滾動開發，將荒山荒溝整理成平地，現在這里已經開發出了6000多畝土地，建成了130萬平方米的房屋，目前有6萬多人生活居住。但大量基礎設施不足和公共服務的缺失，該區“孤島”般孤懸在外，一直到2010年才有所改善。

　　上世紀90年代末，蘭州市又在城東大青山開始推山。當時計劃將該山頭推平之后，可以將“東風”引入城市，吹走城市的霧霾、改善蘭州空氣質量。但開工不到一年，工程就宣告停工，政府和企業等多方面的經濟糾葛，造成工程資金來源枯竭，成了“爛尾”工程。

　　逼出來的“推山造城”

　　面對新一輪城鎮化，雖然和國內許多城市一樣面臨土地難題，但蘭州市遇到的考驗，不是如何堅守18億畝耕地“紅線”下破解土地短缺瓶頸的苦惱，而是城市空間逼仄根本無耕地可占的窘境。

　　目前，蘭州市人均建設用地是80.6平方米，而在蘭州市的新版城市規劃當中提出在2020年人均建設用地要達到91平方米。接受本刊記者采訪中，蘭州市城鄉規劃設計研究院高級規劃師賈云鴻認為，蘭州市從人均建設用地和城市多功能發展的角度，確實有強烈的城市空間拓展的需要。本文來源：瞭望觀察網

　　因此，現實環境迫使蘭州市不得不重啟“推山造城”的探索嘗試。蘭州市國土資源局局長丁祖全向本刊記者表示，“未來蘭州中心城區的發展，除了對現有城區進行空間整合和內涵挖潛外，不占或少占耕地、向荒山荒溝要空間，是一條必由之路�！�

　　除了城市建設缺地本身的原因之外，國土資源部出臺的未利用地開發的相關政策也給予了試點空間。2012年，國土部批準甘肅、廣西、湖北等11個省區開展低丘緩坡荒灘等未利用土地開發試點。這些省區可以確定2至3個首批試點市縣，各試點市縣明確1至2個試點項目，開發具有一定規模的可利用的低丘緩坡荒灘區域。

　　作為獲批的試點城市之一，按照試點規劃，2013年開始，5年內蘭州市每年可以開發規模不超過1.5萬畝(10平方公里)的“未利用地”。2012年11月，蘭州開始在黃河以北的荒山里大面積“推山造城”工程。在西北地區，和蘭州地理條件相似的延安市也正在實施大規�！巴粕皆斐恰庇媱�。

　　據本刊記者了解，目前國內市政工程建設領域的民企太平洋建設集團、廣東房企碧桂園集團已經進入蘭州市，開始進行土地整理和基礎設施建設。

　　企業全額墊資存風險

　　現在，對于此浩大工程備受關注的資金問題，地方政府解決之道是企業墊資開發。

　　以太平洋建設承擔的25平方公里片區為例，總共需要200多億元，項目采取“建設—移交”的BT模式，由太平洋建設前期全額墊資。待其全部完成片區內所有荒山的土地整理和基礎設施建設之后，太平洋建設投入開發的資金將由蘭州市政府向太平洋建設集團支付，該公司還將獲得9%的利潤。據業內人士介紹，蘭州市政府的還款資金，很大一部分將來自于把開發好的土地以“招拍掛”形式賣給房地產開發商獲得“土地財政”收入。

　　而在碧桂園的建設項目當中，則采取了土地一級開發、二級開發聯動的模式，碧桂園除了要土地整理和基礎設施建設之外，還要進行房地產開發。2013年4月碧桂園在土地市場上獲得了蘭州市“推山造城”項目平整出的首批4宗800畝土地，土地總出讓費用超過了1億元，碧桂園還將為此投資數百億元。

　　在這種模式中，政府可以前期很少的投入，取得拓展城市空間、促進地方經濟發展、增加地方財政收入、拉低城市高房價等多重效果，自然會被地方政府認為是“推山造城”的好模式。但面對未來變化較大的經濟發展形勢和市場環境，企業尤其是民營企業是否具有如此大規模長期投資的實力？如果其資金鏈斷裂，地方政府有無預案保證工程不蹈“爛尾”覆轍苦果？這些問題都值得地方政府警覺。

　　生態環境保護受考驗

　　工程面對的生態和環保問題同樣也受到考驗。今年春季，在幾場大風之后，蘭州“推山造城”工程產生的灰塵飄到了對岸的居民區，許多居民對于這樣人為產生的“沙塵暴”非常不滿。在公眾的抗議聲中，甘肅省短暫叫停該項目，要求該項目加強環境保護的措施。民眾對于“推山造城”可能造成的生態破壞重新開始擔憂。

　　在國土資源部向相關省區市國土廳下發的《低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用試點工作指導意見》中，明確要求“推動未利用土地規范、科學、有序開發利用，提高土地資源利用的經濟、社會和生態綜合效益，將地質災害和水土流失防治、生態環境保護置于優先地位、結合相關規劃和設計，做好地災危險性評估、水土流失評價和環境質量影響評價�！�

　　但在實際試點操作過程中，包括蘭州在內的多地項目確是“未批先建”。蘭州“推山造城”工程已經熱火朝天地展開了近半年時間，但環評報告仍未通過相關部門審批。實際上在此之前，該工程就是采取“先上車后補票”的辦法，在工程開展的過程中才補足手續的不足，這種方式很容易讓人們對施工過程中的生態風險和質量安全因素充滿質疑。

　　甘肅省國土廳規劃院總工程師孫鵬舉認為，西北這樣的地區生態環境承載能力較差，在低丘緩坡荒灘開發利用過程中有關各方要充分論證、嚴密規劃，避免給當地生態環境造成破壞。在以“推山造城”等方式展開的土地開發過程中，對于施工技術的要求和質量的監控要嚴格，否則很可能會存在建成后地面塌陷沉降，局部地區出現水土流失、山洪泥石流的隱患。

　　據蘭州市國土資源局介紹，在5月中旬向社會各界征詢意見后，蘭州未利用地開發的環境影響評估報告書已經完成，但目前仍在辦理報批手續當中。

　　循序漸進防風險

　　據太平洋建設施工現場的指揮人員向本刊記者介紹，目前的該工程施工速度已經比原先預期的慢了許多。在最初的計劃里，太平洋建設計劃利用半年多的時間完成全部25平方公里的土地平整。但直到現在，才完成了大約3平方公里。而這顯然與外界的質疑有關。