從十七年前的拆，到今天傳言中的合，事實(shí)證明，靠抑制競(jìng)爭(zhēng)和犧牲效率的方式，培育不出堪與跨國(guó)石油公司匹敵的國(guó)家石油公司。新一輪石油改革若仍只在“合并方案”上做文章，對(duì)破除行政壟斷和開放市場(chǎng)準(zhǔn)入?yún)s繼續(xù)無所作為，石油央企就走不出“大而不強(qiáng)”的輪回，也無法真正成為屬于“國(guó)家”和“全民共享”的國(guó)家石油公司.

　　朱彤|文

　　多年來，以中石油和中石化[微博]為代表的國(guó)家石油公司，即俗稱的“石油央企”因壟斷而引發(fā)的各種問題廣為社會(huì)詬病。在“成品油斷供”，“油價(jià)跟漲不跟跌”，乃至“油品升級(jí)”等問題上，石油央企幾乎都成為“千夫所指”。因此，無論從理論還是現(xiàn)實(shí)看，石油央企改革已經(jīng)成為我國(guó)油氣體制改革不容回避的內(nèi)容。在有關(guān)石油央企改革的討論中，“拆分”與“合并”石油央企是其中兩種有代表性的觀點(diǎn)，并引起媒體的廣泛關(guān)注和討論。

　　然而，筆者認(rèn)為，拆分和合并作為重構(gòu)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的一種手段，并不能真正解決我國(guó)石油天然氣中石油央企帶來的問題。如果有關(guān)石油央企改革的討論關(guān)注的重點(diǎn)集中在“如何拆分”或“合并”，而對(duì)“我國(guó)究竟需要什么樣的國(guó)家石油公司？”等基本問題不做探討，那么新一輪國(guó)家石油公司改革的效果，可能不會(huì)像想象中那樣樂觀。

　　第一輪“拆分合并”與決策初衷南轅北轍

　　當(dāng)前我國(guó)的石油天然氣體制基本架構(gòu)脫胎于1998年行業(yè)重組和體制改革。這次改革正是圍繞石油央企的拆分重組而展開的。

　　1998年之前，我國(guó)先后成立了四家“國(guó)家石油公司”，分別是：1982年成立的中國(guó)海洋石油總公司負(fù)責(zé)海上石油勘探和對(duì)外合作；1983年成立的中國(guó)石油化工總公司對(duì)我國(guó)中央所屬煉油、石化和化纖企業(yè)的產(chǎn)供銷、人財(cái)物、內(nèi)外貿(mào)實(shí)行統(tǒng)一管理；1988年撤銷石油部，成立中國(guó)石油天然氣總公司對(duì)我國(guó)石油天然氣上游業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理和調(diào)控；1997年成立的中國(guó)新星石油有限責(zé)任公司。

　　這四家國(guó)家石油公司中，除新星石油公司是“全牌照”企業(yè)獨(dú)立法人外，其余三家公司的經(jīng)營(yíng)范圍分別是限定在“路上油氣勘探開發(fā)”、“石油加工”和“海上油氣勘探開發(fā)”的專業(yè)公司，并且是承擔(dān)了一定行業(yè)管理職能的“行政公司”。

　　1998年7月，我國(guó)石油天然氣行業(yè)啟動(dòng)了以國(guó)家石油公司拆分合并為主要內(nèi)容的體制改革和產(chǎn)業(yè)重組。

　　體制方面，主要是撤銷化工部，化工部、中國(guó)石油天然氣總公司、中國(guó)石油化工總公司的政府職能合并，組建隸屬于國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的國(guó)家石油和化學(xué)工業(yè)局。產(chǎn)業(yè)方面，則是將化工部和兩個(gè)總公司下屬企業(yè)資產(chǎn)重新劃分，成立兩個(gè)特大全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)�油石化集團(tuán)公司——中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司和中國(guó)石油化工集團(tuán)公司。

　　兩大集團(tuán)公司基本上以黃河為界，南北分治，黃河以北的所有的油田、煉油廠歸中石油集團(tuán)，黃河以南歸中石化集團(tuán)。2000年3月，油氣勘探能力較強(qiáng)的新星石油公司整體并入中石化集團(tuán)。加上原有功能和地位不變的中國(guó)海洋石油總公司，我國(guó)石油天然氣行業(yè)形成了南北分治、三足鼎立的壟斷格局。

　　其中，中石油和中石化在油氣勘探、開采、煉油、銷售和進(jìn)出口所有環(huán)節(jié)擁有區(qū)域壟斷權(quán)，中海油則只有海洋石油勘探開發(fā)環(huán)節(jié)的壟斷權(quán)。

　　1998年我國(guó)的這次大規(guī)模的石油企業(yè)拆分、合并與重組，其背景是為了整頓20世紀(jì)90年代以來油氣行業(yè)亂開濫采、成本油走私等混亂現(xiàn)象，但其主導(dǎo)思想則是要打造具有競(jìng)爭(zhēng)力的“大型國(guó)企”，以應(yīng)對(duì)加入WTO[微博]后的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力。

　　為了加快這一進(jìn)程，中央有關(guān)部委先后于1999年和2001年制定，并以“國(guó)辦”名義發(fā)布了“38號(hào)文”和“72號(hào)問文”，明確將國(guó)產(chǎn)原油和進(jìn)口原油銷售、原油加工、成品油批和零售權(quán)統(tǒng)一到中石油和中石化兩家企業(yè)手中，即使是中海油，當(dāng)時(shí)也只有海上油氣勘探開采權(quán)。

　　拆分、合并加上政策的保護(hù)壁壘使中石油和中石化兩家企業(yè)迅速實(shí)現(xiàn)“規(guī)模巨變”。2002年和2009年在全球財(cái)富500強(qiáng)中位次，中石油從第81位提升到第13位，同期營(yíng)業(yè)收入增加4.4倍，利潤(rùn)增加2倍；中石化從第86位提升到第9位，同期營(yíng)業(yè)收入增加5.1倍，利潤(rùn)增加6.6倍。

　　然而，國(guó)家石油公司競(jìng)爭(zhēng)力提升速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于規(guī)模擴(kuò)張。以中石油為例，2008年，公司總資產(chǎn)僅為中石油87%的埃克森美孚石油公司，其利潤(rùn)總收入和利潤(rùn)分別是中石油的2.4倍和4.4倍；從人均利潤(rùn)看，埃克森美孚約為565707美元/人，中石油為6168美元/人，前者是后者的91.7倍。

　　或許有人會(huì)說，國(guó)家石油公司要承擔(dān)非經(jīng)濟(jì)職能，不能以商業(yè)利益最大化為目標(biāo)。從近十多年來為社會(huì)廣為詬病的“成品油斷供”、“油品質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)”問題看，我國(guó)石油央企在“穩(wěn)定供應(yīng)”和“環(huán)境質(zhì)量”兩個(gè)非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)方面的表現(xiàn)是不如人意的。從現(xiàn)實(shí)情況看，“商業(yè)目標(biāo)”和“非商業(yè)目標(biāo)”的混淆不清已成我國(guó)石油央企在回應(yīng)社會(huì)的質(zhì)疑運(yùn)用自如的“太極推手”：你和它談社會(huì)責(zé)任，它說我是追求利益的企業(yè)；你說它成本高效率低，它說我要還有社會(huì)責(zé)任。

　　綜上所述，我國(guó)第一次國(guó)家石油公司的拆分合并的后果與改革之初的目標(biāo)基本是背道而馳的。由于政策賦予“兩桶油”在石油石化行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的壟斷控制權(quán)，給石油石化行業(yè)，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來大量“負(fù)外部成本”。在這種產(chǎn)業(yè)和政策架構(gòu)中，“兩桶油”一方面享受著行政壟斷帶來的高額壟斷利潤(rùn)，一方面享受著“政策虧損”的政府補(bǔ)貼。兩桶油以外，沒有原油采購(gòu)權(quán)和成品油銷售權(quán)的地方和民營(yíng)企業(yè)本質(zhì)上相當(dāng)于“兩桶油”的加工車間。因此，通常情況下，國(guó)內(nèi)油品市場(chǎng)也只有在兩桶油的壟斷利潤(rùn)(非競(jìng)爭(zhēng)利潤(rùn))得到滿足前提下合作(共謀)得以實(shí)現(xiàn)“繁榮”和“穩(wěn)定”。

　　關(guān)鍵是有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入

　　隨著我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)的壟斷利益格局固化，加上監(jiān)管部門在破除行政壟斷方面的無所作為，我國(guó)油氣央企壟斷利益最大化和社會(huì)利益的矛盾日益突出，并且難以調(diào)和。這一點(diǎn)，從油氣央企和政府環(huán)保部門就油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)之間的拉鋸中得到充分體現(xiàn)。

　　當(dāng)然，在外部壓力下，我國(guó)油氣央企壟斷的利益格局也開始逐漸地、緩慢地發(fā)生了一些細(xì)微的變化。主要是表現(xiàn)在，我國(guó)為落實(shí)加入WTO放開原油和成品油批發(fā)、零售市場(chǎng)的承諾，2006年12月，商務(wù)部頒布了《原油市場(chǎng)管理辦法》和《成品油市場(chǎng)管理辦法》。此后，國(guó)家商務(wù)部門根據(jù)這兩個(gè)辦法批準(zhǔn)一批國(guó)有和非國(guó)有企業(yè)進(jìn)入原油進(jìn)口和成品油批發(fā)市場(chǎng)。

　　這次原油進(jìn)口和成品油批發(fā)市場(chǎng)的有限放開，有自己煉油廠的中海油和中化集團(tuán)[微博]等央企受益最大。它們可以進(jìn)口原油交由自己的煉油廠加工，然后批發(fā)成品油。其他獲得原油進(jìn)口權(quán)的地方國(guó)企和民企，進(jìn)口的原油仍讓要交給中石油和中石化處置，而獲得成品油批發(fā)權(quán)的地方國(guó)企和民企因無法獲得原油，同樣無油可批。

　　因此，這種僅僅使少數(shù)央企獲益的“分肥”式市場(chǎng)開放，不可能解決國(guó)家石油公司大而不強(qiáng)，效率低下的問題，同時(shí)石油央企“一手拿高額壟斷利潤(rùn)”，“一手拿財(cái)政補(bǔ)貼”狀況沒有絲毫改變。

　　2013年下半年，伴隨“中石油反腐”風(fēng)暴的推進(jìn)，媒體和一些產(chǎn)業(yè)界人士開始就“拆分中石油”的可能性進(jìn)行分析，甚至提出了拆分中石油的“四種方案”：一是將中石油上游業(yè)務(wù)剝離成立專門的國(guó)家石油公司；二是將中石油管道拆分出來獨(dú)立成為公司；三是借鑒美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)石油公司拆分經(jīng)驗(yàn)將中石油按照區(qū)域拆分為區(qū)域性公司；四將中石油按照產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)拆分為獨(dú)立的勘探、管道、煉油和銷售公司。

　　有趣的是，有關(guān)“拆分”的討論話音剛落，有關(guān)石油央企“合并”的消息又被媒體炒了起來。據(jù)2015年2月《華爾街日?qǐng)?bào)》的一篇報(bào)道指出，中國(guó)的央企管理部門正在考慮大型國(guó)有企業(yè)之間的合并，目的是減少冗員和項(xiàng)目，減少浪費(fèi)，創(chuàng)建可以與埃克森美孚匹敵的國(guó)家愛冠軍公司。報(bào)道稱，合并方案正在研究之中，其中一個(gè)方案涉及中石油和中石化合并，另一個(gè)方案包括合并中海油和中化集團(tuán)。

　　筆者不打算對(duì)這些拆分和合并方案一一點(diǎn)評(píng)，只想強(qiáng)調(diào)指出，對(duì)于石油央企改革，以及實(shí)現(xiàn)央企管理部門一直孜孜以求的“央企做強(qiáng)”目標(biāo)，拆分或合并都不是解決問題的有效手段。

　　事實(shí)上，在數(shù)年前的電信改革中，周其仁教授就清楚地指出，打破壟斷，提高國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵不在于拆分，而在于真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的有效準(zhǔn)入。

　　巴西國(guó)家石油公司從20世紀(jì)90年代失去行政壟斷地位后，面對(duì)真正的國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，勘探技術(shù)水平和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力得到很大提升。到2010年，其在國(guó)內(nèi)的油氣市場(chǎng)的份額重新回到90%以上。這種通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得的“壟斷地位”與依靠行政權(quán)力庇護(hù)獲得的“壟斷地位”的競(jìng)爭(zhēng)力含義是截然不同的。

　　總之，國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，以及我國(guó)的實(shí)踐已經(jīng)充分表明，拆分或合并作為一種重構(gòu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的手段，如果不配合政策和體制改革，讓市場(chǎng)在油氣資源配置中真正發(fā)揮決定作用，不僅無法解決我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)因油氣央企壟斷所帶來的問題，而且通過拆分或合并來增強(qiáng)國(guó)家石油公司競(jìng)爭(zhēng)力的目的也難以實(shí)現(xiàn)。

　　新一輪石油改革的邏輯起點(diǎn)

　　回顧20世紀(jì)90年代末以來我國(guó)油氣央企，即國(guó)家石油公司改革歷史，以及圍繞國(guó)家石油公司改革產(chǎn)生的爭(zhēng)論，可以發(fā)現(xiàn)，各方對(duì)于國(guó)家石油公司改革的分歧一直很大。

　　政府(和國(guó)資主管部門)推進(jìn)國(guó)家石油公司改革核心目標(biāo)一直沒變，那就是要打造可以與國(guó)際石油巨頭競(jìng)爭(zhēng)和匹敵的中國(guó)國(guó)家石油公司。不同階段的拆分、合并，都是為了實(shí)現(xiàn)這一目的。但事實(shí)證明，靠抑制國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)和犧牲國(guó)內(nèi)效率的方式，十五年來我們也沒有培育出國(guó)家石油公司足以與跨國(guó)石油公司匹敵的競(jìng)爭(zhēng)力。

　　部分學(xué)者、地方油氣企業(yè)和民企希望通過拆分方式打破壟斷，獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)。消費(fèi)者希望引入競(jìng)爭(zhēng)降低油價(jià)。而具有行政壟斷地位的油氣央企則抱怨政府(國(guó)資委[微博])干預(yù)太多，決策不靈活，不利于企業(yè)經(jīng)營(yíng)，希望進(jìn)一步改革獲得更大的經(jīng)營(yíng)“自主權(quán)”。

　　這些反映不同利益訴求的分歧和爭(zhēng)論難以調(diào)和是很正常的。真正值得注意的是，我國(guó)國(guó)家石油公司改革過去十五年來的推進(jìn)結(jié)果是：表面反映的是政府主導(dǎo)及其訴求(企業(yè)做強(qiáng))，其實(shí)實(shí)現(xiàn)的是央企的壟斷利益最大化(大而不強(qiáng))。新一輪國(guó)家石油公司改革如果依然局限在“合并方案”上做文章，在破除導(dǎo)致國(guó)家石油公司患上“軟骨病”的行政壟斷方面繼續(xù)無所作為，恐怕走不出“大而不強(qiáng)”的輪回。

　　要防止這一尷尬局面的出現(xiàn)，需要主導(dǎo)國(guó)家石油公司改革的政府有關(guān)部門能夠跳出利益糾葛的局限，將改革的重點(diǎn)從“拆分合并”問題轉(zhuǎn)移到“我國(guó)究竟需要什么樣的國(guó)家石油公司”，以及“通過什么樣的機(jī)制來確保國(guó)家石油公司的商業(yè)目標(biāo)和非商業(yè)目標(biāo)各得其所”等根本性問題上來，盡量避免見招拆招式的改革措施。簡(jiǎn)而言之，圍繞培育真正屬于“國(guó)家”和“全民共享”的國(guó)家石油公司，應(yīng)成為是國(guó)家石油公司新一輪改革的邏輯起點(diǎn)。