新電改充滿妥協色彩 有官員反對市場化:電力是特殊商品
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新一輪電改讓市場主體獲得紅利
⊙記者 陳其玨 姜隅瓊 ○編輯 谷子
跨越山重水復、沖破重重藩籬，電力體制改革終于在13年后蹣跚重啟。
中共中央、國務院近日印發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，這意味著新一輪電改大幕拉開。
盡管過程曲折，評價莫衷一是，但無論如何，電改終究重新出發了。更重要的是，新方案所蘊含的“落地”精神與全體用戶參與的色彩決定了其與以往改革的不同點。從這個意義而言，新電改仍值得期待。
電改在爭議中前行
按照國家能源局副局長王禹民的說法，電改的節點還是落在電網。而圍繞電網高度一體化的壟斷經營模式，衍生出是否拆分和是否輸配分離兩個焦點問題。一度，圍繞上述問題的爭論甚囂塵上，亦成為電改艱難步進的縮影。
最終，《若干意見》確定的電改路徑是“放開輸配以外的競爭性環節電價，放開配售電業務，放開公益性和調節性以外的發電計劃，交易機構相對獨立、加強政府監管，強化電力統籌規劃”。至于電網拆分和輸配分開等破除壟斷問題，文件表述為“深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究”，事實上回避了這一問題。
上證報記者了解到，輸配分開等核心問題也曾被列入改革盤子，相關研究包括“輸配電管理體制及其價格研究”、“電網調度體制問題研究”等。就此，發改委還多次召開研討會，國家電網[微博]、南方電網、五大發電、四大輔業集團和各地方政府代表悉數到場。
一位全程參與討論的專家告訴上證報記者，南網當時建議將全國電網拆成幾大區域電網，增加南方管轄區域，理順云南和兩廣送電；國網則以電網安全穩定運行和經濟性為由反對拆分和輸配分開；發電集團列舉了電力寬松的事實，要求調度獨立。專家之間分歧也較大，甚至在內部展開了“電力市場屬性”的大討論。
反對者以前電力工業部官員為代表，認為我國還沒做好完全市場化的準備，電力是特殊的商品，必須有政府管制和政策性輸配電機構即電網的兜底，保證電力運行的安全性，輸配分開現階段也不具有可行性。支持者稱“全球電力市場放棄市場化和競爭的例證，不是沒有成本、沒有弊端，改革是趨利避害，但絕不能放大成本和弊端因噎廢食。”
在這種背景下出臺的《若干意見》注定充滿了妥協的色彩，但并非沒有新意。事實上，交易機構相對獨立、單獨核定輸配電價等的提出對原本鐵板一塊的電力市場來說已算不小的突破。
“就電力市場建設而言，中國有三個選擇：相對獨立、完全獨立和徹底放開。目前的電改以"相對獨立"亮相，必然收尾于"徹底放開"。至于單獨核定輸配電價則是硬幣的兩面，一面可以使現有電網企業沿著老線路更新換代；另一面則也能觸發全國性電網的拆分整合，為改革主導者的選擇提供時間和空間。”國際著名能源專家、中國經濟體制改革研究會電力體制改革研究組組長武建東昨天在接受上證報記者專訪時如是評價。
新電改具“落地”精神
“本輪電改的核心在于推動中國能源體制改革甚至革命、打通中國能源發展的"高速公路"。”武建東透露說。
作為電改的重要推動者，武本人亦是《深化中國電力體制改革綠皮書·綱要》一書的主編。該書被視為本輪電改的理論指南。
據他介紹，此次改革方案和以往改革的最大不同點，首先在于強調了“落地”精神，即把各方利益整合起來。其次，這個方案突出了一個“事后監督”的精神，即中央有關部門未來可在一定周期內“算賬查賬”。由此，改革進入一個既要實事求是、又要階段性總結攻堅的新層面，具有復雜性、生態化、平臺型的特點。
“這次改革的本意是讓全體用戶參與——這就和2002年的電改有了本質不同——電改不再是電力產業制定的部門改革，而成為一項社會改革。”武建東說。
在他看來，中國能源體制改革的三個主要目標包括：解決市場結構不合理的問題；解決價格形成不合理的問題；解決政府監管不合理的問題。而類似當初的農村體制改革，能源體制改革也是為了還原能源的商品屬性，厘清政府、市場和企業的關系。
“之前農村改革是通過對地方政府放權獲得改革的縱深發展，而從本輪電改開始，是通過對企業和用戶放權，做出重大的改革推進。電改正是在這一大的改革邏輯下展開的。”武建東說。
不過，也有業內人士對改革不徹底頗有微詞。業內專家王冬容接受上證報記者采訪時認為，新電改方案融合了各方思想和訴求，“包括激進的、保守的、改革派和溫和派等，導致方案中出現相互矛盾的地方。算是一種組合療法，以中醫為主，體制上動作不大。”
中國人民大學經濟學院教授吳疆則告訴上證報記者，正式方案中由于缺失了“電網企業不再負責電力統購統銷”、“實現電網企業輸配電業務獨立核算”等條款而變得很不徹底。下一步專項改革工作方案的研制、各項電改任務的推進，勢必還將經歷很多上下、左右、內外的互動與博弈。
構造電力新生態
一邊爭議不斷，另一邊博弈連連。最終，方案的推出也幾易其稿，時間延宕，從初稿成形到落定花了近一年時間，從高層簽字到文件正式下發又經歷了三個多月時間。事實上，方案出臺本身之難已可佐證改革之艱。
在一些業內人士看來，本輪電改的亮點之一在于放開配售電市場，并提出積極發展分布式，因此舉將改變未來我國電力市場建設的方向。
王冬容也認為，方案在機制建設和行業管理上著墨較多，最大意義是“新興生產力”的想象空間。
“如果說上次電改的價值取向旨在通過廠網分開、打破壟斷、引入競爭、剝離關聯交易、加快擴大電力供給規模，那么本輪電改的核心價值取向是旨在建立一個綠色低碳、節能減排和更加安全可靠、實現綜合資源優化配置的新型電力治理體系，推動我國順應能源大勢的電力生產、消費及技術結構整體轉型。”華北電力大學教授曾鳴接受上證報記者采訪時說。
與之相應的，一系列配套改革細則正在“胎動”。華北電力大學教授張粒子在回復上證報記者采訪時說，發改委很快會下發一系列配套改革文件及落實情況，這有助中國真正建設電力市場。
電改重新出發，如何避免重蹈2002年電改執行情況的覆轍，關鍵還在落實。一位發改委專家認為，新電改路徑首先要準確界定電力行業各環節的性質；實現網運分開、管好中間；最終才是搭建統一、開放、競爭、有序的現代電力市場體系，逐步放開全部競爭性環節價格。
“電改不會很快到第四步，前三步要扎實，才能為第四步做準備。前一輪電改止步于廠網分開恰因急于進行第四步。”他說。
曾鳴也對上證報記者表示，如何構建售電側電力市場是決定此次電改能否成功的關鍵，也是最為嚴峻的挑戰，否則“只管住了中間，而兩頭放開將遲遲實現不了。12年前廠網分開一夜之間實現，競價上網等了12年還沒有到來的情況將再次重演。”
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