北京、呼和浩特報道　本報記者　陳默　實習記者　邢佰英

　　8月26日，十屆全國人大常委會第二十九次會議上，＜循環經濟法＞草案首次提交審議。

　　在本屆人大常委會的立法規劃中，循環經濟法立法在2005年12月才被補充列入本屆人大常委會的立法計劃。草案的起草由全國人大環資委牽頭，全國人大法律委、財經委、全國人大常委會法工委、國家發改委和國家環保總局參與。

　　全國人大環資委法案室主任孫佑海表示，制定循環經濟法不是“趕時髦”，不是“應景之作”，而是“現實所迫”。

　　定位為“硬法”

　　此次提交審議的＜循環經濟法＞草案以“減量化、再利用、資源化”為主線，共七章六十一條，分別為總則、基本管理制度、關于減量化的規定、關于再利用和資源化的規定，以及激勵措施、法律責任和附則。

　　在起草之初，有關這部法律的定位問題，學界曾有不同主張。一種意見主張將＜循環經濟法＞設計為規范法、強制法或“硬法”，突出它的可操作性，為循環經濟活動設定行為準則、行為規范和“硬性”條款，以制裁不積極發展循環經濟的單位和個人。

　　而另一種意見則主張將＜循環經濟法＞定位為政策法、促進法，認為我國應當先行出臺一部統領循環經濟發展全局的政策法，然后通過制定、修訂各專項法的形式建立完備的循環經濟法律體系。

　　中國政法大學環境資源法研究所所長王燦發認為，從長遠看，應當制定一部政策法，但從我國環境資源的嚴峻狀況和法治狀況看，僅僅制定偏重環保內容的政策法，起不到其應有的作用。

　　最終，循環經濟法在制定中被定位為“硬法”而非政策法。

　　農業部科技研究院院長朱明表示，“這有很強的預示意義。以往對循環經濟一直是政策上的引導，企業可以做也可以不做，如今從政策上升到法律層面，明確了企業在節能減排、廢物回收等方面的責任。而從以往的只獎不罰到如今的獎罰分明，也體現了政府推廣循環經濟、改善經濟增長方式的決心。”

　　突出“減量化”

　　全國人大環資委副主任馮之浚介紹，我國循環經濟立法的一個特色是貫徹“減量化”優先的原則。

　　在“減量化、再利用、資源化”原則中，發達國家的循環經濟立法往往強調“資源化”，即側重于廢物利用和垃圾處理。而我國正處在工業化加速發展階段，能耗物耗較高，資源浪費較嚴重，前端減量的潛力很大，因此要特別重視“減量化”，即資源的高效利用和節約使用。

　　朱明表示，“其實所謂‘減量化’還是為很多重工業企業留有余地的。在西方，真正意義上的循環經濟是實現‘零排放’，這對我國的企業來說目前很難實現，所以法律的規定考慮到了現實。”

　　清華大學環境科學與工程系教授張天柱介紹，我國的立法對“減量化”的內涵進行了修正，將國際上的“廢物減量”的概念修改為“物質減量”：一是輸入經濟系統的資源減量，這包括一般資源能源，特別是不可再生資源以及有毒有害物質使用量的減少，還包括資源的綜合開發，可再生資源的使用替代等；二是經濟系統輸出端的廢物減量，包括各種廢物的產生量，特別是直接損害環境安全健康的有毒有害的污染物質產生量。

　　此外，草案還對產品過度包裝進行了限制，并規定，將對電、氣、自來水等資源性產品根據需要實行累進加價收費制度。

　　地方投資門檻提高

　　循環經濟法的“硬規定”也引起一些地方政府擔心，他們擔心會影響到當地很多重工業的發展，進而影響到地方經濟的發展。

　　朱明說，“現在仍有很多重工業企業提不起對循環經濟的熱心。因為這需要大量資金投入，卻沒有相應的經濟回報，企業沒有積極性，草草應付檢查。”

　　朱明建議，可以進行商業化運作的循環經濟模式。如果可以立即獲得經濟效益，企業一般都會自主采納。而對于公益性的基礎建設，需要國家來進行投資支持和統一規劃，比如建設垃圾處理和污水處理中心等廢棄物轉化中心。

　　實際上，循環經濟的實質是沒有廢物，“垃圾是放錯了地方的資源。”生產一種產品的廢棄物可以成為另一種產品的原料。一旦這樣的鏈條生產環環相扣，產生了經濟效益，企業就將趨之若鶩了。

　　朱明表示，循環經濟法的實施將必然提高地方投資項目的準入門檻，但這有利于增長方式的轉變。“地方政府對投資越是饑不擇食，越會出現高能耗、高排放企業的扎堆。相反，優質企業的進入能夠促進地方經濟的集約化發展，尤其是循環經濟的發展，對于當地政府通過中央的環評也有好處。”

　　關于法律的實施，很多專家希望加強細則規定和執法監督力度，破除地方保護主義。張天柱還提醒，要防止一些地方炒作概念，借口循環經濟搞重復建設。同時，在具體法律實施細則的制定上，不會超過大多數企業的承受力度。

　　馮之浚介紹，為增強該法的可操作性，目前國務院及有關部門正在組織制定或修訂有關配套法規和標準，包括：廢棄電器電子產品回收處理管理條例、循環經濟評價指標體系及其考核規定、包裝物回收利用管理辦法、關于促進資源節約和環境保護價格機制的意見以及涉及節水、節地、節材、礦產資源綜合利用、廢物回收與再利用、清潔生產等領域的有關標準。

　　除了這26項配套法規、規章和規劃，以及64項已經制定正在實施的相關法規、規章和規劃外，還有300多項相關標準列入今明兩年的編制計劃。

　　【相關】循環經濟立法的主要制度構建

　　一、建立循環經濟規劃制度。縣級以上政府在編制國民經濟和社會發展規劃、區域規劃以及城鄉建設、科學技術發展等規劃時，都應明確提出發展循環經濟的目標和要求；其次，對編制程序和包括資源產出率、廢物再利用和資源化率等具體指標都有明確要求。這些將成為政府評價考核的依據。

　　二、建立抑制資源浪費和污染物排放的總量調控制度。明確要求各級政府必須依據上級政府制定的本區域污染物排放總量控制指標和建設用地、生產用水總量控制指標，規劃和調整本行政區域的經濟和產業結構，不能突破本地的環境容量和資源承載力。

　　三、建立以生產者為主的責任延伸制度。將生產者的責任從單純的生產階段、產品使用階段延伸到產品廢棄后的回收、利用和處置階段,對生產者在產品廢棄后應當承擔的回收、利用、處置等責任提出明確要求。

　　四、強化對重點行業的高耗能、高耗水企業進行重點管理。對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、

化工、建材、建筑、造紙、印染等行業內，年綜合能源消費量、用水量超過國家規定總量的重點企業，實行重點管理制度。重點企業應當制定嚴于國家標準或者行業標準的能耗和水耗企業標準，并按規定進行審核。

　　五、強化產業政策的規范和引導。

國家發改委將會同環保等有關主管部門定期發布鼓勵、限制和淘汰的技術、工藝、設備、材料和產品名錄，禁止生產、進口或者采用列入淘汰名錄的技術、工藝、設備、材料和產品。

　　六、建立激勵機制。具體包括：建立循環經濟發展轉向資金；對循環經濟重大科技攻關項目實行財政支持；對促進循環經濟發展的活動給予稅收優惠；對有關循環經濟項目實行投資傾斜；實行有利于循環經濟發展的價格、收費等政策措施。

　　七、建立法律責任追究制度。對各類主體不履行法定義務的行為規定相應的罰則。