□ 記者 吳金勇 實習記者 王冰

　　吃不上肉就得挨餓的煤窯

　　“中國的石油、天然氣開發秩序在所有礦產中秩序還是最好的�！币晃唤咏鼑�土資源部的人士說。也因此，在去年的《國務院辦公廳轉發國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見的通知》(國辦發〔2006〕108號)中，沒有提到油氣，而是強調整合包括煤炭在內的礦山數量多、問題相對突出的15種固體礦產。

　　這15種固體礦，包括煤、鐵、錳、銅、鋁、鉛、鋅、鉬、金、鎢、錫、銻、稀土、磷和鉀，也因此成為中國大地上一場礦產資源爭奪戰的主戰場。

　　20年來，中國先后進行了多次礦業秩序治理整頓，礦山數量已從1990年代的28萬多個減至目前的12萬多個，礦產資源開發管理也不斷邁上新臺階。但國土資源部指出，目前的礦業秩序仍不利于國民經濟的持續發展，對礦產資源和其他生產要素進行整合，調整礦山開發布局已顯得尤為重要。

　　正是基于這個背景，國土資源部自2005年起，要求各地根據資源的自然賦存狀況和經濟社會可持續發展的要求，以省級行政區域為單元編制整合總體方案，并做出總體部署和合理進度安排。

　　2005年，國土資源部和各級國土資源管理部門突出“治亂治散”，堅決打擊無證勘查開采、越界開采、非法轉讓以及亂采濫挖煤炭資源等各種違法違規行為，關閉了一大批浪費資源、破壞環境、安全生產不合格的小煤礦。

　　2006年，國土資源部會同國家發展改革委員會，依據《煤炭國家規劃礦區礦業權設置方案的通知》(國土資廳發[2006]26號)，按照規劃對國家規劃礦區實行特殊保護措施的要求，在全國煤炭開發條件好、煤炭儲量富集地區設立了45個煤炭國家規劃礦區，并基本完成了對45個煤炭國家規劃礦區礦業權設置方案的編制，對主要產煤省(區)大中型煤炭礦產地的勘查、開采工作進行了全面清理整頓。

　　經過多年的“治理整頓”、“再整頓”、“全面整頓”，按照國土資源部相關人士的說法，無證開采行為已基本得到遏制。按進度安排，各省要在2007年年底前完成3個以上重要礦種和5個以上重點礦區的整合工作，總結經驗后全面推開，在2008年年底前基本完成已開發的各類礦產資源的整合工作。

　　從國土資源部的安排看，2007年是對全國主要礦山進行資源整合的關鍵一年。

　　國土資源部的思路是，通過整體規劃和加強宏觀調控，以此為路徑實現礦業開發從無序到有序的局面。整體規劃分為兩種，一個是地質勘查規劃，一個是礦產資源規劃，包括礦產勘查、礦產開發、礦山環境保護；然后根據規劃，再對礦產資源合理的配置、布局、結構的調整、統籌進行考慮。

　　政府的有形之手揮動之時，必然會攪動由各種既有利益相關者形成的既有秩序——即使這種秩序在政府看來是多么的無序。

　　中國礦業聯合會顧問、原地礦部礦管局副局長�！锻恋胤ā放c《礦產資源法》兩法修改組成員傅鳴珂認為，國土部目前的規劃和整合對礦業權的管理非常有利�！暗V業權的管理、采礦許可的發放需要統籌規劃。”他說，“從源頭上，在宏觀上解決好礦業權管理的主要問題。比如發證太多、布局不合理、大礦小開、一礦多開、市場準入門檻太低等，通過規劃對礦山企業進行合理布局，使其有序發展；從管理角度看，要想使礦業權市場管理規范、有序，就得要針對現在存在的各種問題有針對性地制定政策措施，并在目前正在修改《礦產資源法》中把一些行之有效的措施上升到法律層面，來彌補過去制度的缺陷和漏洞。”

　　但一些一線的專業人士覺得政府想得太簡單。“30多年無礦權，20多年的管理混亂，不可能通過一兩項政策、規劃來根本改變�！鄙轿麝柸�一家煤礦的礦長張滿懷從當地礦業的實際狀況對《商務周刊》評價道。礦業學院畢業的張滿懷，先后在呂梁、大同和陽泉的煤礦擔任過礦長，按照他的觀察，20多年來，全國開展了持續不斷的礦業秩序治理整頓，打擊非法采礦每次都是重中之重，“炸封、拆除、打擊、巡查，礦管人員每日都在重復著過去的故事，雖然都取得了一定的成效，但亂和散的問題始終沒有徹底解決，經常是按下葫蘆浮起瓢，在亂和散之間反復”。

　　1999年至2001年，國土資源部暫停發放中小型煤礦采礦許可證3年。2001年國務院兩次發出有關整頓關閉小煤礦的通知，同時積極開展煤炭礦山和生態環境整治，啟動了全國煤炭資源回采率專項檢查工作。

　　2001年4月11日，《全國礦產資源規劃》實施。截至2002年底，根據國務院授權，國土資源部會同原國家計委、經貿委、環�？偩值扰鷱土巳珖�31個省級礦產資源總體規劃，同時全國市、縣級礦產資源規劃編制工作正式啟動。國家、省、市、縣4級礦產資源規劃的編制與發布實施，結束了新中國礦產資源管理無規劃可依的歷史。

　　2004年，國土資源部按照國務院關于加強大型煤炭基地建設的要求，對主要產煤省(區)大中型煤炭礦產地的勘查開采工作進行了全面清理整頓，暫停審批頒發新的煤炭、煤層氣勘查許可證和采礦許可證。

　　“但結果是煤炭開發秩序仍不見明顯好轉。”張滿懷說。據介紹，2005年，國家主要是關閉沒證煤礦。但事實上有證沒證本身就難以界定�，F在煤礦是6證，包括采礦證、工商營業執照、生產許可證、礦長資格證、安全生產合格許可證，分別由省國土資源廳、工商局、煤炭生產局、生產安全局等部門辦理。每年都要年檢，6個證全年檢結束，就得花費幾個月的時間。大多數礦產企業包括大型礦都六證不全。

　　“現在又提出整合煤礦，杜絕大礦小開，實現集約化，這個思路大體也對，但礦產資源整合不是和面，僅是圖紙上整合不行。一個煤礦，小則上千萬的利稅，大則上億，甚至幾億的利稅。這幾億對于地方政府和百姓意味著什么？”他說，“對一個財政收入只有6000萬元左右的貧困縣來說，關停小煤窯意味著它幾乎一無所有了。”

　　在山西，80%的縣財政收入主要依靠煤炭開采和煉焦，呂梁、大同等地的一些縣區鄉，煤炭的收入占到了地方政府財政收入的70%—75%。100年前還是全國最富的山西，100年后的今天已經淪落為全國人均收入倒數第一的省份，你很難想象它會比青海、西藏更窮。張滿懷曾經在呂梁一家年產30萬噸的中型煤礦當過3年生產礦長，呂梁山區是全國18個集中連片的重點貧困地區之一，它管轄有3市10縣，10個縣全部都是國家級或省級貧困縣。由于頻發礦難，呂梁地區的大小煤礦不斷收到停產通知，但他清楚的記得，有一次某縣一位負責煤礦生產的負責人問他什么時候能恢復生產——不生產財政收入沒有了，縣里都扛不住了，這位官員的工資也保證不了。

　　更重要的是，一些擁有采礦許可證的小型煤礦不僅動輒因別的地方發生礦難而被勒令暫時停產接受檢查，到頭來也成為被整合的對象。那么多地方煤窯上馬，是當年國家為了緩解能源瓶頸而政策扶持的結果，現在為了治理而關停并轉，勢必給礦主帶來巨大的經濟損失。

　　對此，中國政法大學中國國土資源研究中心主任李顯冬也無奈地指出：“這不是吃不上肉可以吃菜的選擇，而是吃不上肉就得挨餓的選擇�！�

　　“在這種情況下，調整礦業結構、促進礦業經濟增長方式轉變，對建設資源節約型、環境友好型社會的提法，多少有些無力�！彼�說。

　　“這次能否達到目的，人們在拭目以待。但從現實來看，礦政管理的路很長，各級政府和有關部門不能急功近利。”張滿懷說。 據張介紹，現在的煤炭政策變化太快，國家要求北方最新的整合煤礦產量是30萬噸，原先是9萬噸。他抱怨道：“大家知道，要建一個小井要兩年時間，一個大井就得4年時間，可是我們政策一年之內就能變好幾次。”

　　對此，國土資源部也認為目前工作進入了攻堅階段。“2005年之后的礦業秩序整頓分為治亂(清理無證的)、治散(整合有證的)和治本(制章立規)三個階段�！鄙鲜鼋咏鼑�土資源部的人士對《商務周刊》解釋，現在剛剛進入難度最大的治散階段。他也同意，在這個階段，已經不能單純采用簡單的行政措施，“而應綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，通過企業平等協商，采取收購、參股、兼并等方式對礦產資源開發進行整合，達到調整礦山開發布局，實現資源規�；�、集約化開發的目的”。

　　石油的榜樣

　　盡管在采油業也出現了陜北油井的糾紛，但那畢竟還是個例，與固體礦產相比，中國的石油和天然氣秩序不存在反復的清理整頓問題�！岸嗄陙碛蜌獾拈_發秩序只是稍有波折，沒有經歷過大起大落�！币晃婚L期從事油氣研究的專家對本刊說，國家一級發證，礦業權始終掌握在國家手中，是石油經驗的關鍵。

　　據介紹，改革開放以前，石油的開發和勘探分別由石油部和地質部負責。此時沒有礦業權的說法，石油的勘探、開采都是按計劃指令，國家批給油田一個礦，就意味著它同時擁有了所有權利。

　　1979年9月，在原國家經委領導下，由地質部牽頭，與石油、化工、冶金、煤炭、建材、核工業等產業部門一起組成了《礦產資源法》起草辦公室。

　　1982年5月，當《礦產資源法》修改到第5稿時，中國的礦政管理發生了變化。按照中央國家機關體改方案，地質部更名為地質礦產部。這個更名也意味著原地質部過去單一的找礦職能變為找礦與管礦并重的職能，地礦部在推動《礦產資源法》力度加大。在立法過程中，石油和天然氣是否應納入礦法調整范圍，各方爭議很大。此時，地礦部分管《礦產資源法》起草工作的副部長是溫家寶。他堅持認為應該把石油、天然氣納入礦法，否則就會削弱礦法的權威性，使石油天然氣成為法律盲區。同時他也考慮到石油天然氣的特殊性，建議在礦法中把石油天然氣列為“特定礦種”，其審批權可以集中到國務院主管部門。

　　1986年，中國第一部《礦產資源法》出臺，并第一次提出了采礦權的概念。1987年底，《石油天然氣登記管理辦法》出臺，進一步明確采礦許可制度。此后一直到1989年，發放石油采礦證的部門是石油部。當時的發證并不像現在每天都可以發，而是一年一批。因此，實際上這一期間的主要任務就是勘界和補發采礦證。

　　1990年，石油部撤銷，能源部成立，成為石油開發的管理部門。但能源部僅存在了一年，石油采礦證的發放的職能轉給國家計委。1997年，石油采礦證的發放權又從國家計委轉到了全資委油氣辦。1998年至今，石油采礦證一直由國土資源部發放。

　　“盡管經過這么多年這么多部門的演變，但石油、天然氣的國家一級發證的格局沒變過�！边@位專家說，“這也使得在石油開發上，盡管出現過市場多元投資的情況，但始終能夠有效管理。”

　　據他介紹，1980年代末，中國開始出現了一撥鄉鎮集體企業開發石油的現象。1990年代之后，隨著民營和私有企業的發展又進入了一撥。2000年前后，油價開始高漲，許多實業資本開始進入油氣領域。當時，新疆、黑龍江、吉林、陜西等地都出現過這種處于“灰色地帶”的非國有性質投資者。

　　2000年以后，由于石油開采領域民資準入政策的不確定性，新疆一些民營資本進入這一“灰色地帶”，主要集中在烏魯木齊市以北的昌吉回族自治州。該州位于準噶爾盆地南緣，全州轄7縣市，境內采油區屬于中石油新疆油田公司下屬準東采油分公司的區塊。自1950年代以來，由于開采成本高、效率低下等歷史原因，全州共遺留“廢油井”500多口，這些“廢油井”主要分布在阜康市、吉木薩爾縣和奇臺縣。

　　據媒體報道稱，2005年年初，為治理“廢油井”帶來的污染，振興當地經濟，昌吉回族自治州多次向在該州采油的中石油克拉瑪依準東公司提出管理所在區域內“廢油井”的要求，但未果。2005年3月，阜康市、吉木薩爾縣政府向社會資本招標，希望能將所轄區域內部分“廢油井”承包利用。

　　當時，來自外省的企業通過招標拿到了兩縣市的26口廢井開采打油項目。這26口廢井在前期鉆井、修井及采油作業的系列工程中一共投進去4000萬元，正待進一步采油時，突然接到了自治區政府下達的要求其清退離場的文件。

　　“顯然他們違背了《中華人民共和國礦產資源法》，侵犯了中石油的礦業權�！边@位專家說。

　　這專家解釋，這些矛盾能夠盡快解決，是因為國家一直保持一級發證，礦權明晰。另外還有幾個原因：一，油氣礦資源的當事人少，且都是國有的，目前就是中石油、中石化和中海油三大集團，再加上一個地方國有企業延長油田公司。他們實際就是一個政府體系的外延。他介紹說，美國內政部礦管局的一位局長曾到國土資源部考察，聽說部里只用4個人就可管全中國的石油天然氣，感到很不可思議。因為他的礦管局有1000多人在管美國的油氣。專家說：“這就是中國的國情。一個鄉鎮的小煤礦4個人都管不好，全國的油田為什么4個人能管好？就是因為國有企業在協助政府管理這個行業�！�

　　其二，中央和地方政府責任和利益清楚，雙方配合得當。當地方與中央利益發生矛盾時，由于有一級管理模式，地方也往往能從國家大局出發尊重國家的礦權。在國土資源部專家看來，責權利明晰的油氣礦業，是中央與地方協同管好資源的典范。

　　其三，“我們不僅對上游實行一級管理，對于下游的煉化、儲運和銷售環節，也實行相對嚴格的市場準入。如果下游徹底放開了，那么他們對上游也會形成很大的沖擊”。這位油氣專家承認，有很多人批評這樣壟斷程度太高，但他堅持認為，從實際講，盡管石油和天然氣的管理模式不可復制，但其縱向利益明確與橫向統一發證的制度，還是值得其他礦產借鑒的。

　　秩序的散亂之始

　　縱向利益明確與橫向統一發證，為了這個目標，中國采礦業的博弈各方已經鏖戰了至少20多年。

　　改革開放之前，礦業權的縱向多級審批就已存在，造成不少礦山權屬不清，從而形成礦業糾紛。以云南個舊市的云錫礦山為例，1950年代國家有關部門批準設立了中央級礦山，“文革”期間當地政府先后批準建立了4座地方級礦山�；�稽的是，中央級礦山一直無證開采，而后成立的4座地方級礦山也無證開采。5座礦山同吃一塊資源，矛盾重重。

　　1980年代中期以后多級審批開始制度化。在談到當年的礦業管理時，許多被采訪對象都會提到當時的一位國家領導人常說的一句話：“大礦大開，小礦放開，有水快流�！�

　　1986年出臺的《礦產資源法》，第五章是“鄉鎮集體礦山企業和個體采礦”，據說這一章是胡耀邦直接干預的結果。眾所周知，胡耀邦非常關心民間疾苦，他把采礦看作山區農民脫貧致富的有效途徑之一，在多個場合表態支持農民采礦，并為之大聲疾呼。1985年末，當他得知即將提交人大通過的礦法草案對小礦(指集體和個體采礦)做了許多限制時，把一位人大副委員長和地礦部分管礦法起草的副部長朱訓叫去聽取匯報，之后要求他們把礦法草案從人大拿回去修改。正是在胡耀邦的支持下，地礦部確立了對小礦“放開、搞活、管好”的方針，在礦法草案上恢復了“小礦”一章，名稱變為“鄉鎮集體礦山企業和個體采礦”。

　　1986年10月1日頒布實施的《礦產資源法》具有劃時代的意義，它從根本上結束了新中國成立37年以來礦業無法可依的歷史。但礦法在部分制度設計上也帶有明顯的歷史局限，在礦業權上就有兩個突出的局限性。一是法律確立的礦產資源行政分配、無償授讓以及禁止礦業權流轉制度，已不適應市場經濟的要求；二是法律只是規定了中央、省兩級地礦主管部門的監督管理地位，缺乏市縣兩級地礦主管部門實施監督管理的法律規定，致使市縣兩級地礦主管部門的日常監管沒有法律依據。

　　這些法律上的局限性，使得大量鄉鎮企業進入礦產資源領域，從而形成了1980年末的礦業混亂。國土資源部現在在總結中國礦業秩序時仍說：“由于我國小型礦床多、大型礦床少，加上改革開放初期曾一度鼓勵鄉鎮礦業發展，礦業粗放經營，導致礦山企業‘多、小、散’、大礦小開、一礦多開的問題仍然比較嚴重�！�

　　另一方面，地礦部成立后管理體制不斷搖擺，重要礦產多頭管理，發證機構混亂。各省(區、市)地質局的體制改革和職能轉變經歷了兩個階段：第一階段是1989年，先在海南、河南、浙江三省進行試點，在海南省，由省環境資源廳行使礦政職能，與地礦隊伍分開；在河南和浙江兩省，保持政企(事)合一體制，變過去的部、省雙重領導為以省領導為主，將地礦局改為地礦廳，進入省政府系列，行使礦政職能。第二階段是1994年，各省級地礦局全部取消原來的垂直領導，成為各省級政府的礦政部門，一律改為“地礦廳”(北京、天津、上海、廣東、安徽除外)。

　　但后來這種探索又出現了反復。1994年8月，地礦部在北京金臺飯店召開全國地礦工作會議，會議在省級地礦局改革的問題上提出“一套人馬，兩塊牌子”(即廳局合署辦公，分別履行廳局兩種職能)的方針。在此背景下，原來已經廳局分設的吉林、福建又退了回去，將廳局重新合并，改行“一套人馬，兩塊牌子”。體改后的各省級地礦部門分別呈現3種形態：有的撤局設廳；有的廳局分設；有的廳局“一套人馬，兩塊牌子”�？傊�，始終都沒能統一起來。

　　而當時的煤炭、鐵礦、有色金屬、黃金、鈾礦等重要礦產的管理權都掌握在其他部委手中，很多礦種的審批權、發證權嚴重分散，有的礦種地礦部沒有審批權只有發證權，有的礦種地礦部既沒有審批權又沒有發證權，其審批權和發證權都在相關部門。

　　1997年，由于全球礦業低迷，國家進行結構調整，又將許多本屬于中央的礦山及管理權下放地方。“此時能夠發放采礦證的有中央、省、市、縣四級，受讓礦權的門檻很低，掌握的尺度較寬，各地從本地利益出發，無節制地大批授予采礦權�！备跌Q珂說。

　　這期間，盡管在1996年全國人大常委會通過了新的《礦產資源法》，但混亂有增無減。最高的年份，1996和1997年全國小礦山達到28萬座，小礦占的比例98%以上，產量總體占40%—60%。

　　這一時期最為刁詭的是，一些地方政府為參與分肥，不僅礦證發放混亂，放任無證開采和允許無資質的企業和個人開采，更默許甚至鼓勵人為把大礦分割成小礦，出現了“大礦小開采”、“一礦多開采”的不正�，F象。造成小礦主與國有礦務局之間資源矛盾紛爭不斷。以上種種，都意味著毀滅性安全事故發生的可能性大大增加。

　　據官方統計數據，2005年中國采煤業百萬噸死亡率為2.81%。而美國是0.03%，波蘭是0.3%。中國的煤炭產量占全世界的30%多一點，但礦難死亡人數占全世界煤礦死亡人數的80%。

　　這是中國礦山最嚴酷的一面：全世界煤產量最高的國家，也是安全記錄最差的國家。

　　2001年2月，國家安全監察局掛牌成立，應該說這是走向法治軌道的一次努力。但當年本刊記者在剛剛連續發生礦難的呂梁地區采訪中發現，呂梁的安全監察辦事處總共十幾號人，三輛車，而整個呂梁地區光辦證的煤礦就有600多家，按照張滿懷的說法：“跑斷你的小腿腿都不行�！�

　　“礦難發生這么多，過去是無證開采，多年強力打擊后，礦難還是沒見減少，歸根到底還是采礦權和探礦權發放太混亂�！敝袊�政法大學勞動和社會保障法學教授鄭尚元說，“據我掌握的第一手材料，前些年，一些地方要拿到探礦權和采礦權，基本上是權力尋租，就是通過各種途徑拿錢打通關系，買到采礦證。我們國家的礦被部分官員通過行政手段大筆一揮批發出去了。沒有資質、沒有礦業知識、沒有能力的人去開采，雇傭了大量血汗勞工，發生礦難的比例直線上升。”

　　“如果我們能把采礦權搞清晰，允許公開有償轉讓，政府嚴格審查開礦資質，我想礦難的發生會大幅度下降�！彼�說，“這比領導發多少次脾氣、下多少次文件、開多少次會都有效。”

　　然而，中國礦業權從設立到允許公開有償轉讓，也并非就此高枕無憂。

　　和“土地招拍掛”一樣瘋狂的礦權拍賣

　　1994年中國共產黨十四大召開，社會主義市場經濟體制確立。但當年福建、河南、遼寧、廣西等省(區)探索礦業權有償出讓辦法時，不但沒有得到有關方面的支持，反而被通報批評為“出賣礦產資源”，責令“糾正”。因為這些行為是1986年的《礦產資源法》所禁止的。

　　1997年1月1日，新的《礦產資源法》開始實施。此后兩年又出臺了3個配套法規《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》。這些法律法規為在中國建立礦權制度奠定了基礎，加速了“兩權”市場的規范和發展。

　　1998年3月中國再次進行政府改革，在地礦部并入新組建的國土資源部的同時，石油、煤炭、冶金、化工、建材、核工業等部門或撤或并，或變成企業或事業單位，全部礦種的審批權、發證權都集中到了國土資源部。至此，全國礦政及其政令實現了空前統一。

　　當年4月，浙江省武義縣首次開始嘗試有償出讓采礦權，他們以招標的方式出讓了兩個采礦權。2000年，浙江省將海鹽縣、紹興縣定為全省采礦權拍賣試點縣，重點是普通建筑用石料采礦權的拍賣，當年兩個縣共拍賣采礦權9個，成交金額達到850萬元，此舉被稱做“新中國歷史上采礦權第一拍”。

　　受浙江的影響，2001年全國采礦權有償出讓正式起步，2002年取得突破性進展，當年采礦權有償出讓價款突破13億元，而1998年時僅為595萬元。在這13億元里，采用招標拍賣方式出讓的采礦權價款是7.9億元。

　　2001年10月，國土資源部在青海西寧市舉行了以采礦權、探礦權交易為主題的全國第九期國土資源管理市長研討班，并召開了采礦權拍賣現場交易會。此舉被認為是采礦權市場發育的轉折點。正是受這次會議的影響，許多地方加快了采礦權市場的建設步伐。

　　采礦權市場的火暴帶動了探礦權市場。2002年9月26日，海南省首次公開拍賣探礦權，經過激烈的輪番競價，起拍價僅30多萬元的文昌鋯鈦砂礦勘查區探礦權最終以總價147.5萬元成交。之后探礦權市場一路凱歌，2004年增長速度超過采礦權。

　　短短幾年，全國各地按照礦業權審批權限，采用招標、拍賣、掛牌、協議有償出讓等方式出讓采礦權越來越多，價款直線上升。目前全國除少數地區外，大部分省區市都實行了探礦權和采礦權有償出讓，并停止了無償授予探礦權和采礦權。

　　然而，礦業權的有償出讓開閘不久，許多業內外的人士就感覺到了一股類似“土地招拍掛”的瘋狂味道。

　　隨著國際市場資源產品價格的上漲，地方掌控礦業權的欲望空前強烈�！暗V業權市場的發展導致了一些地方熱衷于有償出讓礦業權的現象，越級、越權出讓盛行�！备跌Q珂說，“國家的資源在地方比拼GDP的過程中被大量開發。”

　　1998年設立的國土資源部并不實施垂直管理，省級國土資源部門變成屬地化管理，省以下由地方政府和省級國土資源廳共管。這樣，在中央的全局利益和地方利益不一致的時候，全局利益往往得不到保障。這種“條塊結合”的管理模式，使得在出讓礦業權可獲取超額利潤的利益誘使下，政府直接干預甚至越權審批礦業權的現象層出不窮，同時還導致腐敗日盛、炒作礦權投機暴富、國有資源性資產流失的嚴重后果。

　　“地方礦權熱，其實還是老問題，即縱向管理權限不明，在權屬不明、規劃不清的前提下，有償轉讓礦權并不能夠解決中國的礦業秩序�！备跌Q珂說。

　　他認為，實行經濟體制改革以來，礦政管理在縱向上基本保持原有的形式，但隨著中央政府作為唯一利益主體地位的喪失，地方政府作為新利益主體強勢崛起，以及礦政管理機構屬地化后，自上而下的塊塊之間暢通和一致性遇到梗阻，中央和地方在控制資源方面的矛盾凸顯。經濟學界有“委托鏈條末端的變異”一說，在礦產資源作為財產管理的經濟體制中，市場經濟國家一般都是所有者管理所有物。

　　在這一背景下，2005年8月18日，《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》下發。9月30日，國土資源部等9部門又聯合發出《關于全面啟動整頓和規范礦產資源開發秩序工作的通知》，提出了6項整頓任務和6項規范任務，明確了治亂、治散、治本的具體內容。2006年以來，以礦產資源整合為核心的治散工作正在全國逐步展開。云南省先后對錫、銅、鉛、鋅等6種礦產資源進行整合，探索出了國有資產整體劃轉的“云錫模式”、委托加工銅資源的“迪慶模式”，以及贖買退出、引進投資的“蘭坪模式”等多種整合模式。

　　據國土資源部的最新數字，目前煤炭的整合進度良好，45個國家規劃礦區已有19個完成礦權設置方案，22個完成了專家審查。國土資源部管理煤炭資源的長遠目標是：力爭到2010年，大型煤炭基地內小型煤礦的數量比現在減少70%，到2015年小礦基本退出。

　　“整合總的要求就是讓它走集約化道路，規�；�生產。一旦集約化，就能往現代化、機械化的方向發展，安全和環境問題也解決了�！备跌Q珂認為，資源整合之后，礦業權的秩序也會相應的好轉，“因為都是通過經濟手段獲得權利，比較真實，礦主就會比較珍惜資源、愛護資源，也不會無緣無故侵犯別人的資源”。

　　傅鳴珂并不認為整合就是剝奪了地方的權力�！八�有權人就應該管所有物是常識，礦是國家的，應該由國家管。國家如果管不了或者根據需要，可以委托下面管，交給省里管，但關系要搞清�！彼�指出，“地方還是參與了二三級礦權的管理，地方的話語權還是很大的�！�

　　對照市場經濟國家的管理模式，我們基本上可以得出兩點認識：第一，在市場經濟體系下，國家對礦產資源所有權和使用權的管理也是集中統一的；第二，為了既能體現所有權人——國家的意志，又便于管理，減少行政成本，他們大多采用部門集中下的分類分級管理原則，即對不同礦種實施不同級別的管理要求，這樣使政令統一，分工明確，各司其職，互不干擾。

　　這種做法的借鑒意義在于，為了避免條塊之間多頭介入的弊端，需要在礦產分類的基礎上進行分級管理�，F在中國正在試行的按照礦產重要程度、申請面積、投資額度等因素劃分出三類礦產并明確不同層次的礦業權授權單位，從理論上是合理可行的，專家們建議應在總結實踐經驗的基礎上上升為法律。

　　目前全國共有172種礦產，據本刊了解，為了從根本規范礦業權秩序，國家有關部門正在研究礦產的分類分級管理原則，將根據它們的重要性、稀缺性、貴重性、用途及市場需求等綜合考慮實行分類。

　　在美國，礦產被分為三類，即可標定礦產、可租讓礦產和可銷售礦產。傅鳴珂認為，我國也可能劃成這三大類。分類完成之后進行分級管理，第一類由中央政府管理，即國土資源部; 第二類，由地方的省國土資源廳管理；第三類，由市縣管理。“這里所說的管就包括審批、發證，監督等。”他透露，哪些礦產歸為哪一類還沒有最后確定，很多戰略性礦產歸為第一類，價值較小的建材類礦產分為第三類，“煤炭到底歸為第一類還是第二類還在爭論中”。

　　縱向權屬明確的同時，橫向上統一授權也應該解決。迄今礦業權管理條條分割的勢頭雖有所弱化，但其影響并未根除。隨著撤并單位人員被安置在國家綜合部門或具有行政權的行業協會以及壟斷性公司之后，他們仍然自覺或不自覺地以各種口實、各種方式頑強表現原來的管理思路: 或者利用規劃權，或者利用項目審批權，設置各種前置或后續程序，或是通過單礦種立法，分割礦產資源法的統一性，壓縮礦政集中統一管理的空間。

　　傅鳴珂強調：“為了和礦業權集中統一管理的客觀要求相適應，并和國際慣例接軌，應當改變目前的礦業權(探礦權、采礦權)設立中多部門介入及權力分割的局面�！彼�建議，除了代表國家行使礦產資源所有權管理的國土資源主管部門以外，其他綜合部門及行業協會目前正在行使中的立項、審批等行政權力，應與礦業權的設立脫鉤，以避免多頭管理的混亂。