王迎春

　　“把政府采購的首要宗旨仍定位于提高財(cái)政資金的使用效益，現(xiàn)在看來顯得過于狹窄。政府采購必須服務(wù)于政府的中心工作，尤其是服務(wù)于政府的核心職能。如果能盡快修訂《政府采購法》，把這個(gè)內(nèi)容寫進(jìn)去，那么政府采購就全盤皆活，政府采購工作就有更大發(fā)展前途，政府采購制度更具生命力。”日前，清華大學(xué)教授于安在本報(bào)進(jìn)行座談時(shí)闡述了他的最新觀點(diǎn)。　

　　適時(shí)修訂立法是自然的和必要的

　　于安認(rèn)為，政府職能按照社會需求的變化經(jīng)常進(jìn)行調(diào)整，與政府活動(dòng)有關(guān)的法律也進(jìn)行相應(yīng)的修訂是自然的，也是必要的。《政府采購法》頒布到現(xiàn)在，幾年來的實(shí)踐表明，政府采購制度已到了轉(zhuǎn)折的時(shí)候，也就是說到了更新期。于安說，這種更新是很正常的。任何立法都有局限性，新的社會需求的出現(xiàn)都可能構(gòu)成對法律修訂的要求。尤其是關(guān)于政府活動(dòng)的法律，必須根據(jù)社會對政府的要求和政府職能的調(diào)整，及時(shí)地進(jìn)行修訂。這是符合公法變化原理的。

　　于安分析道，現(xiàn)在說政府采購到了制度轉(zhuǎn)折和進(jìn)入制度調(diào)整期，主要因?yàn)閮纱笠蛩兀簭膰�際來講，就是中國要加入世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)定》(以下稱GPA)；從國內(nèi)來講，就是要提高政府采購效率和有效杜絕腐敗。　

　　加入GPA是改革制度的重要推動(dòng)力

　　加入GPA是我國政府采購政策發(fā)生重大調(diào)整的契機(jī)。如果我國在法律制度上承認(rèn)和接受GPA，那么勢必導(dǎo)致我國政府采購法律制度的重新構(gòu)建。

　　于安介紹說，在加入GPA的技術(shù)性磋商和正式談判準(zhǔn)備過程中發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行政府采購制度與GPA的差距明顯地表現(xiàn)出來，嚴(yán)重影響著達(dá)成共識的進(jìn)度和程度。其中一個(gè)重要原因就是我國《政府采購法》與GPA法律制度存在重大差異。加入GPA不僅是政府采購市場的對外開放，更重要的是在法律制度上對GPA的引入。因此，目前的關(guān)鍵問題是國內(nèi)政府采購法律制度與GPA的法律制度必須一致化，市場開放程度只是反映法律制度的適用范圍而已。可以說，加入GPA已成為制度轉(zhuǎn)折的推動(dòng)力之一。

　　說起我國現(xiàn)行政府采購制度與GPA的差異，于安認(rèn)為至少有3點(diǎn)不同：采購實(shí)體限于國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織等公共機(jī)構(gòu)，沒有包括企業(yè)；政府采購活動(dòng)主要適用民商事合同規(guī)則，體現(xiàn)公法作用不充分；權(quán)利救濟(jì)制度中采購實(shí)體不能成為行政訴訟的被告人。出現(xiàn)這種差異的原因有二：一是在政府采購立法上，《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》都把政府采購行為定位于民商事行為，不承認(rèn)它是政府活動(dòng)的一種方式，所以也就不能作為行政訴訟司法審查的對象；二是在行政法上，總體上仍然以命令式行政行為作為主要規(guī)范對象，行政合同和行政協(xié)議沒有進(jìn)入主流，對采購行為的法律性質(zhì)更是莫衷一是。

　　通過制度改革適應(yīng)政府民生職能和提高采購供給效率

　　原來我們更多注重資金使用效益，造成資金使用效益與采購供給效率之間不平衡。其中一個(gè)理由是，供給效率下降是實(shí)行公開、公正原則的必然代價(jià)。現(xiàn)在看來這個(gè)理由受到普遍質(zhì)疑。供給效率低下已經(jīng)構(gòu)成挑戰(zhàn)現(xiàn)行制度的重要方面，不但影響社會對集中采購機(jī)構(gòu)的認(rèn)可程度，更重要的是影響政府職能的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)在改進(jìn)政府采購工作的關(guān)鍵思路，是怎樣通過政府采購來更有效地實(shí)現(xiàn)政府民生職能。更好地為政府實(shí)施民生職能服務(wù)，是整個(gè)政府采購工作的主題，也包括制度改革的工作。政府實(shí)現(xiàn)民生職能，不僅通過國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，還會通過國有企業(yè)的活動(dòng)，以至于采用將政府服務(wù)職能向民營單位承包的方式。這樣一來，采購實(shí)體的范圍就擴(kuò)大了。實(shí)現(xiàn)政府民生職能的采購資金，也不一定限于財(cái)政性資金。政府可以通過不同方式，動(dòng)員財(cái)政以外的資金投入到公共教育、公共醫(yī)療等行業(yè)，這些行業(yè)的公共采購資金就多樣化了。因此只是按照財(cái)政資金的供給和使用來設(shè)計(jì)政府采購制度，當(dāng)然就不再合乎時(shí)宜了。當(dāng)然最重要的是，不能將政府采購行為只是看作是一個(gè)民事或者商業(yè)采購行為，更應(yīng)當(dāng)看作是政府利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共職能的一個(gè)方式，是一個(gè)實(shí)現(xiàn)國家公共利益的行為。因此，政府采購活動(dòng)應(yīng)當(dāng)首先受到公法合同規(guī)則的支配。

　　提高采購供給效率的出路，是考慮簡化采購程序，其中包括簡化采購爭議的處理程序。2004年歐洲聯(lián)盟公共采購制度改革的基本宗旨，就是簡化程序，提高效率。這一經(jīng)驗(yàn)制度值得研究和借鑒。

　　談判的過程就是醞釀制度改革的過程

　　加入GPA的談判一方面是審議我們的體制，是否有加入GPA制度的基礎(chǔ)，另一方面是在這個(gè)基礎(chǔ)上來談判它的適用范圍，談判主要是講市場開放，市場開放是來解決制度的適用范圍問題。于安認(rèn)為，談判的過程就是醞釀國內(nèi)制度改革的過程。一旦談判成功，就可以按照符合國際標(biāo)準(zhǔn)的制度來開放市場，國內(nèi)外供應(yīng)商可以進(jìn)行有秩序的競爭。

　　國內(nèi)要求提高效率，國際上要求制度一致化。這兩方面都在推動(dòng)制度的改革。如果不進(jìn)行改革，就會日益降低人們對政府采購的認(rèn)可度。因此，政府采購制度改革勢在必行。