網運分離客貨運分離

　　鐵道部部長傅志寰曾在年初透露，到今年年底，全國14個鐵路局都將組建客運公司，邁出“網運分離”改革第一步。

　　鐵道部已經確定了“政企分開、網運分離、引入競爭、加強監管”的改革總體思路。實施“網運分離”，就是把具有競爭性的客貨運輸經營和具有自然壟斷性的鐵路路網基礎設施分離開。組建客運公司是推進“網運分離”改革的切入點和突破口，是構建鐵路客運市場經營主體的迫切要求。

　　為何引入行業內競爭

　　與其他產業不同，運輸市場上的產品大多數都可以分別由不同的運輸工具提供，因此在同一個運輸市場內既可以包括同一運輸方式內部不同運輸企業之間的競爭，又可以包括不同但相互可替代的運輸方式之間的競爭。也就是說，鐵路即使沒有行業內部的競爭，也需要面對其他運輸方式的外部競爭，而這正是鐵路行業這些年所面對的形勢：在公路和民航的激烈競爭面前，鐵路的客貨運輸市場份額一直在不斷下降。那么，為什么激烈的外部競爭未能解決鐵路行業的低效率問題，還要提出在行業內引入競爭？

　　歐洲鐵路改革可以為此作一個明確的詮釋。隨著歐盟和歐洲統一市場的不斷擴大，運輸距離進一步延長，鐵路本可以更好地發揮優勢，然而一方面歐盟擴大和環境問題的壓力使得官員和專家們普遍看好鐵路，在政策上明顯向鐵路傾斜，歐洲各國的汽車也被征收了全世界最高的燃油稅，另一方面，歐洲鐵路的市場份額直到前不久仍在不斷下降，甚至有人擔心一部分鐵路運輸有可能會永遠消失。歐洲鐵路逐步喪失市場的原因是，它們仍固守著傳統的運營組織模式，過于依靠政府的保護，不能通過內部改革提高競爭能力，不能有效利用自身網絡提供滿足歐洲統一市場所需要的運輸服務。自90年代中期以來，歐盟開始著力推動各國鐵路引入行業內競爭(包括允許他國列車跨境競爭)，將鐵路從舊的壟斷國營體制重組成具有一定競爭性的行業。過去一般都說鐵路是一種自然壟斷的行業，因此需要集中管理和壟斷經營，但這種觀念目前已不再適合，因為鐵路行業所依靠的技術基礎和管理手段已經有了很大轉變，特別是信息與通訊革命所帶來的變化，使這個過去以壟斷為主要特色的行業有可能根據市場的需要而改造成內部具有競爭性的行業。

　　看來，只靠外部競爭仍不能提供足夠的激勵使鐵路在市場經濟中有效率地運營，把競爭機制引入到行業內部就成為必然。

　　構建真正的鐵路運輸企業

　　鐵路是一個不但沒有解決競爭問題，仍舊保留著政企不分體制，而且直到不久前企業仍然缺位的行業。在改革已經開始20多年的形勢下居然還有這樣的行業存在，確實讓人奇怪，但這中間是有原因的。

　　國鐵系統的體制長期來一直實行鐵道部、鐵路局、鐵路分局和站段四級管理，表面上鐵道部是政府，具有運輸企業名義的鐵路局“上下一體”，既管線路設施又負責客貨運營，但實際上它們并沒有企業的真身。盡管目前的14個鐵路局中最大的各自分別管轄著數十億元資產和數十萬職工，但路網被分割，全路六成以上的運輸工作量屬于跨局運輸，各鐵路局的運輸收入都要通過從鐵道部“清算”得到。這使得鐵路局在很大程度上既不能為市場提供獨立的產品，也不能從市場上獲得獨立的收入，這也就決定了它們不能作為市場決策主體的獨立企業。1998年職能調整以后的鐵道部仍然不能把全路的生產調度和全系統的企業財務核算職能分離出去，因而自己實際上才是一個真正的大企業。在最近的改革實施之前，整個國鐵系統內部在很大程度上仍然是下級對上級負責，大多數重要的經營決策仍然要由鐵道部做出，而不是企業根據運輸市場上競爭情況的變化進行。沒有真正的企業，當然不可能做到真正的政企分開。

　　國鐵系統“收支兩條線”、清算單價以成本為基礎的財務體制取消了本應解決效率問題的第一次分配，只保留讓大家都不餓飯的第二次分配，結果造成系統整體低效率。在這種體制下，各鐵路局和基層組織理所當然地用更大的注意力去爭奪這中間存在的分配租金，因為現行體制公共區域太大，明顯鼓勵“搭便車”行為，各級鐵路單位已習慣于爭相占有更多的資源，而對增加市場份額和降低運輸成本卻缺少足夠的關心。一個明顯的例子是，鐵路長期只核算上下級之間的“清算成本”，而不核算對應著市場銷售的運輸成本，竟沒有人能真正說清客貨運輸是盈還是虧。低效率的分配制度使得各級鐵路單位普遍缺少在市場上創新所必須的刺激，沒有降低成本的動力，反而存在著爭相擴大費用開支的傾向，1987年～1997年間國鐵系統的客貨周轉量僅增加62%，而同期運輸總成本卻上升了412%。

　　顯然，國鐵系統最首要的問題就是要構建出真正的鐵路運輸企業，只有這樣才能實現政企分開并提高效率，這當然也是行業內引入競爭的必要條件。

　　構建出真正鐵路運輸企業的一個途徑是實行“網運分離”。鐵路內部技術聯系密切的特點，使其網絡型固定設施和移動載運工具有縱向一體化的趨勢，而另外一些內部技術聯系較弱的行業如公路、水運和航空等，則比較容易實行基礎設施與上部服務的分離經營。100多年前在美國和其他西方國家，正是這種復雜的“輪軌關系”促成了以大型縱向和橫向同時一體化以及經理制度為特征的現代企業首先在鐵路行業誕生。但這種復雜關系并不意味著鐵路基礎設施和上部運營兩者之間的一體化不可改變，特別是運輸市場上需求的多樣化和供給競爭的激化，以及信息技術巨大進步為鐵路管理手段和體制方面帶來的推動力，使其上部運營與基礎設施相對分離的需要和可能性有了明顯的改變。相對而言，鐵路客貨運營獨立后可以較好地適應市場變化，同時也能促使企業在成本控制方面的優勢得以發揮，各國鐵路相繼走上“網運分離”的管理模式，就是以管理體制的變革面對市場競爭所做出的調整，是鐵路管理模式方面發生的一次革命。在比較各種改革方案利弊的基礎上，我國鐵路也決定實施“網運分離”形式的行業重組，首先把客運從各鐵路局分出，然后再實行貨運與線路的分離，最終讓客貨運輸公司直接面對市場和客戶。這種改革思路從總體上說是正確的。

　　從1999年10月起，鐵道部在部分鐵路局組建了模擬客運公司，雖然這些只是相對獨立的客運公司并沒有馬上取得真正的法人地位，但改革還是很快取得了成效。這是多年來在國鐵系統中第一批需要自己對產品、收入以及成本承擔對應責任的運輸企業，因此它們馬上以新的姿態投入運輸競爭，在開拓市場、增加收入、重組內部結構、節約開支和有效使用各種資源等各個方面，與仍舊維持舊體制的鐵路局形成了鮮明對照。在已有試點成功的基礎上，鐵道部今年將把客運公司推廣到所有鐵路局，并且改變分配辦法，一方面讓開行列車的公司直接獲得客票收入，另一方面這些客運公司要為使用線路、車站和機車而支付費用，也就是說企業必須真正地核算運輸成本。鐵路的實質性改革終于起步了。

　　建立競爭規則和市場秩序

　　然而改革道路是不平坦的，新問題馬上隨競爭的出現而來。鐵路的長途列車原來就都超出所屬鐵路局的管界，但過去吃大鍋飯因此賬也不用算得很清楚，現在則是多家獨立核算的客運公司，讓別人在自己的領地里賺錢自然就不會那么心甘情愿，于是：車站不愿出售外局列車的客票，有意把外局列車安排到最遠或最不方便的站臺，對一些客流較大因而收益較好的經由路線和較合適發到時刻的爭奪也明顯激烈了……而且改革才是剛剛開始，除了由現有鐵路局轉化而成的鐵路運輸企業，下一步肯定還應該開放路網，允許新的進入者參與競爭，誰能保證現有國鐵的在位者們會不想出種種辦法排斥新的進入者？如何建立市場規則和秩序的問題顯然越來越突出了。此外，如何在競爭條件下保證運輸安全，維護消費者利益，以及加入WTO以后開放運輸市所必然遇到如何適應國際慣例與規則的問題，也都是無法也不能回避的。

　　曾有人類比國外運輸業放松管制的動向，認為我國鐵路體制改革也是一個放松管制的過程，這種觀點需要商榷。按照最新的理論解釋，管制與反壟斷是市場經濟中對從業者市場行為的兩種不同管理模式，它們各有自己的優劣勢和適用領域。對于運輸包括鐵路這一類比較特殊的行業，即使在比較完善的市場經濟中，管制模式可能也比反壟斷更加適用，因此放松管制只是管制改革而并不是要取消管制。從嚴格的意義上講，中國過去的鐵路體制并不是一種管制類型的體制，而是政府直接經營，因此在轉向市場經濟過程中，需要的并不是去放松原來不存在的管制，而是切實探索并建立合理的管制體制。也就是說，鐵道部的職能需要實行根本轉變，從過去的政府直接經營轉變為建立正常的市場秩序和實施有效的監管，才能減少鐵路業中的無序競爭行為，同時限制那些不適當的壟斷傾向。

　　一些有待深入研究的問題

　　作為技術聯系緊密的網絡型基礎設施產業，鐵路內部的經濟聯系比一般工商企業更復雜，直接套用已有的經濟學結論往往并不能真正解決問題。在客運改革基本到位以后，還會實施貨運改革，而后者的難度更大。鐵路客車是固定編組并循環往返的，因此可以配屬給某個客運公司，其運營組織和收支核算也相對簡單。貨運列車卻一般不固定編組，重載車輛要根據貨流的方向集結并編入某一列車，而空車則會就近裝車并隨新貨物和新列車到達另一個完全不同的地點，因此不容易配屬給具體的貨運公司，列車在沿途所需要的多次編解更大大增加了成本和收入核算的復雜性。運輸成本計算的難度也證明了鐵路內部經濟關系的復雜程度。

　　洞悉行業特點是解釋已經發生的事情和提出進一步行動方案的基礎，因此十分需要切實針對鐵路特點的深入研究，否則改革仍可能迷失方向。例如“網運分離”提供了鐵路實施改革的可能性和基礎，但不能說它就是包治鐵路現有一切痼疾的萬靈藥。由于會失去部分縱向一體化的效率，因此任何一種“網運分離”方案的實施都幾乎肯定會引起有關成本的上升，倘若沒有橫向一體化帶來的效率提高予以抵補，反而會使路網整體效率下降甚至引起其他問題。運輸市場的變化要求鐵路行業在實行垂直方向分離的同時實現水平方向的結合，以形成盡可能為客戶提供完整運輸產品的運輸企業，因此目前的“網運分離”和客貨分離應該理解為是“分解”并重組現有的國鐵系統，而絕不應該是重新“分割”路網整體。

　　又比如，規模經濟與范圍經濟在運輸業的表現比在其他行業復雜得多，而這對于探尋鐵路運輸企業的合理邊界，并進而了解鐵路業的合理市場結構具有至關重要的意義。鐵路規模經濟和范圍經濟的存在使得該行業內的競爭應該適度而不是過度，因此寡頭結構即在確定線路上僅有少數幾家運輸公司競爭可能就足夠了。對鐵路企業合理規模和空間結構的研究，無論是用新古典經濟學從規模經濟與范圍經濟角度進行分析，還是用交易成本理論從契約角度進行分析，都需要深入進行。(北方交通大學教授 　榮朝和)