意見(jiàn)領(lǐng)袖丨中國(guó)財(cái)富管理50人論壇

　　12月21-22日，中國(guó)財(cái)富管理50人論壇2024年會(huì)在京順利召開(kāi)。中國(guó)社科院學(xué)部委員、原副院長(zhǎng)高培勇在“全球經(jīng)濟(jì)變局：挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)”主題大會(huì)上發(fā)表演講。

　　高培勇指出，圍繞落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神的央地財(cái)政關(guān)系改革，是以增加地方的自主財(cái)力為導(dǎo)向的。由“自主性”到“分稅制”可以發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政自主性與分稅制財(cái)政管理體制之間的關(guān)系可以視為同一問(wèn)題的兩個(gè)方面。高培勇將其歸納為四個(gè)焦點(diǎn)：焦點(diǎn)之一，分稅制并非分錢(qián)制。焦點(diǎn)之二，分級(jí)財(cái)政管理并非單級(jí)財(cái)政管理。焦點(diǎn)之三，轉(zhuǎn)移支付并非越多越好，把轉(zhuǎn)移支付定位為三個(gè)方面的功能：第一是區(qū)域發(fā)展平衡。第二是中央交辦事項(xiàng)。第三是實(shí)行獎(jiǎng)懲。凡是超出這三方面功能的轉(zhuǎn)移支付，都是可以進(jìn)一步研究和商榷的。焦點(diǎn)之四，稅權(quán)不等于財(cái)權(quán)。

　　中央與地方財(cái)政關(guān)系的改革對(duì)于推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)回升向好和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意義，毋庸贅言。我只想在此提及以下三個(gè)基本事實(shí)：

　　事實(shí)之一，在2024年9月26日中央政治局果斷部署的一攬子增量政策中，“史上最大規(guī)模的地方政府債務(wù)化債方案”無(wú)疑是涉及范圍最廣、產(chǎn)生影響最大，也是最引人關(guān)注的一項(xiàng)。

　　事實(shí)之二，在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議圍繞實(shí)施更加積極的財(cái)政政策而部署的六項(xiàng)具體措施清單中，幾乎全部?jī)?nèi)容都要牽動(dòng)中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，并都要落地于地方財(cái)政層面。

　　事實(shí)之三，在2024年全國(guó)一般公共預(yù)算支出總額285490億元的總盤(pán)子中，其中的243470億元系地方財(cái)政支出，占比高達(dá)85.28%。

　　這些事實(shí)提醒我們，地方財(cái)政收支運(yùn)行格局是否規(guī)范、是否健全，對(duì)于做好2025年經(jīng)濟(jì)工作的重要性。地方收支格局的健全與規(guī)范又最終決定于央地財(cái)政關(guān)系格局的健全與規(guī)范。沒(méi)有央地財(cái)政關(guān)系格局的規(guī)范與健全，就談不上地方財(cái)政收支運(yùn)行格局的規(guī)范和健全。因此，圍繞本次會(huì)議主題——高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑與金融支持——的一個(gè)重要看點(diǎn)，是央地財(cái)政關(guān)系或財(cái)政管理體制改革的走向。

　　正是在這樣的背景之下，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，推動(dòng)標(biāo)志性改革舉措落實(shí)見(jiàn)效”列為明年經(jīng)濟(jì)工作的九項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)中的第三項(xiàng)。其中，統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅體制改革，增加地方自主財(cái)力，是特別引人注意的一項(xiàng)。

　　在“增加地方自主財(cái)力”這一表述中，最重要的關(guān)鍵詞在于“自主”二字。這表明，圍繞落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神的央地財(cái)政關(guān)系改革，是以增加地方的自主財(cái)力，而非增加一般意義的地方財(cái)力或者非單純的為增加地方財(cái)力而增加地方財(cái)力為導(dǎo)向的。這也說(shuō)明，與明年的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作相伴而行的這一輪央地財(cái)政關(guān)系的改革是奔著增加地方財(cái)政的自主性而去的，重在自主，貴在自主，核心和靈魂在于自主。

　　我想，這是我們學(xué)習(xí)貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神時(shí)需要重點(diǎn)把握的內(nèi)容之一。

　　由“自主性”想到“分稅制”，可以發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政自主性與分稅制財(cái)政管理體制之間的關(guān)系可以視為同一問(wèn)題的兩個(gè)方面。

　　關(guān)于分稅制，是有幾點(diǎn)值得我們高度重視的：

　　第一，自1994年實(shí)施《財(cái)稅體制改革》以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政管理體制一直以分稅制為名。

　　第二，2015年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第一章第十五條明確規(guī)定，國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制。

　　第三，2020年頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》第一章第七條亦對(duì)中央和地方分稅制作了具體闡釋。

　　第四，黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”的重要性。

　　這些都表明，無(wú)論是在理論、實(shí)踐還是法律層面，分稅制都是對(duì)于我國(guó)財(cái)政管理體制的定義、定性和定位。

　　從分稅制的角度來(lái)看，當(dāng)前地方財(cái)政收支運(yùn)行和央地財(cái)政關(guān)系層面存在一系列困難和挑戰(zhàn)以及矛盾和問(wèn)題。這些困難和挑戰(zhàn)、問(wèn)題和矛盾，從根本上說(shuō)來(lái)，均源自分稅制不夠健全，落實(shí)不夠全面、不夠到位。因此，如何將中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所確定的增加地方自主財(cái)力與分稅制的健全和完善聯(lián)系起來(lái)，是一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)和要害處。

　　從總體上看，全面落實(shí)分稅制的關(guān)鍵在于正本清源，回歸常識(shí)，厘清分稅制的內(nèi)涵和外延。我把它歸納為四個(gè)方面的焦點(diǎn)：

　　焦點(diǎn)之一，分稅制并非分錢(qián)制。分稅制不是舶來(lái)品，其核心要義在于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)方面的積極性，實(shí)現(xiàn)分事、分稅、分管。迄今為止，我們見(jiàn)到的關(guān)于中國(guó)分稅制財(cái)政管理體制的最權(quán)威的解釋?zhuān)?993年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)稅管理體制的決定》。其中明確指出，按照中央和地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合原則，將各種稅統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級(jí)預(yù)算制度，硬化各級(jí)預(yù)算約束。

　　1994年開(kāi)始實(shí)施的分稅制，是作為在此之前的以分錢(qián)制為特征的對(duì)應(yīng)體制而設(shè)計(jì)的。在此之前，我國(guó)中央和地方之間關(guān)系的財(cái)政管理體制經(jīng)歷了總額分成、分類(lèi)分成和財(cái)政大包干等階段，這些都是按財(cái)政收入分配的。也就是，分的是“錢(qián)”。

　　分稅制與分錢(qián)制的最大區(qū)別在于分什么和何時(shí)分。分稅制分的是稅收要素，而分錢(qián)制分的是稅收收入。分稅制關(guān)注的是稅本、稅源和稅收之間的關(guān)系，從源頭入手。就目前的情況而言，分稅種也就是分稅源；而分錢(qián)制關(guān)注的是稅收收入的結(jié)果。

　　新《預(yù)算法實(shí)施條例》第一章第七條明確指出，“預(yù)算法所稱(chēng)中央和地方分稅制，是指在劃分中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央和地方財(cái)政支出范圍，并按稅種劃分中央和地方預(yù)算類(lèi)收入的財(cái)政管理體制”。

　　焦點(diǎn)之二，分級(jí)財(cái)政管理并非單級(jí)財(cái)政管理。對(duì)于像中國(guó)這樣的大國(guó)，實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理是必要的，這要求堅(jiān)持一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)財(cái)政的原則。這意味著，我國(guó)的財(cái)政體制是實(shí)行分級(jí)管理，而不是在只有全國(guó)范圍內(nèi)的一級(jí)財(cái)政管理。

　　舉個(gè)可能并不特別恰當(dāng)?shù)睦印Ｎ夷谴说谋狈郊彝ヘ?cái)務(wù)安排的通常情形是，在子女長(zhǎng)大成人開(kāi)始工作時(shí)，需要將全部工資上交給母親，母親根據(jù)全家的生活需要分配使用；而在子女結(jié)婚成家后，財(cái)務(wù)安排便轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓚€(gè)獨(dú)立的家庭之間的關(guān)系。此時(shí)子女需按月向家長(zhǎng)支付一定金額，剩余部分歸自己使用。

　　因此，單級(jí)財(cái)政管理和分級(jí)財(cái)政管理絕對(duì)是兩個(gè)不同的概念，不宜將兩者混為一談。

　　焦點(diǎn)之三，轉(zhuǎn)移支付并非越多越好。在本年度財(cái)政預(yù)算的總盤(pán)子當(dāng)中，28萬(wàn)億的一般公共預(yù)算支出中，24萬(wàn)億為地方財(cái)政支出，中央財(cái)政本級(jí)支出僅為4萬(wàn)億左右。地方財(cái)政支出中的近12萬(wàn)億，需要中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)提供財(cái)源。這顯然是不合邏輯的。

　　轉(zhuǎn)移支付的功能應(yīng)當(dāng)如何定位？總體而言，從基本理論和基本規(guī)律出發(fā)，我們把轉(zhuǎn)移支付定位為三個(gè)方面的功能：

　　第一是區(qū)域發(fā)展平衡。不同區(qū)域之間發(fā)展有差距，中央財(cái)政通過(guò)“抽肥補(bǔ)瘦”的方式，為發(fā)展水平不是很高的地方予以財(cái)政支援。

　　第二是中央交辦事項(xiàng)。中央財(cái)政將特定任務(wù)交由地方政府完成，要為此提供必要的資金。

　　第三是實(shí)行獎(jiǎng)懲。對(duì)于地方政府完成符合中央宏觀調(diào)控意圖的事項(xiàng)，中央財(cái)政要給予獎(jiǎng)勵(lì)。

　　凡是超出這三方面功能的轉(zhuǎn)移支付，都是可以進(jìn)一步研究和商榷的。

　　焦點(diǎn)之四，稅權(quán)不等于財(cái)權(quán)。稅權(quán)與財(cái)權(quán)的區(qū)別在于，雖然作為一個(gè)單一制國(guó)家，稅權(quán)需要高度統(tǒng)一，但財(cái)權(quán)涉及收入與支出的調(diào)配權(quán)、組織權(quán)和平衡權(quán)，這些應(yīng)當(dāng)屬于分級(jí)財(cái)政管理的范疇。不可把稅權(quán)和財(cái)權(quán)混為一談，認(rèn)為稅權(quán)高度統(tǒng)一就意味著財(cái)權(quán)也要高度統(tǒng)一，這顯然是一種誤解。

　　從中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的增加地方財(cái)政自主性的導(dǎo)向來(lái)看，從分稅制的內(nèi)涵和外延而論，央地財(cái)政關(guān)系的改革旨在調(diào)動(dòng)的是中央和地方兩個(gè)積極性，其落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)在于增加地方財(cái)政的自主性，即增強(qiáng)地方財(cái)政的確定性、穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性。

　　(本文作者介紹：中國(guó)財(cái)富管理50人論壇（CWM50）于2012年9月16日成立，是一個(gè)非官方、非營(yíng)利性質(zhì)的學(xué)術(shù)智庫(kù)組織。論壇致力于為關(guān)心中國(guó)財(cái)富管理行業(yè)發(fā)展的專(zhuān)業(yè)人士提供一個(gè)高端交流平臺(tái)，推動(dòng)理論、思想、創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)交流，為相關(guān)決策與研究機(jī)構(gòu)提供理論與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)參考，進(jìn)而為財(cái)富管理行業(yè)的發(fā)展提供不竭的思想動(dòng)力，最終對(duì)中國(guó)金融體系的優(yōu)化產(chǎn)生積極影響。)