意見領袖丨羅志恒

　　本文為羅志恒在2024年中國首席經濟學家論壇年會上的演講實錄

　　各位領導和來賓上午好，非常高興有這個機會跟大家分享和匯報我們對財政形勢的看法。

　　2024年，影響經濟運行的有兩個關鍵變量，一個是房地產，一個是財政。其中，房地產的銷售、房地產投資直接影響中國房地產鏈條的消費，影響著固定資產投資。財政問題是另一個非常重要的問題，直接影響著經濟運行能不能有一個穩定的經濟社會發展環境，同時還會影響基建投資。房地產問題和財政問題之間又有著千絲萬縷的聯系，房地產形勢影響財政收入情況，而房地產風險又需要財政去化解。對于地方政府而言，主要的一部分收入來源就來自于土地出讓收入。可以看到2021年的時候，土地出讓收入8.68萬億，2022年到了6.68萬億，地方財政便面臨較大的壓力，到了2023年又減少了接近20%，連著兩年減少20%，80%乘80%，相當于砍了一半。

　　剛剛劉利剛首席談到的債務問題不是問題，我贊同短期可以通過展期降息的方式緩解流動性的問題，以時間換空間去推動財稅制度改革，從根本上解決宏觀稅負下行、地方政府支出責任過大和債務高企等問題。尤其需要指出的是，我覺得對于財政問題，我們不是擔心政府債務的絕對規模，不是對規模本身表示擔心，因為十年后、二十年后再來看現在的政府債務規模，應該說是很小的。我們擔心的是兩個：其一是政府債務規模無序擴張的機制，其二是當政府債務規模大到一定程度，要不斷地還本付息，這導致大部分精力用于化債，地方政府發展經濟的精力不夠，這會影響到地方政府發展經濟的積極性。一句話，我們關心財政和債務，不是關心債務規模本身的大小，而是背后的機制問題，以及地方政府的積極性問題。

　　為了緩解地方政府的壓力，中央不斷加大對地方的轉移支付，2022年中央的收入大概9.5萬億，中央對地方的轉移支付為9.7萬億，也就是說中央政府即使不吃不喝全部轉移支付給地方政府都還不夠，還需要自己借錢過日子。當轉移支付大到一定的規模會產生效率損失，因為你要分配給各個地方政府，同時當轉移支付規模過大，當地方政府度日子過度依賴中央政府時，可能會產生逆向選擇和道德風險。2000年中國有12個省份是凈貢獻，2010年全國凈貢獻的省份是10個，2020年凈貢獻的省份是8個，這背后與大規模的轉移支付有一定關系。

　　上述是簡單的回應，今天我想談談對財政問題的認知，對于2024年的財政問題，我想談三個方面。

　　1．怎么看待當前財政形勢及2024年的可能走向？

　　對于過去幾年財政形勢簡單做一個基本總結，2020年疫情期間，當年的財政形勢可以用八個字概括“數字難看，日子好過”，當時我們面臨疫情沖擊，湖北、武漢的財政數據立馬負增長，導致全年國家財政收入數據也不好看，但因為有1萬億抗疫特別國債轉移給地方政府，所以地方政府的日子總體來說還是可以的。到了2021年，這個時候也是八個字總結，叫“數據好看，日子難過”，因為有了2020年收入的低基數，所以2021年的財政收入增速比較高，但是1萬億的特別國債沒有了，財政政策往回收了，所以財政度日反而不如2020年。到了2022年和2023年，財政形勢可以概括為“緊平衡下的負重前行”，未來大概率還是緊平衡下的負重前行。怎么理解這句話？一方面，緊平衡是一種狀態，是收入端的宏觀稅負下行，而支出端的支出責任不減；另一方面，負重前行是一種方向，地方政府雖然負重，但仍然在積極地盤活資產資源，仍在積極統籌四本預算，提高統籌能力、優化支出結構、提高支出績效，仍在前行。

　　2．中央經濟工作會議對財政做了一系列要求，那么2024年財政到底面臨哪些任務？

　　總體方法論層面，中央提出“穩中求進、以進促穩和先立后破”。對應到財政領域，穩中求進，意味著經濟社會發展要有穩定的環境，其他政策才能生效，才能進，這就要求財政化債和金融化債必須同步推進，避免債務風險在當期爆發，為經濟發展創造好的環境條件。以進促穩，意味著要有進的政策才可能有穩的形勢和穩的預期，這要求財政在逆周期調節中適度加力。如何理解適度？有人認為現在經濟下行壓力比較大，要有更大的力度，也有人說適度就是力度不要那么大。我的理解是中央經濟工作會議還提到了要強化逆周期調節與跨周期調節，要增強財政可持續性，所以財政赤字規模要保持足夠大的規模，但有可能會低于市場預期。先立后破，通過財稅體制改革破解深層次的問題，將看準的改革通過制度立起來。財政財政，財是表象，政才是根本，財的問題從來不是問題，財政問題的根本在于政，在于政府職能，在于政府規模，這才是我們問題的根本。如果政府和市場的關系不理順，政府的職責過大，財政困難會反復出現。困難的本質是有限財力與無限責任支出的矛盾。1949年以來到現在的70多年發展歷程表明，1949-1978是全國面臨財政困難，1978到1993年是中央財政困難，1994年到現在以來更多的是地方財政困難，問題年年都存在，根子在政府與市場的邊界。所以困難并不意味著什么，年年困難年年過，關關難過關關過，關鍵取決于如何應對，應對過去了就會柳暗花明，這需要智慧和勇氣。

　　3．經濟下行期到底要實施什么樣的財政政策才更有效？

　　中央提出適度加力、提質增效，那么如何提質增效呢？假定已有的財政資源是9萬億，怎么分、分配到哪里需要討論，假定赤字規模是四點幾萬億，特別國債1萬億，專項債有4萬億，差不多9萬億的規模。2023年的情況是年初兩會的赤字規模是3.88萬億，還有3.8萬億的專項債，四季度增發了1萬億的特別國債，不考慮收入端，基本上2023年的財政力度是8-9萬億的規模。怎么去用？這是需要討論的問題。

　　剛才是一些基本結論，現在我們簡單展開下，時間關系，今天我們主要談談形勢，深化新一輪財稅體制改革我們留待首席經濟學家論壇4月在廣州再次舉行時給大家匯報。

　　第一個問題，當前的財政形勢怎么看？我們講當前的財政形勢是緊平衡下的負重前行，為什么會出現這樣的狀況？我們老是講一個問題，政府沒錢了，實際上這并不是說政府絕對規模意義上沒有錢，現在的政府規模收入一年是20萬億，支出規模26萬億，我們講政府沒錢不是絕對意義上的，而是講與支出規模和增速比較，收入增速沒跟上。可以看到，我們的宏觀稅負這些年不斷往下走，稅收收入比GDP的比值2022年是13.8%，一般公共預算收入比GDP的比值是16.8%，四本預算加總剔除重復計算部分后的廣義宏觀稅負是30.4%，也就是說不同口徑的宏觀稅負都下降到了我們十年來的低點。2022年、2023年房地產市場的低迷進一步影響加劇了這樣的形勢，宏觀稅負下得更快。于是可以看到2023年1-11月份，如果把一般公共預算收入和土地出讓收入加總，這兩本預算之和比2021年1-11月份是減少的，兩年平均增速是-3%。因此，房地產形勢直接制約了積極財政力度的發揮，我們可以財政是積極的，因為這兩本預算支出之和的兩年平均增速是2.7%，支出比收入增速高了5.7個百分點，但是2.7%與經濟增速比，財政力度可以更大一點。

　　同時，這些年內外部的風險隱患多發頻發，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政要去化解經濟社會風險。當房地產風險出問題時我們怎么辦？部分省份成立了房地產紓困基金，增加了政府的支出責任。河南的村鎮銀行出問題了，老板跑路了，背后是很多儲戶的血汗錢，為了化解金融風險，又需要墊付一部分資金。這就是經濟社會風險財政化，導致政府的支出責任明顯增加，這些事情不是年初做預算的時候能夠預見到的。再看，地方政府面臨的考核機制發生了重大的變化，從單一的GDP考核到了現在的多元目標考核，意味著地方政府不僅要搞經濟發展，而且還要搞環境保護、脫貧攻堅等等，多元目標考核意味著每個事情都需要干好，否則會被問責，這意味著地方政府支出責任的范圍是擴大的、支出的剛性程度是上升的。現在我們就可以看得很清楚了，一方面，宏觀稅負持續下行，另一方面經濟社會風險財政化、多元目標考核增加了地方政府的支出責任，這就是過去這些年大家感覺到收支矛盾突出的原因。

　　為了解決收支矛盾，怎么辦？我們通過調入預算穩定調節基金、政府性基金預算和國有資本經營預算、盤活非稅的存量資產資源和發債解決。這導致的結果就是：財政運行高度依賴于預算穩定調節基金、政府基金預算和國有資本經營預算收入的調入，高度依賴非稅收入。于是我們可以看到，稅收收入占一般公共預算收入的比重總體持續下降，當一個國家稅收收入占比不斷下降，意味著財政收入的不穩定性在提高。

　　2024年的財政收支形勢如何？我們預計2024年實際GDP增速能達到5%，預計CPI和PPI分別為1%和0.5%，這樣名義GDP大概是6%的水平，如果宏觀稅負水平穩步在16.8%，收入增長可能在6%左右。支出呢，可能要達到8%左右，于是就可以看到又產生了新的收支缺口，因此對2024年而言，財政收支形勢難言輕松，仍考驗政府的理財能力。我相信在黨中央國務院的堅強領導下，這些困難都能夠很好地解決。

　　第二個問題，今年財政到底要做什么事情？穩中求進、以進促穩、先立后破。我們要有穩定的發展環境，不能讓債務的流動性風險轉化為真正現實中的風險，因此第一件事情就是短期要繼續通過財政和金融化債的方式度過流動性風險。要以進促穩，擴大總需求、防范化解經濟社會風險，這是財政要做的第二個方面的事情。先立后破，要激發出改革對經濟增長的動力，就是要謀劃新一輪財稅體制改革，這是財政要做的第三個方面的事情。在這個大的框架下，我們看到中央經濟工作會議提出要“適度加力提質增效”，這個總體基調與2022年的加力提效沒有本質區別。同時還提到了要落實結構性減稅降費，2008年國際金融危機之后也提過結構性減稅降費，2015年供給側結構改革之后是全面減稅降費、普惠性減稅降費；今年又重提了落實好結構性減稅降費，這與我們的宏觀稅負水平不斷下降、政府債務規模持續上升有比較大的關系，未來要穩定宏觀稅負。還提到了要擴大專項債用作資本金的范圍等，就是要提高資金使用效率，避免資金閑置和投資效率下降。

　　第三個問題，在經濟下行期采取怎樣的財政政策實施方式，有利于提質增效？我想我們需要討論五對關系。第一，赤字率和專項債的組合問題。很多人問我，赤字率會不會突破3%，我說這并不是一個真問題，真正的問題應該是兩個，其一是把經濟推升到潛在增長率的水平，需要多大的財政力度，其二是當確定了財政力度之后，怎么去分配？如果說有9萬億的財政規模，是采取5萬億的赤字與4萬億的專項債組合，還是5萬億專項債與4萬億的赤字組合，這兩種不同的安排會有不同的效果。過去長期采用“控赤字+擴專項債”的方式，認為控制赤字率就是遵守財政紀律，但是控制赤字率之后經濟發展又需要更多的財政支持，因此不得不擴張專項債，有些地方政府甚至不得不擴張隱性債務。但是，專項債規模不斷擴張的結果就是邊際效益遞減，出現了資金閑置和使用效率下降的問題。

　　在這樣的背景之下，比較好的方式恐怕是擴赤字、保持專項債適度規模會更加有效。為什么我們長期不愿意擴大赤字到3%？我想背后有兩個認知的約束。一是認為赤字率突破3%，財政紀律可能就沒有保障，實際上主要經濟體在經濟遭遇外部沖擊時，基本上都突破了3%的線，因為財政紀律的約束依靠的是嚴格的財政管理制度和問責機制，而非一條具體的線。二是這些年講高質量發展，不能搞大水漫灌，不能突破3%。實際上這個理由也站不住腳，如果按照2008年、2009年4萬億的財政刺激規模，這相當于當年GDP的11%，如果說現在來一次類似當年4萬億的刺激規模，根據現在130萬億的GDP規模，刺激力度要達到15萬億的水平。我們9萬億的規模遠遠談不上大水漫灌，仍然是高質量發展框架下的積極財政。

　　第二，如果說我們確定了既定的財政支持力度，那么以支出政策為主，還是收入政策為主？當經濟下行期的時刻，市場主體的信心處于恢復期，收入政策的效果可能不如支出政策。當采取收入政策比如減稅降費，稅費減到了居民和企業，但是由于信心不足，居民并沒有追加消費，企業并沒有追加投資，對經濟的拉動作用是有限的；而下行期采取支出政策，就能對經濟產生直接的拉動和帶動作用。因此，應當以支出政策為主，收入政策為輔。

　　第三，如果說我們以支出政策為主、收入政策為輔，那收入政策是采取全面減稅降費，還是結構性減稅降費效果更好？前面談到當前要亟需穩定宏觀稅負，所以應當以結構性減稅為主。

　　第四，如果說我們確定了是以支出政策為主，支出政策方向以投資為主，還是采取投資和消費并重？我認為以投資和消費并重可能會有更好的效果。給個人發錢的話，發給誰？怎么發？這是面臨的技術問題，我想應當是發給特定的群體，低保我們覆蓋的不錯，我們應該發給低保線以上、社平工資以下的農村和城市群體，還有這些年就業壓力較大的大學生，這三個群體是我們的重點。由地方政府還是中央政府來發？由地方政府來發，地方政府既沒有能力又沒有動力，因為需要帶動經濟增長的是中西部地區，而中西部地區是沒有多余的錢發消費券的；更重要的是，我們的稅制結構導致中西部地區沒有動力發消費券和補貼，因為中西部地區的地方政府發了消費券支持老百姓消費，但是他凈購買的商品來自東部地區，我們是生產地原則的稅制，于是稅交到了東部地區。因此，我們建議分地區按比例的方式來發補貼，西部地區中央承擔80%、地方承擔20%；中部地區五五承擔，通過這樣的方式解決當前的一些障礙，充分調動中央和地方兩個積極性。

　　第五，假定前面的方式都采取了更有效的方式，還要考慮到政策和市場預期的互動。要更加積極地引導預期，政策不能走在市場預期后面，這樣的政策效果有限，要及時、果斷地出臺政策，不能擠牙膏，所以政策的節奏以及與市場預期的互動也極為重要，否則容易浪費子彈、消磨信心。

　　以上就是我想探討的如何在經濟下行期采取更加有效的方式，實現財政政策的提質增效。不當之處還請大家批評指正。深化新一輪財稅體制改革的問題，我們后續有機會再來匯報。今年我們也會花些時間形成《財稅的邏輯》和《財稅分析手冊》的書，會有更多的機會和大家交流機會。我們再會，謝謝大家！

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學研究院財政學博士。新財富最佳分析師宏觀經濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經濟、財政理論與政策。)