意見領袖 | 任澤平團隊

　　導讀

　　人口是經濟社會活力的源泉，我們此前推出《中國人口報告》、《中國人口形勢報告》、《中國婚姻報告》、《中國生育報告》、《中國人口大遷移》、《中國城市人才吸引力排名》《中國城市95后人才吸引力排名》等系列深度報告，社會影響廣泛。較早呼吁“是該放開三孩了”，全網6億閱讀，推動成為社會共識和公共政策。做有情懷、有溫度、有責任的研究。本篇報告聚焦德國人口形勢與政策，探討人口老齡化少子化的影響、應對、經驗與教訓。

　　摘要

　　1．德國人口歷史上的四次轉型：1）高出生、高死亡、低增長階段：莊園式農業、工廠手工業發展與戰爭、疾病并存，人口年均復合增長率僅1.8‰。2）高出生、中死亡、高增長階段：普魯士王國崛起，擴張領土、土地改革和解放農奴擴大人口基數，1700-1871年總人口增長2.7倍增至4100萬。3）高出生、低死亡、高增長階段：第二次工業革命帶來的資本主義繁榮促使人口增長，但兩次世界大戰導致了人口數量波動。1871-1945年德國人口由4100萬增至6600萬。4）低出生、低死亡、低增長階段：二戰后德國經歷了短暫嬰兒潮后，忽視隨后的人口零增長問題，1980年代德國已邁入深度老齡化，但直到2002年德國聯邦議會《人口變遷調查報告》提交，德國社會才廣泛認識到人口結構的改變。數量上，1970-2020年人口總量由7780萬緩慢增至8320萬，主要是土耳其外籍勞工及21世紀難民潮填補了自然人口的空缺。1947-2020年人口出生率由15.6‰降到9.3‰，1972年后自然增長率由正轉負。結構上，2007年德國進入超級老齡化社會，1950-2020年人口金字塔形狀由擴張型轉為靜止型，并將在2060年代轉為收縮型。1950-2020年德國65歲及以上人口占比由9.7%增至21.9%，高于美國、英國的16.6%、18.7%。

　　2．當前德國人口困境：老齡化少子化下，高福利社會是德國財政的“雙刃劍”，養老金入不敷出、代際負擔加重。從政府支出看，德國的公共服務、醫療衛生支出等開銷隨老齡化的加重而上升。根據OECD數據，1980-2019年間德國公共社會支出占GDP比重由22%增至26%；1999-2017年間德國衛生支出占GDP比重由9.9%增至11.4%。從養老金赤字看，自80年代之后，德國養老保險基金已經處于籌資與給付的兩難困境，2020年德國養老保險基金赤字39億歐元。從財政收入看，1992-2017年間德國個人所得的稅收征收總額增速由25%降至5.7%，勞動人口減少造成的稅基短缺是根本原因。

　　3．歷史上德國如何應對人口問題？

　　1）建立養老、醫療、護理等五支柱社會保障體系，社保種類豐富、體系完備、強制覆蓋。2020年德國社會保障基金支出占GDP的23.4%，其中養老保險約占30%。覆蓋率方面，德國的法定健康保險對個人是強制性的，因此德國的醫保覆蓋了超99%的人口；德國的養老保險也覆蓋了超89%的從業人員。2）多重育兒津貼保障德國家長的工作-育兒平衡，將養育子女視為另一種工作。德國聯邦政府直接發放多種家庭補貼，支出歸屬中央政府預算。其中父母津貼給在家育兒的父母每月收入65%-67%的補貼；兒童津貼給每個孩子每月至少219歐元，至少拿到18歲。3）德國養老金制度注重對家庭的友好性，法定醫療保險與長期護理保險專設人性化的家庭政策。首先，德國計算養老金時考慮養育子女時間，父母每生養一個孩子，月養老金約增加 91.35 歐元。其次，德國的醫療保險、長期護理保險為參保人群制定了豐富的家庭友好措施，如連帶參保、家庭護理人福利等。4）德國在法律層面引入“外國人融合課程”，開設一系列難民就業引導項目，預計居留十五年后難民就業率達到70%。

　　4．啟示。1）加快建立鼓勵生育基金，通過央行印鈔票支持生育家庭。借鑒德國等發達國家經驗，鼓勵生育資金主要來自中央政府，地方政府額外補貼，并設立專門機構建立鼓勵生育體系。我國當前最重要的是由中央和地方政府設立“鼓勵生育基金”，支持生育家庭現金補貼、個稅抵扣、企業所得稅減免等，最終由央行印錢，不增加地方政府和企業負擔，讓年輕人敢生、生得起、養得起。2）加強養老保險二三支柱建設，加大第二、三支柱繳費環節稅收優惠力度；推動養老金基金入市，擴大第一二支柱投資范圍，增加權益類投資。3）建立強制性護理服務體系，借鑒德國、日本的護理評估分級標準，正式出臺符合我國國情的護理分級標準，將護理服務納入社會救助體系。4）借鑒德國《社會護理保險法》經驗，迎合中國老人“家庭養老”的習慣，支持家庭照護。鼓勵親友參與護理并予以政策補貼，加快專業人才培養體系建設，鼓勵社會資本進軍養老產業。5）加大教育投入，提升勞動力素養，從人口數量紅利轉向人力資本紅利。

　　風險提示：德國官方數據統計存在偏差

　　目錄

　　1 德國人口轉型：嬰兒潮后忽視人口問題，增長模式轉為“三低”

　　2 德國當前人口特征：少子老齡化現象明顯，增長主要靠移民

　　2.1 總量：德國人口自然增長率連續48年為負，移民是人口增長的主要動力

　　2.2 結構：“少子化”、“老齡化”，人口金字塔由擴張型轉為收縮型

　　3 德國當前老齡化少子化的挑戰與影響

　　3.1 高福利成為德國財政的“雙刃劍”

　　3.2 養老金是必要保障，也是老齡化社會的代際負擔

　　3.3 老年女性群體比例長期較高，老年貧困問題不容忽視

　　3.4 老齡化對護理人員數量、社區護理網絡提出更高要求

　　4 歷史上德國如何應對人口問題？

　　4.1 建立養老、醫療、護理等五支柱社會保障體系，制度注重對家庭的友好性

　　4.1.1  法定養老保險三層次全覆蓋，繳費者和退休者“六四開”共同分擔養老金調整成本

　　4.1.2  法定養老保險補償女性因育兒造成的養老金缺失

　　4.1.3 強制性法定醫療保險與自動覆蓋的長期護理保險，覆蓋99%以上人口

　　4．2 德國社會的育兒友好政策，保障育兒家庭的工作-家庭平衡

　　4.2.1  對擁有未成年孩子家庭的現金補助和稅收優惠，真金白銀提高生育率

　　4.2.2  法定醫療保險與長期護理保險專設人性化的家庭政策

　　4.3 歷史原因造就的非傳統移民國家，加大高層次人才引進與移民融合

　　4.3.1 德國歷史上四階段移民政策，近15年來在老齡化少子化下向寬松轉型

　　4.3.2  難民潮的負擔與機遇并存：培訓難民職業技能，轉化年輕難民為有效勞動力

　　5 啟示

　　正文

　　1 德國人口轉型：嬰兒潮后忽視人口問題，增長模式轉為“三低”

　　1）高出生、高死亡、低增長階段：莊園式農業、工廠手工業蓬勃發展與戰爭、疾病并存，人口增長緩慢，年均復合增長率僅1.8‰。公元前2000年到4世紀古日耳曼人以漁獵定居的方式生活在歐洲大陸西北部，5世紀時匈奴西遷導致歐洲民族大遷徙，古日耳曼人分散至歐洲各地。此時生產力不發達，醫療條件有限，日耳曼人以高出生、高死亡、低增長為特征。自10世紀起，德意志領土成為神圣羅馬帝國核心部分。神圣羅馬帝國時期，農業科技改進帶來貿易繁榮、中世紀溫暖期帶來增產使出生率維持高位。但中世紀后期的饑荒、戰爭使人口死亡率居高不下，根據歷史教授UlrichPfister估計，中世紀德國出生率、死亡率均高于45‰。公元962-1618年，神圣羅馬帝國人口由470萬增至2500萬。隨后的三十年戰爭（1618-1648）和鼠疫（1634-1639）導致人口驟減，根據史學家JoachimWhaley在《德國和神圣羅馬帝國》中測算，1618-1648年神圣羅馬帝國人口由2500萬降至1600萬，按1914年德國邊界計算，該階段德國人口由1350萬降至790萬。

　　2）高出生、中死亡、高增長階段：普魯士王國崛起，擴張領土、土地改革和解放農奴使人口基數不斷擴大，1700-1871年總人口增長2.7倍增至4100萬。1680-1789年，德國由許多小領土組成，這些領土是德意志民族神圣羅馬帝國的一部分。1701年由勃蘭登堡選侯國發展而來的普魯士王國在柏林成立。1740-1871年間，普魯士軍隊不斷擴張，兼并了西里西亞、西普魯士等土地肥沃、制造業繁榮地區，最終完成了德意志統一。勞動力方面，普魯士于19世紀初頒布的《十月敕令》和《調整敕令》，解除了土地買賣限制，廢除農奴制，解放了大量的農民生產力。人口素質方面，1717年普魯士實施義務國民教育，并突出了自然科學和數學在教育中的重要性，并于1810年建立了柏林大學，旨在培養高素質人才。普魯士迅速強盛，人口進入高出生率、中死亡率、高增長階段。根據歷史學家UlrichPfister統計，1700-1800年的德國人口從1100萬增長到1900萬。雖然戰爭仍在繼續，但對平民的破壞已不再那么嚴重。此階段德國沒有發生饑荒和重大流行病，且農業生產力的提高促使出生率提高，平均出生率約38.5‰，而死亡率約為24.5‰。至1871年德意志統一，德國人口已經增至4100萬。

　　3）高出生、低死亡、高增長階段：第二次工業革命帶來的資本主義繁榮、衛生條件改善使德國人口保持快速增長，但兩次世界大戰使德國人口發生較大波動。1871-1945年德國人口由4100萬增至6600萬。1871-1914年第一次世界大戰爆發之前，第二次工業革命帶來了40余年的資本主義發展、工業水平提高、衛生與醫療條件改善和城市化的加速，德國人口進入高出生率低死亡率高增長階段。1871-1914年德國人口年均復合增長率11.8‰，總人口增至6698萬，粗出生率普遍高于35‰，死亡率由29‰降至19‰。另一重要的增長來源是東歐移民涌入，他們來到德國的農場、礦山和工廠工作。據歷史學家UlrichHerbert的《德國的外國勞工史》，1871-1910年間德國外來人口由20.7萬增至126萬，其中奧屬、俄屬波蘭地區的波蘭人在德意志帝國的外來移民中就超過了80萬。一戰期間（1915-1919年），戰爭奪去280 萬人的生命，德國人口降至6289萬。在1930年代阿道夫·希特勒統治期，納粹政府以種族主義理論為依據，以奪取世界霸權為目的，推行了“保種保族并且使之增長’的人口發展政策，德國在此階段呈現出“婚姻繁榮”和人口的重新上升。根據1939年人口普查，刨除吞并的奧地利和蘇臺德等地區，德國人口仍高達6862萬，較1933年普查增加5.2%。但二戰的傷亡及領地損失給德國人口帶來了較大波動，1945年德國人口自然增長率為-2.3%，是自一戰后的首次為負，人口降至約6600萬。

　　4）低出生、低死亡、低增長階段：二戰后德國經歷了短暫嬰兒潮后，忽視隨后的人口零增長問題，1947-2020年人口出生率由15.6‰降到9.3‰，近50年年均復合增長率1.5‰，自然增長率由正轉負。1959-1965年在經濟繁榮和安全感增強的刺激下，西德、東德都迎來了“嬰兒潮”，出生率出現18.1‰的小高峰。1960年代德國兩地的平均每名婦女生育的孩子數上升到 2.5。嬰兒潮期間，德國每年約有130 萬新生兒，而1950年代每年只有大約 100萬。1972年起，德國人口自然增長率由正轉負，東西兩德都開始了人口零增長時期，出生率降至10‰及以下，人口轉向低出生、低死亡、低增長階段。持續至今的人口問題在德國自70年代后期本是可以預見的，當時每名婦女的孩子數量在十年內由2.5降至1.4。但由于歷史上，納粹曾使用人口政策來達到其意識形態和種族主義目標，關于人口政策，尤其是人口干預措施的討論在二戰后成為禁忌。在民眾意識方面，2002年德國聯邦議會人口變遷調查報告提交后，德國社會才廣泛認識到人口結構正在發生根本性的改變，比1980年代人口結構開始轉型晚了20余年。疊加社會繁榮程度上升后，新的消費選擇以及女性的受教育程度改善等因素推遲了生育的渴望，1970-2020年出生率由15‰降至9.3‰，人口總量由7780萬增至近8320萬。近50年德國人口仍能夠保持緩慢上升，主要是土耳其外籍勞工及21世紀難民潮填補了自然人口的空缺。

　　2 德國當前人口特征：少子老齡化現象明顯，增長主要靠移民

　　從總量看，德國人口連續49年自然增長率為負，人口在移民補充下增長緩慢。2003-2011年人口持續減少，由8253萬降至8033萬。受少子化影響，疊加新冠疫情，2020年德國人口8315萬，較上年減少0.14‰，是自2011年后人口總量首次下滑。從結構看，德國1971年進入“深度老齡化”社會，2007年進入“超級老齡化”社會，老齡化速度加快、程度加深。

　　2.1 總量：德國人口自然增長率連續48年為負，移民是人口增長的主要動力

　　2020年德國人口為8315.5萬，自然增長率為-2.5‰，較1964年嬰兒潮時期減少了0.9個百分點，連續48年新生人口難以彌補死亡缺口，主要依靠移民、二代移民作為人口增長來源。預計德國人口至2060年將較2020年減少約6%。2020年德國死亡人數比出生人數多21.2萬人，高于2019年的16.1萬人，人口自然增長缺口擴大。根據德國聯邦統計局，盡管2020年德國人口死亡率受新冠疫情影響而增加，但老年人的數量繼續增長，80歲及以上人口較上年增加了4.5%，達到了590萬，推高了養老金和醫療保健成本。根據聯邦統計局預測，從總人口看，假設死亡率在中位數水平，按出生率低位數、中位數、高位數三種情況預測，預計2060年德國人口分別為7104、7821、8753萬人。按照可能性最大的雙中位數情況，德國人口將在2024年達到最高點8368萬后開始下降，2060年人口將相較2020年降低6%。從移民數量看，2020年德國境內約有1143萬外國人（包括無國籍人士、公民身份不明的人士以及有移民背景的人群，有移民背景的人可以是移民到德國，也可以在德國出生，但父母至少有一個是外國人），2020年德國外國人口已經占總人口的13.7%。自1967-2020年，德國的外國人數量由180萬增至1143萬，總值增加了5.35倍，年均復合增速3.5%，遠高于同階段的德國人口年均復合增速的1.4%。僅2009年德國人口中具有移民背景的人數就達到了800萬，占當時總人口的9.7%，移民、二代移民成為德國人口的重要組成，是帶動人口增長的主要力量。如果以外國人占全國總人口的7%作為現代移民國家的最低標準，那么德國早在1987年即成為了非傳統意義上的現代移民國家，并且在過去的30余年程度逐漸加深。從地區分布看，德國東西部人口分化加劇，人口持續從東部向西部地區流入。根據聯邦統計局數據，2015-2020年德國東部聯邦州人口總量連續6年持續下降，從1260萬降至1250萬，回歸到2011年人口水平。同時期，德國西部聯邦州人口總量由6957萬增至7066萬。

　　2.2 結構：“少子化”、“老齡化”，人口金字塔由擴張型轉為收縮型

　　戰后嬰兒潮一代步入退休年齡、預期壽命延長、年輕人口后繼不足促使德國老齡化程度加深。經過36年的深度老齡化，德國在2007年進入超級老齡化社會，1950-2020年人口金字塔形狀由擴張型轉為靜止型，并將在2060年代轉為收縮型。從老齡化程度看，德國老齡化程度不斷加深，人口金字塔正由靜止型轉為收縮型。根據世界銀行數據，1950-2020年德國65歲及以上人口占比由9.7%增至21.9%，高于美國、中國香港、英國、法國的16.6%、18.2%、18.7%、20.8%，老齡化水平居世界第六，預計到2060年該比例將達到28.5%。從年齡中位數看，根據CIA World Factbook數據，1970-2020年德國年齡中位數由34.2歲增至47.8歲，在全球排名第四，稍低于日本的48.7歲，遠高于意法英美中。從老齡化速度看，德國老齡化速度僅次于日本，居西方國家榜首。從65歲及以上老齡人口占比超過7%的老齡化過渡到超14%的深度老齡化，德國用了40年，美國、法國、英國、日本用了65年、126年、46年、24年。同時，受嬰兒潮影響，德國的老齡化趨勢將于2024年開始增速。按照年齡推算，于嬰兒潮期間（1959-1965年）出生的人口將于2024年達到65歲以上，因此德國2024-2030年老齡化程度將迅速上升，從23%增至25.7%，相比2014年-2020年間僅從21%升至21.9%，老齡化年均增速將提升2倍。

　　20世紀60年代到70年代，經濟高水平發展、新的消費選擇增加促使了生育意愿的轉變和下降，家庭觀念從以子女為核心轉為以夫妻為核心，疊加女性受教育程度改善、社會經濟地位提高，導致德國出生率減少，迎來了“第二次人口轉型”。首先，女性受教育程度的提高造成職業化女性與生育、家庭之間的緊張和沖突。女性勞動參與率上升導致生養育時間減少，疊加家庭福利政策欠缺、“工作-育兒”不平衡導致“不愿生”。其次，以德國為首的西方國家家庭觀念轉變，家庭從以子女為核心到以夫妻為核心，轉型后很多家庭不再把子女作為家庭的必需。另外，社會主流價值觀中個人主義理念盛行，部分人寧愿在單身家庭中獨立，也不想在婚姻的“束縛”中生存。從結婚率看，德國近七十年間結婚率腰斬，1950-2020年間結婚率呈持續下降趨勢，從11‰降至4.5‰。從結婚年齡看，晚婚現象也逐年加劇，德國未婚女性平均結婚年齡增加，影響生育子女數量。1991-2019年德國未婚女性平均結婚年齡由26.1歲增至32.1歲。從家庭結構看，根據《德國統計年鑒2019》，1991-2018年間，德國家庭中單身家庭的比例從33.6% 穩步攀升至40%。從新生兒數量看，德國新生兒數量自1964年135.7萬的峰值降至2020年的77.3萬，年均下降1%。近年來，在兒童金、父母津貼等生育政策激勵下，德國2016年迎來79.2萬新生兒的生育小高峰，至2020年有微幅下滑的趨勢，但基本維持平盤。從育齡婦女看，15-49歲的育齡婦女在過去4年減少2%，德國女性第一次當媽媽的平均年齡也逐漸升高，從2010年的28.8歲上升到2020年的30.1歲。從總和生育率看，2020年德國15-50歲年齡組婦女的總和生育率為1.53，相當于歐洲的平均值，但低于OECD高收入國家的1.60人、低于亞洲的2人；0-14歲人口占比13.8%，遠低于亞洲、世界平均水平的23.5%、25.5%。

　　3 德國當前老齡化少子化的挑戰與影響

　　3.1 高福利成為德國財政的“雙刃劍”

　　人口老齡化、少子化等人口結構變化對財政收支中的醫療保障支出、退休福利支出、稅收收入等項目存在較大影響，進而影響德國的當前和未來財政安排。勞動力供給不足、年輕消費群體的減少使經濟增速呈現放緩趨勢。德國的經濟走勢與勞動年齡人口占比走勢趨同，伴隨著嬰兒潮時期人口進入勞動力市場，1988-1990年德國勞動年齡人口占總人口69.71%的高位，德國實際GDP增速也由1982年的-0.39%持續增至1990年5.56%的峰值。1990年后，德國勞動年齡人口占比持續下降到2020年的64.36%，實際GDP增速波動減少至2018年的1.09%，疊加新冠疫情影響2020年德國GDP增速低至-4.57%。從政府支出看，德國的公共服務、醫療衛生支出等開銷隨老齡化的加重而上升。根據OECD數據，1980-2019年間德國公共社會支出占GDP比重由22%增至26%；世衛組織則統計了德國1999-2017年的衛生支出占GDP比重，同樣由9.9%增至11.4%，與1984年開始德國65歲以上老年人口占比持續增加呈現相同趨勢。從財政收入看，老齡化、少子化帶來的勞動人口比例改變直接影響了個人所得稅的稅收收入。根據聯邦統計局數據，德國針對工資收入等個人所得的稅收征收總額呈上升趨勢，但增速方面個人所得稅的年均增幅由1992年的25%降至2017年的5.7%，勞動人口減少造成的稅基短缺是根本原因。從消費看，德國老齡化降低了消費在GDP的占比與消費增速，1971-2020年家庭消費增速從5.3%降至-6%，1970-2020年家庭消費占GDP比重從55.6%降至50.7%。人口結構變化導致德國的經濟結構轉型，購買欲望旺盛的年輕群體減少使得家庭部門消費增速放緩，少子化同樣減少了育兒方面的必要消費。從儲蓄看，老年人口增加，嬰兒潮一代退休帶來了儲蓄占GDP比重的上升。根據世界銀行數據，1980-2020年德國儲蓄占GDP比重由19.4%增至28.1%，同時期德國65歲以上人口占比由15.6%增至21.7%。

　　3.2 養老金是必要保障，也是老齡化社會的代際負擔

　　少子老齡化使老年支助比不斷下降，將加重代際供養負擔并引起養老金供求比例失調及資金水平下降，從而影響養老金長期收支平衡及財務可持續性。在經歷了二戰后至 20 世紀 80 年代的退休黃金時代后，德國養老保險制度隨后遭遇了嚴重危機，出現了養老金籌資與給付的兩難困境。其一是經濟因素，經濟衰退和失業率上升導致籌資能力下降； 其二是人口因素，人口老齡化加劇引起老年撫養比上升，造成資金供求比例失衡。如果保持替代率不變，按照預期的老年撫養比，德國現收現付養老保險制度將難以為繼甚至崩潰。從養老基金收支看，2020年德國的養老保險計劃收集了3287 億歐元，向養老金領取者支付了 3326 億歐元，赤字39億歐元。根據德國養老保險協會（DRV）預測，預計到2026年，德國養老金支出將增至 4167 億歐元。從老年支助比看（勞動力人口/退休老年人口），在正常情況下，老年支助比約為4，即平均4個勞動力繳費供養1個退休的老年人。根據 OECD 統計，1950 年德國老年支助比為6.2；1990年老年支助比為4.2；2010 年下降為2.9；2050年預計將下降為1.6。在人口老齡化不斷加重的情況下，世界大多數國家的老年支助比都出現了明顯下降。橫向看，OECD 國家平均老年支助比在1960-1980年從6.4下降為5.1，在1980-2012 年從5.1下降為3.9，2012年以后還將快速下降。在1950-2050年期間，與OECD主要國家相比，德國老年支助比僅次于日本， 呈現快速下降的變動趨勢。

　　3.3 老年女性群體比例長期較高，老年貧困問題不容忽視

　　德國人口老齡化過程中的老年女性比重較高、未來單身家庭比例上升，使高齡老年人群體更容易陷入貧困。2005-2020年間德國65歲以上老年人貧困率由8.4%上升至9.1%。從老年人收入看，退休期收入減少使高齡老年人更容易陷入貧困。20世紀80年代中期，德國65歲以上老年人平均收入相當于全部人口平均收入的82.5%，而75歲以上老年人平均收入僅相當于全部人口平均收入的78.5%。因為受教育水平差異、就業不平等等原因導致女性收入較低，有時她們因為生兒育女和照顧家庭還不得不中斷或停止工作，所以在以薪酬為基礎的養老保險體系中，老年女性比老年男性更容易陷入貧困。在許多OECD國家中，由于就業歧視、退休年齡低、壽命較高 （個別女性因此成為寡婦）等原因，導致老年女性貧困率比男性平均高10個百分點。根據OECD定義的貧困標準，如果一個人的收入水平低于家庭人均可支配收入平均值的50%，那么就表明其處于貧困狀態。OECD數據顯示2021年德國75歲以上老年人貧困率為8.8%，65歲以上老年人貧困率為9.1%；老年女性貧困率為10.4%，顯著高于老年男性7.6%的貧困率；根據2005-2010數據，老年單身家庭貧困率明顯高于有配偶的老年家庭。人口老齡化特別是高齡化及老年女性比重較高，不僅需要德國政府未來考慮養老金給付時間延長的問題，還需要考慮該群體的基本生活保障等問題，從制度層面解決他們退休期的收入保障，確保他們的生活水準并有效避免老年貧困。

　　3.4 老齡化對護理人員數量、社區護理網絡提出更高要求

　　隨著老齡化程度加深，德國依賴護理的老年人群尤其是嬰兒潮一代需要護理的比例將顯著增加，這對德國政府和私人護理機構來說是巨大的挑戰。據德國聯邦統計局數據，2019年12月，德國有413萬人需要《長期護理保險法》所定義的長期護理，與2017年12月份需要長期護理的341萬人相比，人數顯著增加了71萬人，上漲了21%。隨著新的、更廣泛的長期護理概念被人們所熟知，疊加老齡化加深，需要護理的人數會逐年增加。從參與護理的工作人員數看，德國2017年在養老院的護理員工為76.4萬，在家庭護理中的護理員人數為39萬，合計115.5萬人，遠低于當年需要護理服務的341萬人。從居住地附近的康養設施、醫療機構分布看，2019年德國有大約67%需要護理的人生活在家庭環境中，并由親戚或提供門診護理服務的專業人員一起照顧。但根據柏林人口研究院統計，德國嬰兒潮一代的76%以上的老人更希望更長時間的保持獨立，并自由地在居住地附近活動，而不是單純的在家中受到照顧。同時，35%的社區老人認為：在步行或承載交通工具短距離出行范圍內，有完善的家庭醫生、醫療用品商店的重要性就越來越高。尤其是在德國東部以及農村地區，醫療分支機構、保健中心的分布密度不足西部發達區域的60%，專業的護理人員短缺的現象也會隨著老齡化加劇而越發嚴重。

　　4 歷史上德國如何應對人口問題？

　　4.1 建立養老、醫療、護理等五支柱社會保障體系，制度注重對家庭的友好性

　　德國建立以法定養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、長期護理保險的五支柱社保體系，2020年社會保障基金支出占GDP的23.4%，其中養老保險約占30%。德國是世界上最早建立社會保障制度的國家，1880年代俾斯麥政府通過了《疾病保險法》、《工傷事故保險法》、《老年和殘障社會保險法》，1911年這三項法律合并為《帝國保險法》標志了德國社會保障制度的初步建立。1975年德國將各類社會法規匯總頒布了《社會保障法典》，為當今德國社保打下法律基礎。1995年德國設立了長期護理保險，形成種類豐富、體系完備的五支柱社保體系。從社保支出看，根據聯邦統計局數據，1980-2020年德國社會保障基金支出由1718億歐元增至7790億歐元，占國民收入、GDP的22.7%、23.4%。德國社保體系中占據著主導給付地位的是養老保險，2019年養老保險給付占給付費總額的30.5%，這一比例自1961年起一直呈上升趨勢。1960-2019年醫療保險占比從14.5%增至25.4%，醫療保險是社保體系的第二支柱。從覆蓋人群看，德國社保體制的覆蓋面廣，其濃厚的強制性色彩是俾斯麥型保障制度的主要特征。法定養老、醫療均涵蓋了從業及總人口的90%；而1995年新引入的護理保險則按“護理保險跟從醫療保險的原則”的法律規定強制所有參加醫療保險的人都要投保；而幾乎全體雇員都參加了失業保險和事故保險。從財源看，德國社保籌資以社會為主、以國家為輔，國家主要負責社會救濟等支出，強調個人責任。多數社會保險項目由雇主和投保人平均分攤保費，政府只給予適當的財政補貼，如在養老保險中為五分之一左右。

　　4.1.1  法定養老保險三層次全覆蓋，繳費者和退休者“六四開”共同分擔養老金調整成本

　　2004年德國養老金制度改革后形成由基礎養老金、與資本市場結合的保障、其他補充性養老保障構成的“三層次模式”，覆蓋超 89% 的從業人員。面對少子化老齡化帶來的養老金壓力，德國政府通過繳費者和退休者共同分擔成本，調整養老金支出規模。2004年后的德國養老體系可以概括為三層次保障模式。第一層次為法定養老保險等強制的基本保險。第二層次為與資本市場結合的補充保障，包含企業養老金、里斯特養老保險，第三層次為其他補充性個人自愿養老保險，由傳統私人壽險構成。從覆蓋率看，1889 年德國建立養老保險制度的時候其對象僅為雇傭工人，1921年擴大到所有職員，目前養老保險制度覆蓋了超89% 的從業人員。在養老金缺口壓力下，德國從 1992 年開始對養老金的待遇確定機制進行了改革，通過不斷修改養老金積分價值的調整公式來降低養老金的增長速度，實現保險基金的收支平衡。為維持代際平衡，當人口老齡化水平提高而導致缺口增加時，收支缺口在退休者和繳費者之間分擔。相對于退休者而言，繳費者是更強的風險承受個體，繳費者承擔了化解養老金收支缺口的主要責任。如負擔比每提高 1% ，其中約 60% 通過提高勞動者的繳費率上升來分擔，約 40% 是通過降低退休者的養老金替代率來化解。1960-2020年間標準退休者的養老金替代率從53%下降到 41.5% 左右，養老金的替代率水平下降了12個百分點 。1957-2020年間養老金繳費率從11%增至18.7%，繳費水平上升了7個百分點。

　　4.1.2  法定養老保險補償女性因育兒造成的養老金缺失

　　德國計算養老金待遇時考慮養育子女時間，并提供“母親養老金”提高母親的養老收益。德國有相當多女性居家做全職主婦，且女性從事非全時的低收入工作的比例更高。2019年德國女性（15-64歲）的勞動參與率57.7%，低于男性的83.3%；2019年兼職工作的女性占總就業女性的57.7%，高于男性的26.6%。男女就業模式的差別給女性在養老保險繳費年限、工資上帶來劣勢。為減輕性別收入差異，平衡在養育子女、照顧家庭成員方面承擔更多的女性權益，德國在法定養老保險制度中出臺了一系列的家庭友好政策。2014年德國聯邦議院通過了《法定養老保險改進方案》，對父母（主要是母親）因養育子女而造成的養老金缺失進行補償，主要包括： 1）計算養老金待遇時考慮養育子女時間。1992 年后出生的孩子，其父母享受育兒時間的期限為 3年（養老金中計入3分）。育兒時間里父母一方（以母親為主）有權在不繳費的情況下獲得養老金權益，所需繳費由聯邦政府支付。對于同時養育 2 個以上孩子的父母，育兒期限可以累加延長。假定個人年收入等于所有投保人年均收入，德國父母每生養一個孩子，月養老金約增加 91.35 歐元。2）“母親養老金”提高一代母親的養老金收益。對于孩子在1992年前出生的人群，該群體獲得的公共補償較少，因此2014年養老金改革將其養老金計算由1分增至2分。每生育一個孩子，目前每月領到的養老金增加28.61歐元，即每年多領取300多歐元養老金。這就是德國的“母親養老金”，因主要是母親承擔養育孩子的工作，進而享受這份福利而得名，惠及約 950 萬母親（或父親）。由此產生的養老金支出每年約為67億歐元。

　　4.1.3 強制性法定醫療保險與自動覆蓋的長期護理保險，覆蓋99%以上人口

　　德國通過醫療健康保險和長期護理保險（SLTCI）兩個系統提供全民保險覆蓋，法定健康保險對個人是強制性的，長期護理保險則對已參加醫保的人群自動覆蓋。德國醫保覆蓋了超99%的人口，1995年SLTCI的參保率也達到了88.03%。德國通過法定健康保險 （SHI） 和私人健康保險 （PHI）兩個系統提供全民健康保險，法定健康保險強制個人參保，除非個人收入超過60，750歐元，這允許他們選擇私人保險。大約 88% 的人口通過疾病基金獲得初級保險，11% 通過私人保險獲得。從功能上看，法定醫療保險提供的醫療福利包括作為病房病人的住院（醫院）護理，由注冊醫生提供的門診護理和基本牙科護理，還可以在其成員因病無法工作期間支付病假津貼；長期護理保險則主要滿足個人護理需求的部分費用，例如嚴重殘疾者的喂養和洗澡等。從制度的覆蓋面看，德國SLTCI盡可能地覆蓋全體居民，尤其是納入高收入的私人醫療保險的參保人。長期護理保險對已參加醫保的人群自動覆蓋，參保者的配偶和兒童也自動覆蓋；私人醫療保險的參保人必須購買私人長期護理保險（PLTCI），或自愿注冊參加SLTCI。1995年制度建立開始，SLTCI的參保率就達到了88.03%，其中29.19%的人是以家庭聯保的方式進入長期護理保險制度，此后的參保率均在85%上下浮動。從財源看，法定醫療保險的資金來自雇員和雇主平均分配的 14.6% 的工資繳款。法定長期護理保險由雇員和雇主平均分攤的 3.05% 的工資提供資金。

　　4．2 德國社會的育兒友好政策，保障育兒家庭的工作-家庭平衡

　　4.2.1  對擁有未成年孩子家庭的現金補助和稅收優惠，真金白銀提高生育率

　　德國通過聯邦政府直接發放津貼來改善家庭的收入狀況，認為養育子女是一種工作，是對有償就業的替代。目的是希望年輕的父母免于經濟壓力安心在家撫養小孩，同時鼓勵本國夫婦多生育。自2003年開始德國成立了“家庭政策聯盟”，德國政府和經濟界齊心合力實施一系列促進家庭人口增長的刺激計劃，共同創造有利家庭的工作環境。在父母津貼方面，1986年，聯邦議會通過了進步派提出的《聯邦養育津貼法》，規定照顧子女者可以在子女出生后領取最長10個月的養育津貼，由州政府或其委托的機構負責實施，聯邦政府承擔津貼費用。2007年起，德國的父母津貼（家長金）大幅上調，以鼓勵雙職工夫婦多生育。停職在家照顧孩子的父母每月可得到稅后月收入65%-67%的補貼，每月最高1800歐元。如果父母雙方都休假，總計可以領取最多14個月的補貼，即最高2.52萬歐元。而根據此前的“養育津貼”，新生兒父母兩年里最多領取7200歐元。在兒童津貼方面，凡德國籍、持德國永居及工作簽證者的子女均可享受兒童金，兒童福利金由德國聯邦勞動司執行，聯邦政府提供資金。2021年德國《家庭救濟法》啟動，兒童金進一步增加，補貼按月發放，同時生的越多，補貼越多。標準為第一胎和第二胎每月219歐元，三胎每個子女225歐元，第四胎及以上250歐元，每個孩子至少可以拿到18歲。據德國《明鏡周刊》，德國聯邦政府承擔各類家庭社會補助的財政支出，每年在約150種家庭津貼上支出超過2000億歐元，包括兒童津貼、兒童福利、教育套餐一次性付款、家庭成員非繳費共同保險等。在2020年，德國政府在各項家庭津貼上的花費已經超過國防支出。

　　4.2.2  法定醫療保險與長期護理保險專設人性化的家庭政策

　　德國的法定醫療保險、長期護理保險為其參保人群制定了豐富的家庭友好措施，如連帶參保、育兒期間的費用減免、家庭護理人福利等。從津貼補助看，法定醫療保險的參保人可領取醫療保險發放的生育津貼，領取期限通常從分娩前 6 周到分娩后 8 周。生育津貼的金額取決于個人分娩前 3 個月的平均稅后收入，每日最高可領取 13 歐元；法定醫療保險參保人未滿12 歲的子女生病，且按醫囑需要父母暫停工作在家照看，那么父母有權向公保機構申領兒童病假津貼。每年每位父母最多能10天的兒童病假津貼，補償金額為其稅后工資的90%。2021年由于新冠疫情，德國政府將兒童病假津貼時間翻了一倍，從10天增加到20天，對象包括了患病或在家隔離的12歲以下兒童。兒童病假津貼的發放使父母一方可以安心照看生病的兒童，且不會遭受很大的經濟損失，父母的陪伴有利于生病兒童的康復。從減免看，法定醫療保險和護理保險的義務參保人可以在領取家長金期間自動免繳保費。從特殊群體福利看，德國護理保險將全額支付家庭護理人的法定養老保險、工傷保險費用。將每周護理家人超14 個小時的家庭護理人納入義務參保范圍，保費由護理保險支付。由于護理家人的工作主要由妻子、母親、女兒等女性承擔，因此家庭護理人福利主要惠及女性群體，許多女性因此而獲得了法定養老保險和工傷保險的待遇。

　　4.3 歷史原因造就的非傳統移民國家，加大高層次人才引進與移民融合

　　4.3.1 德國歷史上四階段移民政策，近15年來在老齡化少子化下向寬松轉型

　　經歷了柏林墻倒塌、東歐劇變與難民潮，2020年德國的外來合法移民數量已經接近800萬，占總人口的10%，德國已成為非傳統移民國家。德國的外來移民潮始于20世紀50年代，根據其移民政策分為四個階段，第一階段是針對“客籍勞工”的勞動移民引入時期，二戰結束后的德國在重建中面臨勞動力短缺問題，因此自1955年起大批招募外國勞工，進入工業生產等本國人不愿意就職的行業。在隨后數十年，迅速增加的外籍勞工帶來了他們的家庭成員。1960-1970年德國居民中外國人比例由1.2%上升至4.9%，此階段針對外國人的法律框架是1965開始生效的《外國人法》。第二階段移民政策側重“外來勞動力的整合”，1973年引進勞工政策停止，但原有勞工中愿意留下就業的可以申請久居，導致1973-1989年德國的人口中外國人數量由397萬增至490萬。第三階段是1980年代至21世紀初的移民門檻提高與政策收緊。主要針對東歐劇變后的德國后裔回流，1988-1991年間該人群約120萬，給德國帶來大量的移民壓力。1992年德國《難民法》生效，明確了避難權的適用范圍，降低了申請避難人數。第四階段2005年《移民法》生效，取代了《外國人法》。針對德國人口結構老齡化、少子化，高技術領域人才缺口，奠定了德國的人才引進的法律基礎，規定外籍高層次人才可以通過技術移民、普通外國人（包括留學生）赴德工作、以及投資移民三種方式獲得居留許可或落戶許可。在移民融合方面，為促進在德長期聚聚的外國人融入德國經濟、文化和社會生活，《居留法》引入了“外國人融合課程”，包括基礎性語言課程和普及德國法律、文化和歷史的入門課程，課程由政府支付費用。

　　4.3.2  難民潮的負擔與機遇并存：培訓難民職業技能，轉化年輕難民為有效勞動力

　　21世紀的難民潮為德國帶來大量潛在勞動人口，同時難民人口結構年輕，老齡人口比重低。德國主要通過職業培訓、靈活調整就業政策提高難民勞動力轉化率。2010年阿拉伯之春爆發、2015年敘利亞、利比亞等中東、北非地區戰亂不斷，疊加阿富汗塔利班、極端組織“伊斯蘭國”猖獗蔓延，使得大批難民不斷向歐洲地區涌入。出于人道主義關切和緩解國內勞動力短缺的考量，德國聯盟黨在難民危機伊始采取“歡迎文化”指導接納政策，2015 年 8 月，德國決定對于來自敘利亞的難民，無論其之前是否經過第三國抵德，都可申請避難。德國難民數量從 2013 年隨著中東戰局的持續升級而出現猛增，到 2016 年達到最高峰，一年內收到的避難申請多達 74.5 萬人。從年齡結構看，涌入的難民還有年輕化的特征，近三年來進入德國的難民群體青中年比重極大、老齡人口比重非常低，2016-2018年進入德國的難民 65 歲以上的老齡人口僅占 0.6%，18-65 歲的勞動適齡人口占比超50%，與老齡化日趨嚴重的德國本土國民形成了鮮明的對比。年輕的難民人口若綜合素質達標，可以直接成為彌補德國勞動力短缺的“援兵”或后備人才。所以從勞動力供給看，難民危機為德國提供了緩解勞動力短缺的機遇，但適齡人口能否轉化為有效勞動人口，還取決于難民的素質和工作技能。因此，在改善難民的就業率方面，德國聯邦勞動局、移民與難民局于2001-2016年開展了一系列“融入與多樣性”，“每個人都有潛能”，“年輕難民在手工業中的前景”等項目，為發掘難民專業工作能力的潛能。并于2016 年 7 月頒布的《融入法》，規定難民已遞交避難申請滿三個月獲居留資格后，就可以享有獲得求職期培訓的權利。在遞交避難申請滿15個月后，可以獲得職業培訓津貼。根據德國勞動力市場及就業研究所（IAB）研究，2015年有 89 萬尋求庇護者抵達德國。他們大多數來自敘利亞、阿富汗或伊拉克，且年齡在 35 歲以下。僅三年后，其中30.7萬人在德國找到了工作并支付社會保障金。隨著居留時間的延長，五年后該批難民的平均就業率可以達到 50%，十年后可突破 60%，十五年后可達到 70%。

　　5 啟示

　　加快建立鼓勵生育基金，通過央行印鈔票支持生育家庭。中國面臨世界最嚴重的“低生育率陷阱”，目前的地方政策力度太小，原因是地方政府沒錢、個人沒精力也沒錢、教育醫療住房成本高等。根據德國等發達國家經驗，鼓勵生育資金大部分來自中央政府，地方政府提供額外補貼，設立專門機構建立鼓勵生育體系。研究發現，定期的現金補貼對于生育有正向作用。當前最重要的是由中央和地方政府設立“鼓勵生育基金”，從根本上解決地方政府沒錢、企業和個人負擔過重的問題，支持生育家庭現金補貼、個稅抵扣、企業所得稅減免、購房租房補貼、建設托兒所等，這在OECD國家行之有效、能夠改善生育率。設計可以參考棚戶區改造工程和央行碳減排支持工具，最終由央行印錢，不增加地方政府赤字和企業負擔，讓更多的年輕人生得起、養得起、敢生。過去我們印鈔票刺激房地產，留下高房價和鬼城。如果轉變為印鈔票鼓勵生育，將在未來留下一批年輕人，為愛而生，醞釀下一個希望，生就對了。功在當代，利在千秋。

　　加強養老保險二三支柱建設，推動養老金基金入市。我國目前養老保險體系長期依賴第一支柱基本養老保險制度，二三支柱發展滯后，2019年第一支柱規模占比超過73.7%，因此應加強二三支柱建設。第一，加大第二、三支柱繳費環節稅收優惠力度，降低甚至取消領取環節稅率；第二，擴大第三支柱覆蓋范圍，覆蓋更多自由職業者、低收入人群等；第三，完善三大支柱賬戶之間在繳費、稅收優惠等上的對接機制；第四，推動養老金入市，擴大第一二支柱投資范圍，增加權益類投資。

　　建立強制性護理服務體系，針對護理服務進行分級，擴大保險資金來源。我國目前護理保險立法空白，缺乏細化的護理分級標準，2011年出臺的《老年人社會福利機構基本規范》未明確護理分級具體標準。此外，護理保險資金來源于基本醫療保險，缺乏可持續性；護理過程中產生的醫療費用的也應厘清歸屬，劃清醫保與護理保險的界限。因此，應加快健全護理保險相關法律，規范運作模式等內容；其次，借鑒德國、日本的護理評估分級標準，正式出臺我國的護理分級標準；最后，將護理服務納入社會救助體系，由政府的財政稅收和個人繳納構成資金來源。

　　迎合中國老人“家庭養老”的習慣，鼓勵親友參與照顧并予以政策補貼，加快專業人才培養體系建設，鼓勵社會資本進軍養老產業。中國長期受儒家“孝文化”影響，偏愛“家庭養老”模式，但我國居家養老服務尚在起步階段，并且缺乏居家養老服務的評估機制和專業的服務隊伍。因此，首先中國應借鑒德國經驗，支持家庭照護，鼓勵親屬和鄰居參與照顧服務，使老人盡可能處在家庭環境中，并且由保險基金為護理人員繳納養老保險費用；其次，重視專業人才培養，鼓勵高校開設相關專業，舉辦全國統一的護理資格考試；最后，鼓勵全社會參與養老產業，打造高質量的養老服務和產品供給體系，為舉辦養老機構的企業提供稅收等優惠政策。

　　加大教育投入，提升勞動力素養，從人口數量紅利轉向人力資本紅利。隨著中國人口總量增速放緩、總和生育率下降、老齡化程度加深，人口紅利作為經濟增長的源泉終將消失，因此中國亟待通過加大教育投入全面提高人力資本。基礎教育上，應優化教學方式、注重啟發式、互動式、探究式教學，加強課程教材改革。職業教育上，應加快推廣學徒制，鼓勵職業院校開設更多符合市場需求的專業，破除社會上“重普輕職”觀念，提高對職業教育的重視程度。高等教育上，應圍繞國家戰略優化學科專業結構，以自主創新為中心建設一流大學和高水平大學，支持研究型大學建設科技創新平臺。

　　特別鳴謝：白學松、周里鵬

　　復旦大學錢凌霄、陳序章、徐心怡等對數據整理有貢獻

　　(本文作者介紹：東吳證券首席經濟學家)