文/新浪財經意見領袖專欄作家 羅志恒

　　我們在《當前財政形勢：恢復性增長，“緊平衡”依舊 》中探討了今年以來全國及各省市財政形勢，認為當前中國財政形勢的特點是“好看的數字與難過的日子”，財政緊平衡態勢仍存。在都市圈城市群的發展戰略下，城市尤其是大城市的地位將越發凸顯。地級城市上承省級單位，下接區縣，分析其財政經濟形勢能夠更清晰地反映中國地方政府的“家底”與其行為邏輯。

　　本文將視角聚焦至地級及以上城市，統計2021年上半年286個地級及以上城市一般公共預算收入、224個城市一般公共預算支出，不包括縣級市，計算人均一般公共預算收入（支出）、財政自給率等五大指標，討論兩大問題：當前中國各地市財政形勢如何？呈現出哪些特點？

　　當前中國地級及以上城市財政形勢：五大榜單、十大特點

　?。ㄒ唬┲饕鞘胸斦杖肟傮w特征：財政分布不均衡，“東高西低”、“南強北弱”、向城市群都市圈核心城市“點狀聚集”，這與中國當前中國經濟發展格局、人口流動趨勢相適應；部分地方財政形勢嚴峻。

　　財政收入東西分化、南北分化明顯，南方收入超百億城市數量是北方的4倍。經濟與財政是一體兩面的關系，東部、南部地區經濟發達，人口持續流入、創造的經濟效益高，推動財政收入規模提高。東北資源枯竭、西北區位因素較差，導致東北、西北經濟發展較弱、人口流出，財政收入相對較低。在286個樣本城市中，上半年一般公共預算收入跨過100億門檻城市達110個，多為東部經濟發達省份的城市或中西部省會城市。收入超100億元的南方、北方城市各有88和22個。

　　上半年上海、北京、深圳、蘇州、天津、重慶、杭州、寧波等前十名城市合計貢獻31省市區一般公共預算收入的30.2%。其中上海領跑全國，收入超4000億元。蘇州（1404億元）是前十強中唯一的地級市，與其上半年GDP排名相匹配。受疫情期間互聯網線上經濟和出口高速發展帶動，杭州（1564億元）、寧波（1089億元）一般公共預算收入在前十城市中增速最快。重慶（1215億元）、武漢（1015億元）作為中西部地區代表入圍前十。廣州（936億元）則無緣前十，與廣東省經濟發展不均衡，財權財力分配向省級政府傾斜有關，進而提高省級財政的統籌力度。

　　近年來都市圈、城市群逐步發展，其中中西部地區城市群核心城市虹吸效應明顯，財政收入占全省比重較高，呈“單極模式”；東部省份呈“雙強模式”。武漢、長沙、成都、西安等中西部地區省會城市集政治、經濟、文化、交通等多個中心于一身，核心城市集聚效應明顯。2021年上半年武漢、長沙、成都、西安一般公共預算收入全省的比重分別為50.7%、38.3%、35.6%和31.3%，而各省內第二名襄陽、常德、宜賓、榆林等城市與省會城市差距較大，兩者之比分別為8.0、5.9、6.1和1.7。同期廣州、濟南等東部城市群核心城市一般公共預算收入占所屬省份比重分別為12.3%、14.0%。

　?。ǘ┨蕹丝谝幠Ｒ蛩赜绊懞螅司斦杖搿皷|高西低”格局進一步強化。東部沿海非省會城市“小而強”效應凸顯，武漢、長沙、成都、西安等中西部省會城市人均財政收入排名反而低于總量排名。

　　東部地區人均財政收入依然居前，但鄂爾多斯位列全國第五。上半年人均一般公共預算收入跨過萬元門檻城市有11座，其中長三角、珠三角分別有6、2座。鄂爾多斯一般公共預算收入總量較低，但憑借市內豐富自然資源、地廣人稀等特點，人均一般公共預算收入超過1萬元，排名第五，成為中西部唯一入圍前十的城市。

　　珠海、舟山、無錫、嘉興、湖州等東部沿海非省會城市“小而強”效應凸顯，人均一般公共預算收入排名較總量排名大幅提升。珠海、舟山、無錫、嘉興、湖州等城市經濟活力較強、常住人口相對較少，上半年人均一般公共預算收入排名分別為全國第10、11、13、14和15名，較其一般公共預算收入總量排名提高39、79、3、6和27個位次。

　　武漢、長沙、成都、西安等中西部省會城市作為一省經濟文化中心，人口持續流入推動經濟和財政收入規模提高，但一般公共預算收入呈現“總量高、人均低”的特點，其人均一般公共預算收入水平排名明顯低于總量排名。2021年上半年武漢（8232元）、長沙（6534元）、成都（4381元）、西安（3477元）等中西部省會城市人均一般公共預算收入分別排在全國第16、24、52和87名，較一般公共預算收入總量排名下降7、9、40和66個位次。

　?。ㄈ┲袊杖胱裱叭≈诿?，用之于民”的原則，總體來看，經濟發展水平越高、人口聚集越密集的城市一般公共預算支出規模越高。上半年中國各地市財政支出格局與收入格局類似，但值得注意的是城市間財政支出差距較財政收入有所縮窄。

　　2021年上半年一般公共預算支出超過千億的城市有10座，其中上海以3789億元保持全國第一，北京（3714億元）緊隨其后，與第三名重慶（1421億元）拉開距離。第4-10名依次為深圳、廣州、天津、蘇州、武漢、杭州、成都。與收入榜單相比，支出榜單中廣州和成都成功躋身前10 ，分別排名第5名和第10名，寧波和南京被擠出前10名，分別排11名和12名。

　　與收入榜單相比，2021年上半年中國一般公共預算支出的整體格局沒有太大改變，但城市間差距有所縮窄，這主要源于中央轉移支付縮小了地區財力差距，促進了區域財力均衡。從支出規?？?，2021年上半年一般公共預算支出規模超過100億的城市共192個，其中中西部地區共107個，較收入規模超100億元中西部城市數多62個。從規模差距來看，2021年上半年一般公共預算支出最高的上海是最低城市海南儋州的124.8倍，而上半年一般公共預算收入最高（上海）、最低（果洛州）的倍差達到5787.8倍。

　?。ㄋ模┲醒胴斦D移支付及稅收返還效果進一步顯現，上半年人均財政支出與其他榜單存在明顯差別，總體呈現“東西高、中部低”格局，青海、云南、內蒙古等?。ㄗ灾螀^）城市排名逆襲。

　　考慮城市常住人口因素后，除常見的東部沿海發達城市人均支出排名靠前，許多坐落在中西部欠發達地區、人煙稀少的城市逆襲。2021年上半年人均一般公共預算支出超萬元的城市共23座，其中，以北京、上海、深圳、寧波、南京等為代表的東部沿海發達城市有11座；而中西部欠發達地區由于獲得較多的轉移支付，有12個城市人均財政支出過萬，如青海省果洛州、云南迪慶、內蒙古阿拉善盟等。

　?。ㄎ澹┥习肽?3座城市自給自足，其中杭州財政自給率一騎絕塵，高出第二名上海13.6個百分點。但仍有123座城市財政自給率不足50%，主要集中在西部和東北，地方財政越發困難，對中央轉移支付及債務的依賴度較高。

　　樣本城市中，倒數50名財政自給率均不足30%，主要集中在云南、廣東、陜西、湖南、貴州、四川等中西部省份。其中，青海果洛州、玉樹州、黃南州、海北州財政自給率分別低至1.8%、1.8%、4.2%和6.2%，包攬財政自給率榜單倒數4名。揭陽、汕尾、河源等廣東城市財政自給率較低與廣東省財稅體制向省級政府傾斜、經濟發展不均衡的因素相關。因此需要全面認知財政自給率指標，該指標只反映政府間關系的初次分配，考慮到大量的中央轉移支付和稅收返還給地方后的再分配效應，地方可用財力和滿足支出的能力將大幅提高。

　　2021年上半年各地市財政形勢分類：四大類型，區域分化下財政緊平衡態勢仍存

　　地方政府行為邏輯及傾向的本質是在財政緊平衡形勢約束下，地方政府如何進行投融資的決策問題。總體來看，根據一般公共預算收入與財政自給率高低，上半年各地市財政形勢可分為四大類：

　　一是一般公共預算收入高、財政自給率相對較高的城市，財政形勢較好、含金量較高，以杭州、上海、蘇州、寧波、南京、深圳等東部沿海城市為代表。

　　二是一般公共預算收入高、財政自給率相對偏低的城市，以廣州、重慶、西安、南昌等為代表，位居城市群核心地位但剛性支出較大，土地財政是其補充地方財力的重要來源。2020年廣州、重慶、西安、南昌等城市政府性基金收入/一般公共預算收入分別為145.6%、117.3%、166.7%和129.4%，在全國屬于較高水平。

　　三是一般公共預算收入低、財政自給率高的城市，以東營、盤錦、威海等經濟相對欠發達或發展放緩、人口逐漸流出的城市為代表，地方政府相對“躺平”，一般公共預算支出較低推動財政自給率被動提升。如遼寧盤錦上半年財政自給率達到91.2%，排名全國靠前，但實際盤錦在上半年一般公共預算收入規模僅85億元。

　　四是一般公共預算收入低、財政自給率低的城市，主要集中在西部地區，以青海、云南、山西部分城市為代表，依賴轉移支付及稅收返還較多，財政較為緊張，“三?！眽毫^大。

　　對于各地市而言，無論數字好看還是難看，財政緊平衡和收支矛盾加劇將是未來的常態，財政要綜合考慮發展與安全、穩增長與防風險、減稅降費與財政可持續等多重目標的平衡，更考驗地方政府緩和隱性收入（決定實際可支配財力）以及政績考核機制（決定支出責任）矛盾的能力。

　　要解決財政困境，避免“財政危機”，短期內既要鞏固前期減稅降費效果，也要增收節支，開源節流，適度下調社保繳費率，增消費稅、資源稅和國企利潤上繳，加快房地產稅立法。中長期看，必須深化改革，理清政府與市場關系簡政放權、精兵簡政裁撤冗員、深化行政體制、財政稅收體制、社保制度改革。

　　本文原發于《財新》

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學研究院財政學博士。新財富最佳分析師宏觀經濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經濟、財政理論與政策。)