意見領袖丨中銀研究

　　2021年是我國“十四五”規劃的開局之年，與以往報告結構不同，2021年《政府工作報告》（簡稱《報告》）在回顧2020年工作、部署2021年重點工作的同時，還闡述了“十三五”時期發展成就和“十四五”時期主要目標任務，2021年主要指標的設定考慮了與未來幾年目標的平穩銜接。總體來看有八大看點值得關注。

　　一、GDP增速目標設為6%以上，為高質量發展提供持續動力

　　受新冠疫情影響，2020年《政府工作報告》未設具體經濟增速目標。在新冠疫情總體得到控制的背景下，2021年《報告》又一次提出了具體的經濟增速目標。本次《報告》設定的GDP增長目標為6%以上，是一個比較適中的增速，體現了政府對中國經濟發展的底氣和穩中求進的基調。

　　一是充分考慮了經濟運行恢復情況，既彰顯了對疫后經濟恢復的信心，又體現了面對未來不確定性的實事求是態度。在中央有效統籌疫情防控、經濟秩序快速恢復的背景下，中國成為2020年全球唯一實現經濟正增長的主要經濟體。展望2021年，GDP增長目標設為6%以上，“6%”是保底、“以上”是信心。一方面，清醒看到了當前面臨的困難和挑戰，世界政經格局復雜多變，新冠疫情仍在全球蔓延，國內經濟恢復基礎有待鞏固；另一方面，表明了中國經濟有充分的潛力與韌性，考慮到經濟景氣不斷回升、宏觀政策持續推進、上年低基數等因素的綜合影響，預計2021年中國經濟將有較好表現。綜合來看，2021年中國經濟運行的利好因素較多，經濟大概率能恢復至正常水平以上，完成6%以上的經濟增速目標難度不大。

　　二是體現了高質量發展的導向，既為改革預留空間，也為未來發展創造空間。事實上，國內外主要機構普遍預測2021年中國GDP增速將達到8%左右（IMF和世界銀行預測值分別為8.1%、7.9%），相比較而言，本次《報告》設定的經濟增速目標略顯保守。但恰恰是這一保守目標的設定，體現了當前中國政府淡化經濟增速，更加注重經濟發展質量。當前，我國還面臨提升關鍵領域創新能力、防范化解地方政府債務風險、進一步優化營商環境等艱巨任務。預計進一步深化改革將成為今年經濟工作的重點，在推進經濟平穩運行的過程中宏觀調控政策將有更多余地進行相機抉擇，解決經濟發展過程中的結構性問題。

　　三是適當的GDP增速是實現可持續健康發展的需要。根據習近平總書記關于《規劃建議》的說明，到“十四五”期末達到現行的高收入國家標準、到2035年實現經濟總量或人均收入翻一番，是完全有可能的。據此可測算出，2021-2035年期間我國經濟增速年均需要保持在4.7%左右。作為“十四五”開局之年，2021年GDP增速目標的設定，不僅要考慮當年的具體情況，還要統籌考慮未來幾年經濟增長目標的連續性、穩定性和可持續性，盡可能保持經濟平穩運行。設定適當的GDP增速目標，避免了形成較高基數，對明后年造成壓力，導致起伏過大。此外，穩就業、保民生也需要經濟增速保持在合意水平。受疫情影響，我國平均城鎮調查失業率從2019年的5.2%升至2020年的5.6%。當前穩就業壓力依然較大，作為吸引就業的主力軍，中小微企業和個體工商戶仍面臨較多困難。本次《報告》中就業目標回調到疫情以前的正常水平，則需要經濟保持較高增速以帶動就業增長。

　　二、財政政策不轉急彎，更加注重提質增效和可持續性，貨幣政策靈活精準、合理適度

　　《報告》指出，“今年要保持宏觀政策連續性穩定性可持續性，加強定向調控、相機調控、精準調控。”這與2020年中央經濟工作會議基調保持一致，2021年宏觀政策將保持穩定，為疫后經濟修復繼續提供必要支持。

　　積極財政政策將有所收斂，但更注重提質增效和可持續性。第一，赤字率略降至3.2%，財政政策不轉急彎。《報告》提出“今年赤字率擬按3.2%左右安排、比去年有所下調，不再發行抗疫特別國債”“專項債發行3.65萬億元”。與2020年相比，一方面，赤字率下降0.4個百分點，專項債少發1000億元，財政政策趨向正常化。這主要在于，當前我國經濟持續復蘇向好，疫情總體有效防控，應對疫情沖擊的逆周期政策將適時退出。同時，財政收入將穩步回升，也帶動赤字率適度降低。另一方面，在支出強度和投資方向上保持連續性。2021年赤字率仍高于3%的國際參考值，也高于2018、2019年的2.6%、2.8%，專項債發行規模也高于2018、2019年的1.35萬億元、2.15萬億元，表明2021年財政對經濟恢復的支持強度仍然較大。同時，財政支出重點仍是加大對保就業保民生保市場主體的支持力度，專項債仍重點投向“兩新一重”和新基建等領域。財政政策具有可持續性主要由于，當前我國面臨的不穩定不確定性因素增多，國內經濟恢復基礎尚不牢固，消費、民生等領域還存在短板，需要財政政策保持連續性和可持續性。

　　第二，財政資金直達機制常態化并擴大范圍，增加對地方政府的轉移支付。《報告》提出“建立常態化財政資金直達機制并擴大范圍”，財政直達資金從去年的1.7萬億元增加至2.8萬億元。同時，“對地方一般性轉移支付增長7.8%，其中均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等增幅均超過10%”。這表明，一方面，2020年直達資金機制探索和試點的有益經驗逐步成為常態化機制，2021年中央財政將繼續采取直達資金方式增加對基層政府的財力支持力度，同時擴大支出范圍，直接惠企利民。采取直達資金常態化機制主要由于，中央財政可以從資金下達、轉移到使用進行有效監測，財政資金支出效率更高。另一方面，進一步增加地方一般性轉移支付和獎補資金有助于提高地方財政可持續性，降低債務風險。2020年疫情沖擊下地方財政收支矛盾突出，政府杠桿率較2019年上升7.2個百分點（圖1），中央和地方政府杠桿率分別上升3.1和4.1個百分點，尤其是地方政府債務余額增加4.36萬億元（圖2），同比增長20.46%。隨著地方債集中到期，僅2021年地方償債規模就將超過2.5萬億元，城投債到期、回售規模將超3.3萬億元，這將顯著增加地方債務風險。因此，為穩定政府杠桿率，防范債務風險，有必要壓降中央支出，保證地方支出。

　　第三，優化減稅降費政策，實施新的結構性減稅政策，助力小微企業恢復活力。2020年實施的大規模減稅降費為市場主體減負超過2.6萬億元，其中，減免社保1.7萬億元，促進了企業降本增效和吸納就業。今年《報告》提出，“延長小規模納稅人增值稅優惠等部分階段性政策執行期限”“采用結構性減稅舉措，對沖部分政策調整帶來的影響”“提高小微企業增值稅納稅起征點”等。這些政策表明，一方面，制度性減稅降費政策具有連續性和可持續性。近年來政府不斷總結短期政策試點獲得的有益經驗，逐步推動減稅降費政策制度化，促進減稅降費政策繼續支持市場主體。例如今年《報告》中明確繼續執行企業研發費用加計扣除75%的政策，并將制造業企業加計扣除比例提高至100%，回應了社會對是否延續這項政策的關切。另一方面，采取新的結構性減稅舉措，重點支持小微企業恢復活力。提高小微企業增值稅起征點，應納稅額所得額不到100萬元的部分，在現行優惠政策基礎上，再減半征收所得稅。這將進一步擴大小微企業免稅范圍，降低實際稅率，表明2021年財政政策將定向、精準發力，推動增強小微企業活力，促進保就業、保市場主體。

　　另外，《報告》強化了通過財政體制改革進一步增強財政可持續性的目標導向，“強化預算約束和績效管理，加大預算公開力度”“落實中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案”，表明未來將通過擴大預算內財政支出、有序控制政府預算外支出、調整政府債務水平等措施來提高財政可持續性。同時，將進一步明確中央和地方的稅收劃分、支出責任劃分，緩解地方財政收支矛盾。

　　貨幣政策方面，《報告》重申“穩健的貨幣政策要靈活精準、合理適度，把服務實體經濟放到更加突出的位置，處理好恢復經濟與防范風險的關系”，說明貨幣政策不會快速收緊，而將考慮經濟恢復中存在的不確定性和困難，平衡好促進經濟增長和防控風險的關系。一方面，在總量上，重提保持“貨幣供應量和社融增速與名義經濟增速基本匹配，保持流動性合理充裕，保持宏觀杠桿率穩定”，說明隨著2021年經濟增長恢復常態，M2和社融增速將有所下行，但考慮到經濟恢復基礎尚不牢固，貨幣供應量仍將保持相對寬裕。另一方面，從結構上，仍將重點增強對中小企業的信貸支持，“對普惠小微企業延長貸款延期還本付息政策，加大再貸款再貼現支持力度”。

　　三、堅持擴大內需戰略基點，促進消費與投資有效結合

　　在當前的外部發展環境下，內需對我國經濟發展的重要性進一步提升。本次《報告》對擴大消費著墨較多，主要有以下三方面的亮點。一是打通物流最后一公里，促進縣鄉消費擴大。近年來，我國在線消費的快速發展以及縣鄉地區通信基礎設施的完善為縣鄉消費擴大奠定了堅實基礎，疫情更是加快培養了縣鄉地區居民的線上消費習慣。未來，縣鄉居民消費將是我國消費的重要增長點。在此背景下，《報告》提出要“健全城鄉流通體系，加快電商、快遞進農村，擴大縣鄉消費”。這將有助于解決當前縣鄉在線消費面臨的物流網點較少、物流時效性較差等制約，促進未來縣鄉在線消費進一步擴大，同時也有利于通過在線消費的普及，使得縣鄉居民能夠同城市居民一樣享受高品質產品。

　　二是從完善配套基礎設施和減少不合理交易限制兩方面入手，穩定增加汽車消費，尤其是新能源汽車消費。當前我國每千人汽車保有量僅為美國的五分之一左右，未來隨著居民收入穩步提高以及汽車價格逐步下降，我國汽車消費增長空間依然較大。但目前我國汽車消費還存在二手車交易市場不夠發達、城市內停車場等配套設施不足等制約因素。根據國家發改委測算，發達國家汽車與停車位的比例約為1：1.3，而我國大城市這一比例約為1：0.8，中小城市更低，僅為1：0.5左右。除了總量存在較大缺口外，車位供給結構失衡也較嚴重。市區外圍、新建城區中閑置了許多車位，但老舊小區、城市中心地帶車位緊張。《報告》指出要“取消對二手車交易不合理限制”并“增加停車場”，這將為未來城市汽車消費的增長提供更大空間。另一方面，在碳中和目標下，未來我國將在鼓勵汽車消費的同時，加快汽車消費的結構優化，大力推進新能源汽車消費。為緩解當前新能源汽車普及所面臨的充電樁、換電站等配套設施不足問題，《報告》強調要“在增加充電樁、換電站等設施，加快建設動力電池回收利用體系”。預計未來在加大主要城市及周邊地區充電基礎設施密度的同時，也將加快完善低線城市甚至發達農村地區的充電基礎設施，為未來新能源汽車在這些市場的普及打好基礎。

　　三是推動內外貿產品標準和質量的統一，提高內外兩個市場之間的聯系。在疫情初期，出口企業面臨短期困難，我國曾推出出口轉內銷支持政策，但由于外銷產品與內銷產品之間標準差異較大等原因，企業出口轉內銷仍存在一定實際困難。本次《報告》特別指出要“推進內外貿產品同線同標同質”，旨在逐步消除外銷與內銷產品在標準、質量等方面的差異。在外部環境不確定性較高、外需不穩定的背景下，標準等方面的統一將有助于我國出口企業根據內外兩個市場靈活調整銷售策略，提高出口企業抗風險能力。此外，這還有助于國內居民更好地享受高品質出口商品，使得國內供給更好地匹配居民日益升級的消費需求。

　　根據當前的經濟復蘇形勢，2021年投資仍是保持經濟恢復性增長的重要基礎。本次《報告》中，投資主要有以下三個亮點。一是保持一定的投資強度，鞏固經濟恢復性增長基礎。《報告》指出，2021年地方政府專項債規模為3.65萬億元，較2020年減少0.1萬億元，但中央預算內投資安排為6100億元，較2020年增加100億元。這是因為2021年我國經濟發展仍面臨不少風險挑戰，需繼續保持一定的投資強度，鞏固經濟恢復性增長基礎。

　　二是積極擴大有效投資，優先支持在建工程。2020年，在拉動經濟增長方面，基建投資發揮了至關重要的作用。但實際操作中也存在優質項目儲備不足、資金使用效率不高等問題。針對這一問題，《報告》特別指出地方政府專項債“優先支持在建工程，合理擴大使用范圍”，這將有助于專項債在積極擴大有效投資方面發揮更大作用。

　　三是投資重點仍是“兩新一重”和信息網絡等新基建領域，同時加大對民生項目傾斜并著力提高縣城公共服務水平。《報告》在基建資金投向方面與以往政策導向保持一致，未來“兩新一重”、新基建等領域仍是投資重點。但同時《報告》還重點提出“提升縣城公共服務水平”，這與《報告》中提到的“擴大縣鄉消費”“壯大縣域經濟”“促進縣域內城鄉融合發展”等表述一脈相承，體現了政府大力推動縣域經濟發展的導向趨勢。未來，在縣域交通、數字化公共服務基礎設施等方面的投資力度將繼續加大，推動城鄉差距不斷縮小。

　　四、落實落細創新支持政策，扎實推進創新能力提升

　　創新在我國現代化建設全局中處于核心地位。與去年不同，今年《報告》將創新列為全年八大重點工作之一。第一，以重點工程為抓手強化國家戰略科技力量，加大基礎研究支持力度。在提高創新能力方面，《報告》繼續從國家戰略科技和企業創新這兩股力量入手，分類施策，并提出了更加精準、細致的實施措施。一是通過國家實驗室、國際和區域科技創新中心、國家自主創新示范區等建設，以及“科技創新2030重大項目”、關鍵核心技術攻關工程等的深入實施，繼續培育和強化國家戰略科技力量，重點突破基礎性強、復雜程度高的關鍵核心領域。二是進一步加大穩定的基礎研究投入。針對當前我國基礎研究薄弱的問題，《報告》不僅明確指出“大幅增加投入，中央本級基礎研究支出增長10.6%”，還針對基礎研究所需時間較長等特征，強調“健全穩定支持機制”，提高基礎研究項目的持續性。此外，《報告》還提出“落實擴大經費使用自主權政策”，旨在提高科研人員從事基礎研究的熱情。三是繼續堅持以關鍵核心技術和民生相關科技為重點創新領域。在科技攻關領域方面，除了關鍵核心技術領域外，《報告》還特別強調“發展疾病防治攻關等民生科技”，這與十九屆五中全會提出的將人民生命健康相關領域作為未來一段時期內我國創新的四大主攻方向之一相一致，體現我國創新和經濟發展始終以人民為中心的思路。

　　第二，以稅收優惠等手段激發企業創新動力，提高創新合作與成果分享。在激勵企業加大創新投入和促進企業創新合作方面，與以往提出指導性建議所不同的是，本次《報告》明確提出了幾點十分務實的措施。一是延續執行研發費用加計扣除政策，特別提高制造業企業研發激勵力度。諸多學術研究分析指出，我國實施研發費用加計扣除政策實施以來，在激發企業加大研發投入方面取得了較好效果。因此，本次《報告》指出將“延續執行企業研發費用加計扣除75%政策”，同時，由于制造業轉型升級任務較重，同時也是企業研發的主力軍，《報告》特別將“制造業加計扣除比例提高到100%”，旨在充分激發制造業企業的創新動力。二是積極推動創新合作與共享，更加充分地發揮創新成果價值。創新合作是提高創新效率，攻克復雜、困難領域的重要途徑。從專利角度看，當前我國創新合作比例較低。近年來，我國合作申請的專利占全部專利比例低于10%，并有小幅下降趨勢（圖3）。這一方面是由于當前我國知識產權保護不足、創新環境較差，企業進行創新合作風險較大。另一方面是由于缺乏完善的合作機制和合作平臺。《報告》繼續強調“加強知識產權保護”，并提出“搭建更多共性技術研發平臺”“鼓勵領軍企業組建創新聯合體”“拓展產學研用融合通道”等措施，旨在推動企業之間以及企業與高校之間的創新合作，高效匯集更多創新力量進行集中攻關，同時更大地發揮創新成果價值，避免重復創新等問題，提高創新效率。

　　五、擴大對外開放積極考慮加入CPTPP，促進外貿外資穩中提質

　　關于對外開放，2021年《報告》與2020年《政府工作報告》和2020年中央經濟工作會議的內容一脈相承，繼續實施“更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，更好參與國際經濟合作”“縮減外商準入負面清單”和深化國內改革，優化營商環境。同時，《報告》也提出了一些新觀點和詳細可行的舉措。

　　第一，推動進出口穩定發展。《報告》提出“促進外貿外資穩中提質”。一方面，表明今年進出口的主要目標是“穩”。這主要由于，2020年全球疫情蔓延下我國出口替代效應明顯，帶動了出口高增長和拉動經濟增長。隨著2021年歐美疫苗有序接種和疫情緩和，生產端加快修復，預計我國出口替代效應將逐步減弱，帶來出口增速波動，影響外貿企業發展和經濟增長。因此，《報告》提出“加強對中小外貿企業信貸支持，擴大出口信用保險覆蓋面”“穩定加工貿易，發展跨境電商等新業態新模式，支持企業開拓多元化市場”，從而緩解外貿企業融資問題，擴大出口市場，穩定外貿增長。另一方面，更加注重提升進出口的質量。針對我國服務貿易發展相對滯后的問題，《報告》提出，政府將創新發展服務貿易，通過調整進口稅收政策，增加優質產品和服務進口；辦好進博會、廣交會、服貿會等重大展會，促進高質量產品貿易和服務貿易發展。

　　第二，提升對外開放平臺水平，積極有效利用外資。《報告》指出，“增設服務業擴大開放綜合試點，制定跨境服務貿易負面清單”“推進海南自由貿易港建設，加強自貿試驗區改革開放創新”“促進內外資企業公平競爭，依法保護外資企業合法權益”。這些舉措有利于加強穩外資。當前我國正處于構建雙循環新格局的起點，需要進一步加大吸引外資，引進技術和人才，促進國內外產業鏈、供應鏈、創新鏈和價值鏈協調配合，推動我國經濟增長、技術升級和邁向價值鏈上游。同時，今年穩外資工作仍面臨較多的不確定性。盡管2020年中國非金融領域實際使用外資增長4.5%（圖4），成為全球最大的外資流入國（圖5），但2021年中國吸引外資仍面臨嚴峻形勢，新冠疫情發展和全球經濟復蘇均存在不確定性，同時各國引資競爭越發激烈。聯合國貿發會議預測，2021年全球FDI將在2020年下降42%的基礎上進一步下降5%-10%。美國拜登政府無意取消對華關稅，中美經貿摩擦也將對中國吸引外資帶來不確定性。因此，2021年我國將發揮好各類開放平臺的作用，吸引更多外部優質要素資源促進國內經濟高質量發展。

　　第三，深化“一帶一路”合作以及其他雙邊和區域經濟合作，積極考慮加入CPTPP。《報告》提出“高質量共建‘一帶一路’”“健全多元化投融資體系，有序推動重大項目合作，推進基礎設施互聯互通”。同時，中國將“堅定維護多邊貿易體制，推動區域全面經濟伙伴關系協定盡早生效實施、中歐投資協定簽署，加快中日韓自貿協定談判進程，積極考慮加入CPTPP”。這些舉措的提出主要在于，其一，當前我國處于百年未有之大變局，全球經濟、貿易、文化摩擦加劇，中美博弈長期化，在此背景下，深化多雙邊區域合作有利于密切我國與世界各國的經濟貿易聯系，是削弱美國團結盟友、共同遏制中國的有效手段之一。其二，美國大選后國際政經格局更趨復雜，中國目前正在積極接洽加入CPTPP，但面臨歐美國家反對中國加入、CPTPP運行規則嚴格等問題，因而需要進一步深化區域經濟合作，加快與國際規則接軌。通過加快RCEP落地生效和簽署中歐投資協定，促進中國對接國際經貿規則，加快實現產品標準統一和互認，落實關稅減讓和簡化海關程序，并帶動國內改革深化，完善知識產權保護等，從而推動中國更好地融入全球經濟。

　　六、以重點領域改革為抓手，激發市場主體活力

　　改革是歷年政府重點工作之一，其主要目標就是激發市場主體活力，增強經濟內生發展動力。2020年面對國內外諸多風險挑戰，我國推進改革的力度進一步加大，重點圍繞為企業紓困、減負和便利經營，在“放管服”改革、優化營商環境等方面推出了一系列具體舉措。本次《報告》提出“在落實助企紓困政策的同時，加大力度推動相關改革，培育更加活躍更有創造力的市場主體”。與去年對比來看，改革相關措施更加具體、細化，從全年部署看有以下幾方面值得關注。

　　一是持續深化“放管服”等改革。“放管服”改革是近年來我國推動政府職能轉變、優化營商環境的重要舉措。2020年重點推動更多服務事項一網通辦、放寬市場主體登記經營場所限制、取消重復審批情況的行政許可事項。2021年各項改革進一步深化，行政許可事項將全部納入清單管理。在便利企業開辦的同時更加關注企業的退出，《報告》提出“實行中小微企業簡易注銷制度”，2021年2月的國務院常務會議對此進行過相關部署，除了完善中小微企業簡易注銷制度外，還提出建立企業破產和退出狀態公示制度、完善管理人制度等，這將有利于促進市場主體結構改善，提高要素配置效率。在放寬市場準入方面，《報告》提出實施工業產品準入制度改革，推進汽車、電子電器等行業生產準入和流通管理全流程改革。

　　二是開展要素市場化配置綜合改革試點。要素市場化配置改革是高標準市場體系建設的關鍵。2020年《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》對推進要素市場化配置改革進行了總體部署，該意見明確提出在維護全國統一大市場的前提下，開展要素市場化配置改革試點示范。2021年發改委將指導有條件的地區開展相關綜合改革試點，推動土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場化改革。

　　三是加強數字政府建設。2020年新冠疫情沖擊加速了政務服務數字化轉型，政府加快推動線下政務服務轉為線上辦理。根據2020年9月國務院常務會議部署，在抓好“省內通辦”的同時，2020年年底前實現市場主體登記注冊、養老保險關系轉移接續等58項事項異地辦理，2021年年底前實現工業產品生產許可證、就醫結算備案、社保卡申領、戶口遷移等74項事項異地辦理。《報告》提出建立健全政務數據共享協調機制，實現更多政務服務事項網上辦、掌上辦、一次辦，今年要基本實現企業和群眾經常辦理事項的“跨省通辦”。

　　四是通過改革持續推動降低企業經營成本。與往年類似，通過能源、交通、電信等行業改革推動降低企業用電、交通、通信等成本。其中，與去年不同，今年部分政策更加重視對中小企業的支持，《報告》明確提出中小企業寬帶和專線平均資費再降10%，鼓勵受疫情影響較大的地方對承租國有房屋的服務業小微企業和個體工商戶減免租金。此外，《報告》還提出要嚴控非稅收入不合理增長，嚴厲整治亂收費、亂罰款、亂攤派。結合2021年1月國務院常務會議的部署看，2021年將持續治理亂收費，將在全國開展涉企違規收費專項檢查，規范交通、稅務、應急等領域執法，繼續清理規范重點領域收費。

　　五是促進平臺企業創新發展和規范發展。2020年以來我國對平臺經濟等領域反壟斷力度加大，2020年12月中央經濟工作會議首次提出強化反壟斷和防止資本無序擴張，提出要完善平臺企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規范。2021年《報告》再次明確相關內容，提出支持平臺企業創新發展，同時要依法規范發展。一方面政府將引導平臺企業理性競爭，支持鼓勵其立足服務實體經濟加強基礎研究和創新，另一方面加強對數據資產的監督，保護消費者隱私安全和正當權益。

　　七、持續推動生態環境改善，加快發展方式綠色轉型

　　綠色發展是未來我國推動經濟高質量發展的重要方面。“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”是我國向世界做出的莊嚴承諾，2021年12月氣候雄心峰會上我國宣布了“到2030年單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米”。2020年，我國森林積蓄量已較2005年增加51億立方米，非化石能源占比已經超過15%，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年累計下降50%左右。過去我國在節能減排的努力為未來綠色發展目標的實現奠定了較好的基礎。

　　本次《報告》在“十四五”時期目標任務中明確提出森林覆蓋率達到24.1%，這意味著“十四五”時期森林覆蓋率將提高1個百分點左右，提高幅度略低于“十三五”時期（1.38個百分點）。單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%，降幅目標與“十三五”時期（分別為降低15%、18%）相當，預計這些目標的實現難度不大。2021年是“十四五”規劃的開局之年，今年單位國內生產總值能耗預期降低3%左右，這一目標與2018、2019年目標值一致。

　　2021年，為推動生產生活方式綠色轉型發展，將重點推動以下工作。一是加大生態環境治理。與往年一樣，提出主要污染物排放量繼續下降。同時也提出了一些比較具體的措施，比如北方地區清潔取暖率達到70%，2019年這一數值達到50%。二是圍繞碳達峰、碳中和目標部署相關工作。包括通過清潔高效利用煤炭、發展新能源、應用節能環保技術等，優化產業和能源結構，同時加快建設全國用能權、碳排放交易市場。

　　八、回應社會關切，持續改善民生

　　“持續增進民生福祉，扎實推動共同富裕”是“十四五”時期主要目標任務之一。《報告》提出將“制定促進共同富裕行動綱要”，同時圍繞就業、收入、教育、衛生、社保等多方面進行部署。其中，為縮小收入差距，提出要“提高低收入群體收入，擴大中等收入群體”；“勞動年齡人口平均受教育年限提高到11.3年”，這將比2019年提高0.6年；在我國人口老齡化加快背景下，提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，將推動實現適度生育水平，逐步延遲法定退休年齡。這不僅體現了我國以人民為中心的發展思想，有利于提升人民福祉，人均收入的提高、教育和健康水平的提升等，還有利于為經濟中長期持續發展提供動力。

　　2021年民生領域的相關舉措，一方面考慮到與“十四五”目標的銜接，為“十四五”目標的實現開好局，另一方面針對當前人民群眾特別關心、關注的問題進行回應。教育方面，更加注重推動教育公平，《報告》提出要推動義務教育優質均衡發展和城鄉一體化，要讓每個孩子都有人生出彩的機會。同時針對不同階段教育提出完善措施，特別提到要增強職業教育適應性，深化產教融合、校企合作，這與我國產業轉型升級背景下對高素質技術技能人才需求上升密切相關。

　　衛生健康方面，在2020年居民醫保人均財政補助標準增加30元的基礎上，2021年居民醫保和基本公共衛生服務經費人均財政補助標準分別再增加30元和5元。在2020年開展門診費用跨省直接結算試點的基礎上，2021年將推動基本醫保省級統籌、門診費用跨省直接結算。

　　住房方面，延續以往“房住不炒”基調，同時提出“三穩”，即“穩地價、穩房價、穩預期”。針對部分大城市供需矛盾突出、房價上漲過快、長租公寓“爆雷”等問題，《報告》提出要“解決好大城市住房突出問題”，其中一個重要舉措就是發展租賃市場，將通過增加土地供應、安排專項資金、集中建設等辦法增加保障性租賃住房和共有產權住房供給，通過加強監管規范發展長租房市場。

　　作  者：中國銀行研究院 宏觀經濟分析小組

　　(本文作者介紹：中國銀行總行一級部門。研究領域涵蓋全球經濟、國際金融、宏觀經濟與政策、金融市場、銀行業發展等。)