意見領(lǐng)袖丨中國金融四十人論壇 

　　觀點摘要

　　當(dāng)前和今后一段時期，面對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的更高要求，農(nóng)村金融體系必須進一步深化改革。

　　在政策體系建設(shè)方面，要增加普適性、功能性、競爭性政策支持。應(yīng)就政策支持制定引導(dǎo)和鼓勵的標準，任何金融機構(gòu)開展符合標準的涉農(nóng)金融服務(wù)都可以得到相應(yīng)的政策支持，不預(yù)設(shè)機構(gòu)。

　　在農(nóng)村金融體系建設(shè)方面，要農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)應(yīng)更加多元化，按照金融分層的原則讓不同形式的金融組織平等競爭，因地制宜設(shè)置金融機構(gòu)。

　　其中，要以強化競爭深化農(nóng)村信用社改革。放寬準入條件，加大農(nóng)村中小金融機構(gòu)和民營銀行的開放力度。

　　農(nóng)信社不能包打天下。要打破縣以下（鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面）農(nóng)村信用社作為唯一金融機構(gòu)的壟斷。適當(dāng)放開農(nóng)村中小金融機構(gòu)（農(nóng)信社和村鎮(zhèn)銀行）的經(jīng)營區(qū)域限制，允許符合條件的機構(gòu)在相鄰縣區(qū)開展服務(wù)。

　　同時，深化開發(fā)性政策性金融機構(gòu)改革。厘清政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)可持續(xù)業(yè)務(wù)的邊界，財政部應(yīng)明確政策性業(yè)務(wù)范圍并落實政策性業(yè)務(wù)的補貼責(zé)任，兩類業(yè)務(wù)分賬管理或設(shè)立子公司實現(xiàn)法人隔離，加強監(jiān)管，完善公司治理。

　　農(nóng)村金融改革還要有過渡性措施。應(yīng)完善存款保險制度，成立真正意義上的存款保險公司和有監(jiān)管職能的存款保險分支機構(gòu)。在過渡階段，健康的農(nóng)信社納入存款保險制度，差的農(nóng)信社交給地方政府和省聯(lián)社負責(zé)，重組變好后再納入存款保險體系。

　　從長遠看，當(dāng)所有農(nóng)村信用社均已納入存款保險制度后，農(nóng)村信用社不再由地方政府兜底，可實施及時校正的監(jiān)管措施和市場退出機制。

　　所謂“及時校正措施”，即當(dāng)金融機構(gòu)資本充足率或其他績效指標超出某臨界值時，監(jiān)管部門應(yīng)馬上采取措施限制其業(yè)務(wù)發(fā)展以及限制分紅等，使金融機構(gòu)感到非常強的“緊箍咒”作用。如果指標再往下滑，監(jiān)管機構(gòu)就應(yīng)要求收購兼并，最后要在資能抵債之前關(guān)閉問題機構(gòu)。

　　要特別注意，這種兼并必須是基于優(yōu)質(zhì)機構(gòu)的市場選擇，而不是行政“拉郎配”，更不能用于掩蓋風(fēng)險和逃避追責(zé)。

　　”

　　農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)是中國社會的根基，也是中國現(xiàn)代化的難點。農(nóng)村金融是中國經(jīng)濟的縮影。

　　本世紀以來，中國農(nóng)村金融的服務(wù)有了很大的提高，但金融服務(wù)效率方面還存在很大的問題，體現(xiàn)在：支持“三農(nóng)”的政策性貸款與金融貸款之間缺乏清晰的界限，道德風(fēng)險嚴重，金融機構(gòu)的公司治理不完善，監(jiān)管不到位，存在著比較普遍的地方政府干預(yù)等等。

　　在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，中國農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型也對農(nóng)村金融服務(wù)提出了更高的要求：

　　首先，數(shù)字技術(shù)及其商業(yè)模式對重塑農(nóng)村金融體系而言，既是機遇也是挑戰(zhàn)。

　　數(shù)字技術(shù)具備高效、共享、低成本、低門檻的特點，在解決普惠金融的傳統(tǒng)問題，即小額涉農(nóng)金融服務(wù)的高風(fēng)險、高成本問題過程中具有天然優(yōu)勢。近年來的實踐也證明了這一點。很多地區(qū)形成了一批“生產(chǎn)商+批發(fā)商+農(nóng)家店+農(nóng)戶”的數(shù)字平臺，打通了工業(yè)品下鄉(xiāng)、農(nóng)產(chǎn)品進城的“最后一公里”，農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)由勞動密集型向科技密集型轉(zhuǎn)變。

　　另一方面，“數(shù)字鴻溝”正在考驗農(nóng)村經(jīng)濟金融政策體系和產(chǎn)品服務(wù)能力。農(nóng)村金融機構(gòu)數(shù)字技術(shù)能力培育緩慢，穩(wěn)定的存款來源被大量手機端產(chǎn)品撼動，爭取存款的成本大幅度上升。廣大農(nóng)民面對的“數(shù)字鴻溝”和令人眼花繚亂的風(fēng)險產(chǎn)品正在考驗監(jiān)管部門綜合監(jiān)管、穿透監(jiān)管和行為監(jiān)管的能力。

　　其次，農(nóng)村經(jīng)濟組織形式的變化帶來了新的金融服務(wù)需求，也對農(nóng)村金融服務(wù)提出了更高的要求。

　　不能簡單地把“三農(nóng)”作為一類服務(wù)對象。要求所有的金融機構(gòu)為“三農(nóng)”提供同樣的金融服務(wù)并不可取，應(yīng)根據(jù)不同需求主體分層提供金融服務(wù)：對于公司化和規(guī)模化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)村金融機構(gòu)要豐富金融產(chǎn)品、改善金融服務(wù)、提高資產(chǎn)質(zhì)量。

　　此外，伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，三大要素供給的提檔升級，傳統(tǒng)農(nóng)村金融市場的需求結(jié)構(gòu)將發(fā)生重大改變。

　　在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，要重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，離不開農(nóng)民、土地和資金三大要素供給。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提檔升級、農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和農(nóng)民增收的實現(xiàn)、農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的加強、健康鄉(xiāng)村建設(shè)的推進、農(nóng)村人居環(huán)境的持續(xù)改善，以及全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系的逐步健全，無不需要金融提供資金支持。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、現(xiàn)代化以及產(chǎn)業(yè)化程度逐年提高，也會大大提升對資金的需求。

　　當(dāng)前和今后一段時期，面對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的更高要求，農(nóng)村金融體系必須進一步深化改革，牢牢把握“金融服務(wù)實體經(jīng)濟”的本質(zhì)要求，堅持“市場主導(dǎo)、政策引導(dǎo)”的基本取向，更好地厘清各相關(guān)主體的權(quán)責(zé)邊界，強化激勵相容的政策體系和金融生態(tài)，健全有效競爭的農(nóng)村金融機構(gòu)和監(jiān)管體系，利用數(shù)字技術(shù)促進農(nóng)村金融創(chuàng)新與監(jiān)管水平提升。

　　完善激勵相容的政策體系

　　第一，理順促發(fā)展與強監(jiān)管的關(guān)系

　　處理好財政稅收、貨幣金融、金融監(jiān)管以及促進金融業(yè)發(fā)展等政策之間的關(guān)系。

　　各相關(guān)主體職責(zé)劃分是：財政負責(zé)基本發(fā)展和基礎(chǔ)性公共服務(wù)，地方政府負責(zé)當(dāng)?shù)馗黝惔龠M農(nóng)村發(fā)展工作和農(nóng)村金融中消費者保護等行為監(jiān)管工作，各類涉農(nóng)金融機構(gòu)（組織）按商業(yè)化原則（或不同層次的可持續(xù)運營）運作，金融監(jiān)管部門負責(zé)農(nóng)村金融審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管工作，人民銀行在穩(wěn)健貨幣政策前提下經(jīng)嚴格審議程序提供補充性支持。

　　第二，推動政策實施方式由選擇性向功能性逐漸轉(zhuǎn)型

　　增加普適性、功能性、競爭性政策支持。

　　應(yīng)就政策支持制定引導(dǎo)和鼓勵的標準，任何金融機構(gòu)開展符合標準的涉農(nóng)金融服務(wù)都可以得到相應(yīng)的政策支持，不預(yù)設(shè)機構(gòu)。此舉可強化金融機構(gòu)支農(nóng)的內(nèi)在激勵，形成公平競爭的市場氛圍。

　　同時，應(yīng)按照市場規(guī)律，允許農(nóng)村信用社提高貸款的風(fēng)險溢價，整合差別化存款準備金率、支農(nóng)再貸款、涉農(nóng)貸款增量獎勵等扶持政策，加速從“補差補機構(gòu)”轉(zhuǎn)向“獎優(yōu)獎業(yè)務(wù)”，并通過財政貼息等方式對貸款進行風(fēng)險補償，從而強化金融機構(gòu)的內(nèi)在激勵，真正增強農(nóng)村金融服務(wù)的可得性。

　　綜合考慮地區(qū)差異、金融風(fēng)險以及健全金融市場等多種因素，優(yōu)化、細化正向激勵措施，根據(jù)形勢變化完善金融機構(gòu)支農(nóng)水平的考核指標體系。

　　第三，理順央地關(guān)系

　　堅持“金融管理主要是中央事權(quán)”的前提，整合市（縣）以下監(jiān)管資源。

　　科學(xué)合理的地方金融管理體制應(yīng)堅持金融事權(quán)主要歸中央、分離發(fā)展與監(jiān)管職能的原則，地方層面特別是市（縣）以下應(yīng)對現(xiàn)有監(jiān)管資源進行整合，形成監(jiān)管合力。

　　對小額貸款公司等7類機構(gòu)“由中央金融監(jiān)管部門制定規(guī)則，地方金融監(jiān)管部門實施監(jiān)管”。強化地方金融管理部門對投資公司等4類組織的監(jiān)管，提高準入門檻，嚴格限定經(jīng)營范圍等。對于互聯(lián)網(wǎng)金融這種具有跨區(qū)域跨行業(yè)特征的活動，應(yīng)當(dāng)加強地方政府和中央監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)與配合。

　　建立競爭性農(nóng)村金融體系

　　第一，建設(shè)更加多元的農(nóng)村金融機構(gòu)體系

　　從長遠看，這一多元化的金融組織中，將包括從非正規(guī)到正規(guī)金融、從私營到國有金融、從小型到大型金融機構(gòu)共存的完整的金融機構(gòu)光譜。不同金融組織形式之間公平競爭，由市場而非政府或監(jiān)管部門決定什么地方適合什么樣的金融組織形式。

　　在制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，使不同的金融機構(gòu)能夠較好地依托不同的運作平臺發(fā)揮各自的優(yōu)勢，滿足不同層次的金融需求。按照金融分層的原則讓不同形式的金融組織平等競爭，通過市場機制選擇優(yōu)勝者。

　　第二，要因地制宜設(shè)置金融機構(gòu)

　　繼續(xù)按照放寬準入、深化改革、健全風(fēng)險防控機制的原則，促進農(nóng)村金融適度競爭。

　　? 以強化競爭深化農(nóng)村信用社改革

　　農(nóng)信社不能包打天下。要打破縣以下（鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面）農(nóng)村信用社作為唯一金融機構(gòu)的壟斷，放寬準入條件，加大農(nóng)村中小金融機構(gòu)和民營銀行的開放力度。

　　適當(dāng)放開農(nóng)村中小金融機構(gòu)（農(nóng)信社和村鎮(zhèn)銀行）的經(jīng)營區(qū)域限制，允許符合條件的機構(gòu)在相鄰縣區(qū)開展服務(wù)。積極探索利用金融科技有效擴展金融服務(wù)覆蓋面，實現(xiàn)以較低成本、更高質(zhì)量服務(wù)鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略。

　　對大型商業(yè)銀行來說：

　　一是在一些民營企業(yè)、小微企業(yè)金融服務(wù)發(fā)展較好的地市的分支機構(gòu)，可引進民資和外資，改造成子行。同時，可探索員工持股，充分調(diào)動和發(fā)揮員工的積極性。

　　二是探索“控股公司-村鎮(zhèn)銀行”模式，如中國銀行與新加坡淡馬錫共同出資設(shè)立控股公司，在各地發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。這一模式還需進一步完善。

　　這兩種模式形成的中小銀行既能發(fā)揮大型商業(yè)銀行網(wǎng)絡(luò)、品牌、科技上的優(yōu)勢，又下沉基層，貼近市場，發(fā)揮本地化的信息優(yōu)勢，相對大銀行能更好地服務(wù)民營企業(yè)、小微企業(yè)。

　　? 深化開發(fā)性政策性金融機構(gòu)改革

　　厘清政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)可持續(xù)業(yè)務(wù)的邊界，財政部應(yīng)明確政策性業(yè)務(wù)范圍并落實政策性業(yè)務(wù)的補貼責(zé)任，兩類業(yè)務(wù)分賬管理或設(shè)立子公司實現(xiàn)法人隔離，加強監(jiān)管，完善公司治理。

　　? 發(fā)揮非存款類放貸組織的積極作用

　　推動《非存款類放貸組織條例》出臺，按是否吸收公眾存款而非是否為金融機構(gòu)的理念，規(guī)范監(jiān)管小額貸款公司等非存款類放貸組織，對其牌照管理、設(shè)立條件、業(yè)務(wù)經(jīng)營、法律責(zé)任等都做出明確規(guī)定。

　　第三，建立及時校正和市場化退出機制

　　農(nóng)村金融改革要有過渡性措施。應(yīng)完善存款保險制度，成立真正意義上的存款保險公司和有監(jiān)管職能的存款保險分支機構(gòu)。在過渡階段，健康的農(nóng)信社納入存款保險制度，差的農(nóng)信社交給地方政府和省聯(lián)社負責(zé)，重組變好后再納入存款保險體系。

　　省聯(lián)社改革可有兩種思路：

　　一個是將省聯(lián)社改造為獨立經(jīng)營、面向基層農(nóng)村信用社提供科技系統(tǒng)服務(wù)和金融市場投融資服務(wù)的公共平臺，打破農(nóng)村信用社的“科技鴻溝”和“市場鴻溝”，省聯(lián)社由基層農(nóng)村信用社“自下而上”入股，并引入有技術(shù)能力和經(jīng)營能力的機構(gòu)參股；

　　另一個是省聯(lián)社作為自律組織承擔(dān)行業(yè)自律協(xié)會職能，但不宜作為監(jiān)管機構(gòu)。

　　從長遠看，當(dāng)所有農(nóng)村信用社均已納入存款保險制度后，農(nóng)村信用社不再由地方政府兜底，可實施及時校正的監(jiān)管措施和市場退出機制。

　　? 建立及時校正機制

　　有效的監(jiān)管機制應(yīng)是正向激勵的機制，監(jiān)管正向激勵機制最關(guān)鍵的政策是“及時校正措施”。當(dāng)金融機構(gòu)資本充足率或其他績效指標超出某臨界值時，監(jiān)管部門就應(yīng)馬上采取措施限制其業(yè)務(wù)發(fā)展以及限制分紅等，使金融機構(gòu)感到非常強的“緊箍咒”作用。如果指標再往下滑，監(jiān)管機構(gòu)就應(yīng)要求收購兼并，最后要在資能抵債之前關(guān)閉問題機構(gòu)。

　　? 建立及時有效的市場化退出機制

　　建立退出機制的關(guān)鍵是對中小存款人如何保護和補償?shù)膯栴}。需要更好地發(fā)揮存款保險機制的作用，針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中小企業(yè)貸款以及農(nóng)村中小金融機構(gòu)的特點，加強監(jiān)管部門、存款保險機構(gòu)和地方政府協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成市場化的退出機制。鼓勵優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村中小金融機構(gòu)兼并高風(fēng)險機構(gòu)。但要特別注意，這種兼并必須是基于優(yōu)質(zhì)機構(gòu)的市場選擇，而不是行政“拉郎配”，更不能用于掩蓋風(fēng)險和逃避追責(zé)。

　　第四，完善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境

　　一是通過健全農(nóng)業(yè)保險體系，建設(shè)農(nóng)村各種形式的擔(dān)保體系，完善農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)移分攤機制。

　　二是深入總結(jié)和推廣經(jīng)驗，推進農(nóng)村信用體系建設(shè)。

　　三是完善農(nóng)村支付體系和工具等金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更多利用互聯(lián)網(wǎng)等電子信息平臺，向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供多種信息服務(wù)，幫助其實現(xiàn)有效的資金配置和風(fēng)險管理。

　　四是推進金融機構(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，加大對重點領(lǐng)域支持力度。鼓勵金融機構(gòu)結(jié)合處于不同經(jīng)濟發(fā)展階段地區(qū)的需求，開發(fā)適合新型農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)、消費、家庭理財?shù)奈⑿徒鹑诋a(chǎn)品和服務(wù)，以及適合規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈的融資、風(fēng)險管理、資本化經(jīng)營等多種需求的產(chǎn)品和服務(wù)，支持金融機構(gòu)開展適合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的訂單融資和應(yīng)收賬款融資業(yè)務(wù)。

　　具體措施可以包括：

　　1）深入推進農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點；

　　2）探索開展大型農(nóng)機具、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施抵押貸款業(yè)務(wù)；

　　3）持續(xù)推進農(nóng)業(yè)保險擴面、增品、提標，擴大銀行與保險公司合作，發(fā)展保證保險貸款產(chǎn)品；

　　4）加大對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、綠色農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商和鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的支持力度；

　　5）結(jié)合落實G20（二十國集團）數(shù)字普惠金融高級原則和互聯(lián)網(wǎng)金融專項整治，大力發(fā)展規(guī)范可持續(xù)的農(nóng)村電子商務(wù)平臺以及相關(guān)金融服務(wù)。

　　五是完善農(nóng)村金融機構(gòu)的公司治理機制。由于農(nóng)村金融機構(gòu)比較分散，監(jiān)管起來比較困難，信息的真實性存在疑問，必須健全農(nóng)村金融機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，增強其經(jīng)營的透明度，有效的監(jiān)管機制才能發(fā)揮作用。

　　推動農(nóng)村數(shù)字金融發(fā)展

　　第一，重視數(shù)字普惠金融可能帶來的數(shù)字鴻溝問題

　　農(nóng)村金融的服務(wù)對象很多是弱勢群體，由于受教育程度低、收入低、年齡大，他們對數(shù)字技術(shù)的理解能力低，對互聯(lián)網(wǎng)金融的應(yīng)用水平低，風(fēng)險承受能力弱，需要金融部門加以特別關(guān)注。

　　金融“數(shù)字鴻溝”實質(zhì)上是技術(shù)進步在給大多數(shù)人帶來福利的同時，也可能使少數(shù)弱勢群體利益受到一定影響。這在歷史上屢見不鮮，也是自然規(guī)律使然。

　　要解決這一問題需要從供給側(cè)推進金融機構(gòu)改革，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)針對弱勢群體的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品和服務(wù)。同時注重普惠金融發(fā)展形式的多樣化，線上線下相結(jié)合，傳統(tǒng)金融與數(shù)字金融相結(jié)合，不搞千篇一律。

　　第二，加強基礎(chǔ)監(jiān)管制度建設(shè)，補齊監(jiān)管短板

　　要針對數(shù)字金融風(fēng)險傳播速度快、范圍廣、隱蔽性強等特點，在流動性風(fēng)險、信用風(fēng)險、操作風(fēng)險防范上，加快健全有效的基礎(chǔ)監(jiān)管制度，加強綜合監(jiān)管、協(xié)調(diào)監(jiān)管、功能監(jiān)管。同時加大監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新力度，充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)豐富監(jiān)管信息，完善監(jiān)管手段、改善監(jiān)管方式，努力提升數(shù)字金融監(jiān)管有效性。

　　第三，防范打擊披著數(shù)字普惠金融外衣的非法金融活動

　　數(shù)字技術(shù)是中性的，數(shù)字普惠也是中性的，先進技術(shù)在促進普惠金融，乃至整個金融業(yè)發(fā)展的同時，也有可能被不法分子利用。

　　地方政府和相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)采取斷然措施，區(qū)分創(chuàng)新與犯罪，依照《刑法》和有關(guān)司法解釋有效識別偽金融創(chuàng)新，打早打小打準，依法懲處非法金融活動。自律機構(gòu)要規(guī)范數(shù)字普惠金融機構(gòu)的信息披露，嚴厲打擊虛假違法宣傳，落實投資者適當(dāng)性管理，強調(diào)“賣者有責(zé)”。

　　第四，積極探索綜合性的消費者保護機制，建立多元的金融消費糾紛解決機制

　　動員社會各方力量共同普及數(shù)字普惠金融知識，提高公眾金融素養(yǎng)，加強風(fēng)險提示與教育，引導(dǎo)樹立“買者自負”的投資理念，構(gòu)建金融消費者教育的長效機制。

　　第五，加強大數(shù)據(jù)背景下的數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護

　　當(dāng)前，全球都面臨技術(shù)發(fā)展迅速而數(shù)據(jù)保護不足的問題，個人隱私信息泄露重大案件頻發(fā)。如何使數(shù)據(jù)主體獲得尊重和安全感，推動數(shù)據(jù)市場有序發(fā)展，成為提升金融創(chuàng)新和服務(wù)能力的重大課題。要利用數(shù)字金融發(fā)展普惠金融，首要是能保障數(shù)據(jù)主體的保密權(quán)，以及獲取、利用、支配其信息的權(quán)利，還有允許或者不允許他人獲悉或者使用自己信息的權(quán)利。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業(yè)智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經(jīng)濟金融領(lǐng)域的政策研究。)