文/新浪財經意見領袖專欄作家 任澤平、熊柴

　　摘要

　　2019年就業質量報告顯示，清華北大本科畢業生留京率都不到2成，其中北京大學（校本部）為16.07%，清華大學為18.20%。這已經是清北畢業生留京率連續多年下跌了。2013年，北大本科生留京率曾高達71.79%，清華本科生留京率為30.7%。

　　以清北為代表的名校生的就業去向，代表了當下大學生的就業傾向。

　　反觀南方的兩座一線城市，廣州和深圳對大學生態度更為“友好”。在2020年深圳人才引進政策下，全日制本科且未滿45周歲以下直接核準入戶，全日制大專且未滿35周歲以下直接核準入戶。2020年底，廣州出臺寬松的落戶政策，一方面，“雙一流”建設高校全日制本科及以上學歷的青年人才，在引進單位參加社會保險即可入戶，另一方面，個別區域大專也可以落戶。

　　與上廣深相比，大學生在北京落戶依舊很難。2017年北京在引進畢業生的工作中強調，要按照城市總體規劃，嚴控北京禁限產業引進畢業生。

　　當年同樣控制人口的上海，落戶政策也有了松動。繼對清北兩校畢業生拋出橄欖枝后，2020年上海對本地的上海交大、復旦、同濟、華東師大4所985高校的畢業生也友善招手。2020年9月23日，《2020年非上海生源應屆普通高校畢業生進滬就業申請本市戶籍評分辦法》正式發布，將之前“以清北為試點，探索建立對本科階段為國內高水平大學的應屆畢業生，符合基本申報條件可直接落戶”的政策，范圍擴大至在滬世界一流大學建設高校。

　　隨著人口老齡化少子化加速到來，以及人口大遷移的都市圈城市群化，未來搶奪年輕人才是城市競爭的關鍵，“搶人大戰”正在西安、鄭州、長沙、成都、武漢、蘇州、廣州、東莞、深圳等城市如火如荼上演，落戶政策大幅放寬，當然，除了北京。

　　過去人為控制人口，排斥外遷“低端人群”，違背市場經濟規律和人口遷移規律，已經帶來了越來越多的負面效果：城市生態被破壞，生活成本上升，難以落戶的年輕人流出南下，城市的活力下降，老齡化加重。

　　我們在業內提出了廣為流行的標準分析框架“房地產長期看人口、中期看土地、短期看金融”，并根據該框架在2015年預測“一線房價翻一倍”，預測的邏輯除了貨幣超發因素外，主要是基于城鎮化進程中人口遷移聚集的規律趨勢，可分兩個階段：第一個階段是人口從農村到城市，城市人口普漲；第二個階段是人口從農村和三四線城市向一二線都市圈和區域中心城市遷移聚集，即都市圈城市群時代，一二線都市圈人口繼續增加，年輕的移民增加城市活力，但非都市圈的三四線城市會出現人口增長放緩甚至停滯，老齡化加重，房地產市場的分化日趨明顯。

　　這是國際城鎮化進程中人口遷移的市場經濟規律。這也就意味著，試圖限制大城市人口的行政性措施是違背經濟規律的，出路在于著力解決城市規劃和基礎設施供給不足問題。本文詳述了相關的邏輯和證據。這對我們理解未來城鎮化規律、人口遷移趨勢和預測區域房地產市場具有啟發意義。

　　出于對大城市病的擔憂，中國政策長期嚴格控制大城市規模，但從歷史看，北京、上海等政府制定或預測的人口控制目標不斷被突破。2017年《北京城市總體規劃（2016-2035）》、2018年《上海市城市總體規劃（2017-2035）》分別要求將常住人口總量長期控制在2300萬、2500萬左右。

　　北京、上海為何要控制人口規模？是否合理？從長期看，人口控得住么？

　　人口遷移的基本邏輯與國際經驗。1）人口遷移的基本邏輯是人隨產業走、人往高處走。因此，決定一個區域人口集聚的關鍵是該區域經濟規模及該區域與本國其他地區的人均收入差距，即經濟-人口分布平衡法則。在市場作用下，人口流動將使得區域經濟份額與人口份額比值逐漸趨近1。2）高收入經濟體城市人口集聚的國際經驗：經濟-人口比值接近1。全球高收入國家50萬人以上城市功能區的經濟-人口比值的中位數為1.01，平均值為1.07。美國當前50萬人以上都市區經濟-人口比值的均值為0.98；日本人口長期大規模向東京圈、大阪圈和名古屋圈三極集聚，直至1973年三大圈經濟-人口比值分別降至1.22、1.13、1.12后，轉向東京圈一極集聚。韓國人口長期大規模向首爾圈集聚，直至首爾圈經濟-人口比值降至1左右。

　　北京上海人口增長仍有較大潛力。過去歷次人口控制目標不斷被突破的根本原因在于忽視市場機制作用。在近年嚴厲人口調控政策下，北京、上海常住人口增長放緩、甚至轉負。但是，當前北京、上海的經濟-人口比值高達1.9以上。在邁向國際都市或全球城市的路上，經濟-人口分布平衡法則將驅動北京、上海未來人口顯著增長，從土地資源看仍有較大空間。

　　交通擁堵、環境污染、資源約束均不是嚴控人口規模的理由。因不尊重人口集聚客觀規律所造成的城市規劃不足，才是導致“大城市病”的關鍵。1）城市交通情況與人口規模確有一定相關性，但可通過城市治理得以改善。東京圈人口比北京市多約1460萬，機動車保有量比北京多約1000萬輛，但其交通狀況較好，原因在于其軌道交通出行比例高達60%、遠超北京的32%。當前北京、上海的軌道交通路網密度約0.10公里/平方公里，遠低于紐約都市區、東京圈、首爾圈。2）人口規模與城市空氣污染的相關性很弱，因為單純人口增長對空氣質量的影響遠小于產業結構、生產生活方式及環境保護力度的影響。3）城市并非封閉系統，且技術可變，即資源承載力可變。1986-2017年，北京市用水總量從36.5億立方米變至39.5億立方米，常住人口從1028萬增至2171萬。從當前情況估算，北京水資源可支撐人口增至3000萬人以上。

　　北京上海人口發展存在的突出問題。1）老齡化嚴重。當前北京、上海戶籍65歲及以上比重分別達16.5%、21.8%，遠高于全國的11.4%。大量年輕外來人口涌入使得兩地常住人口老齡化程度大幅下降至10.9%、14.3%。從全球角度看，國際大都市區的老年人口比重多明顯低于本國平均水平。2）人口分布失衡。接近一半的人口聚集在北京市五環內、上海市外環內區域，人口密度分別高達1.6萬、1.7萬人/平方公里，明顯高于東京都區、首爾市的1.5萬、1.6萬人/平方公里，北京、上海的核心區域人口已嚴重飽和。3）職住分離嚴重。就業過度集中在中心城，一些新城“睡城效應”明顯，比如北京的回龍觀-天通苑地區。

　　改善北京上海人口調控政策。如果短期通過行政手段控制人口，而長期人口由于市場化流動而控不住，會導致住房供地、軌道交通、醫院學校等供給不足。城市規劃的最終目的并非是控制人口，而是支撐北京、上海發展成為一流國際都市或全球城市。建議：1）放棄人口總量控制，優化人口學歷技能和年齡結構。2）嚴格控制中心城人口增長，推進新增人口向新城集聚，并積極在新城布局相應產業，包括向新城特別是重點新城疏解中心城部分功能及部分優質公共服務資源。3）大力提高城市軌道交通路網密度，改變當前以中心城為核心的放射型軌道交通體系為環狀“井”字形。

　　目錄

　　1  人口遷移的基本邏輯與國際經驗

　　1.1 基本邏輯：人隨產業走、人往高處走

　　1.2 OECD城市功能區經驗

　　1.3 美國都市區經驗

　　1.4 日本三大都市圈經驗

　　1.5 韓國首爾圈經驗

　　2  北京上海人口增長仍有較大潛力

　　2.1 中國近期人口集聚態勢

　　2.2 北京上海近期人口增長態勢

　　2.3 北京上海未來人口增長仍有較大潛力

　　2.4 人口密度比較：北京上海人口增長仍有較大空間

　　3  交通擁堵、環境污染、資源約束與人口規模

　　3.1 交通擁堵與人口規模

　　3.2 環境污染與人口規模

　　3.3 水資源約束與人口規模

　　4  北京上海人口發展存在的突出問題

　　4.1 人口老齡化嚴重

　　4.2 人口分布嚴重不平衡

　　4.3 職住分離嚴重

　　5  改善北京上海人口調控政策

　　正文

　　1  人口遷移的基本邏輯與國際經驗

　　1.1 基本邏輯：人隨產業走、人往高處走

　　影響人口遷移的因素有很多，比如自然、地理、經濟、政治、社會、文化等，相關理論有拉文斯坦遷移法則、推拉理論、發展經濟學二元結構理論等。從長期和根本看，人口流動的基本邏輯在于人隨產業走、人往高處走。因此，決定一個區域人口集聚的關鍵是該區域經濟規模及該區域與本國其他地區的人均收入差距，即經濟-人口分布平衡法則。理論上，在完全的市場競爭和個體同質條件下，較高的人均收入將不斷吸引區外人口凈遷入，直至該地區人均收入與其他地區持平。

　　靜態地看，當區域經濟份額與人口份額的比值趨近于0時，表示該區域人均收入遠低于全國平均水平，人口很可能呈凈遷出狀態；當該比值等于1時，表示該區域人均收入等于全國人均收入，人口凈遷入規模很可能接近于0；當該比值趨近于+∞時，表示該區域人均收入遠高于全國平均水平，人口很可能呈凈遷入狀態。動態地看，當某區域經濟-人口比值處于1附近，但該地區經濟增長快于全國平均水平時，人口仍將凈遷入，呈現一邊經濟高增長、一邊人口凈流入的基本平衡。

　　在短期，由于經濟波動幅度多明顯大于人口增長速度，經濟-人口比值受經濟波動的影響更大。在長期，由于市場不完全競爭以及城市之間、個體之間等存在明顯差異，因而當城市發展比較穩定時，其經濟份額與人口份額的比值雖不能等于1，但將保持在1附近的水平。

　　在實踐中，由于產業結構差異，經濟-人口比值高的地區并不一定人均收入都高，比如以能源、重工業等資本密集型產業為主導的城市可能呈現GDP份額和人均GDP高、但人均收入實際一般。而在以服務業為主導的城市，人均GDP與人均收入的相對排序往往比較一致。

　　總的來看，工業發展需要集聚，所以工業化帶動城市化，人口大規模從鄉村向城市集聚。服務業發展比工業更需要集聚，所以在城市化中后期，人口主要向一二線大城市、大都市圈和區域核心城市集聚。

　　1.2 OECD城市功能區經驗

　　在城市研究領域，由于各國城鄉區域劃分標準存在明顯差異，包括行政區劃、人口規模與人口密度、基礎設施完善程度、建筑密度等，這使得城市及城市化率的國際可比性較差。人們通常談論的城市可能存在三個范圍：以行政邊界劃分的行政城市、以建筑情況展現的物理城市、和以就業聯系的功能城市。比如，以就業聯系定義的功能城市情況包括居住在河北廊坊燕郊、工作在北京，居住在江蘇昆山、工作在上海等。

　　為解決城鄉區域劃分可比性較差的難題，經濟合作與發展組織（OECD）基于城市功能經濟聯系的思想于2012提出一套測量“城市功能區”（Functional Urban Area）的方法，通過人口密度、人口規模和就業通勤等指標劃分城市區域，并在OECD經濟體范圍內建立了2000年以來、281個50萬人以上城市功能區的相關數據庫。由于OECD成員大多為完成工業化和城市化的高收入經濟體，城市功能區的人口集聚情況較為穩定，因而其經濟-人口比值對我國城市發展具有較高參考價值。

　　剔除新興經濟體墨西哥的數據，2012年OECD248個城市功能區的經濟-人口比值的中位數為1.01，均值為1.07；其中，有195個城市功能區的經濟-人口比值處于（0.7，1.3）之間，占比為78.6%；有220個城市功能區的經濟-人口比值處于（0.6， 1.4）之間，占比為88.7%。在500萬人以上的城市功能區中，經濟-人口比值最大為1.67，最小為0.93，中位數、均值分別為1.22、1.27。

　　1.3 美國都市區經驗

　　美國人口長期向大都市區集聚，當前50萬人以上都市區經濟-人口比值的均值為0.98。美國從1910年開始逐漸形成基于都市區（Metropolitan Statistical Areas）的人口統計（最小規模為5萬人以上）。1910-2015年，美國都市區人口比重從28.4%增至85.6%；其中，100萬人以上都市區人口占全國的比重從1950年的29.4%增至2015年的56.0%，500萬人以上都市區的人口比重從12.2%增至25.1%，人口向大都市區集聚的趨勢明顯。

　　2000-2015年，美國107個50萬人以上都市區的經濟-人口比值的中位數從0.99降至0.94，均值從1.01降至0.98。在53個100萬人以上的都市區中，經濟-人口比值的中位數從1.12降至1.07，均值從1.13降至1.10；在9個500萬人以上的都市區中，經濟-人口比值的中位數從1.31降至1.22，均值從1.26降至1.23。

　　作為美國最大的都市區，紐約都市區（New York-Newark-Jersey City， NY-NJ-PA）土地面積為1.7萬平方公里，2015年人口為2018萬，占比為6.3%；GDP為1.6萬億美元，占比為8.9%，經濟-人口比值為1.42。

　　1.4 日本三大都市圈經驗

　　東京圈、大阪圈、名古屋圈土地面積合計3.8萬平方公里，占日本國土面積的10.2%，當前人口份額和經濟份額合計分別為52%、56%左右。

　　在日本城市化進程中，人口隨著產業持續向大都市圈集聚，但在1973年左右從向東京圈、大阪圈、名古屋圈“三極”集聚轉為向東京圈“一極”集聚。1）第一階段，在1970年代日本經濟增速換擋以前，因三大都市圈收入水平較高且經濟持續集聚，人口大規模流入。1955年東京圈、大阪圈、名古屋圈GDP占全國份額分別為23.8%、15.3%、8.6%，人口占比分別為17.3%、12.3%、7.7%，經濟-人口比值為1.38、1.24、1.12。到1973年，三大都市圈GDP占比分別增至29.1%、16.9%、9.4%，人口分別達2607、1636、918萬人，占比分別達23.9%、15%、8.4%，經濟-人口比值分別為1.22、1.13、1.12（未變）。

　　2）第二階段，因東京圈收入較高且經濟繼續集聚、名古屋圈經濟份額略有上升、大阪圈衰落，1973年之后東京圈人口繼續保持凈遷入狀態，名古屋圈人口略有遷入，大阪圈人口基本處于凈遷出狀態。1974-2016年，東京圈、大阪圈、名古屋圈人口凈遷入量分別為374、-91、10萬人。2016年東京圈、大阪圈、名古屋圈經濟份額分別為32.3%、13.9%、9.9%，分別較1973年變化3.2、-3.1、0.5個百分點；人口分別為3629、1831、1134萬人，占比分別為28.6%、14.4%、8.9%，分別較1973年變化4.7、-0.6、0.5個百分點；經濟-人口比值分別為1.13、0.96、1.11。該時期大阪圈、名古屋圈人口增長主要源于自然增長。

　　1.5 韓國首爾圈經驗

　　韓國人口長期大規模向首爾圈集聚，直至首爾圈經濟-人口比值處于1左右。首爾圈由首爾市、仁川市、京畿道組成，土地面積11830平方公里，占韓國的11.8%。朝鮮戰爭結束后，首爾圈人口快速增長，從1955年的393萬人增至2015年的2442萬人（不含外國人），占全國比重從18.3%增至49.1%。在人口持續大量遷入的同時，首爾圈經濟-人口比值隨經濟波動且逐漸下降，1985年為1.122，持續降至2010年0.998，然后在接近1的位置波動，2016年回升至1.008。首爾圈人口（不含外國人）在2010-2015年基本持續凈遷出，凈遷入人口分別為-0.8、0.7、-0.4、-2.1、-3.3、-0.1萬，2016年為1.6萬人。

　　2  北京上海人口增長仍有較大潛力

　　2.1 中國近期人口集聚態勢

　　分地區看，與改革開放后人口從中西部地區向東部地區遷徙的傳統趨勢不同，2010年后中國人口遷徙開始出現新特征：不少人口開始向中西部地區回流，中西部地區凈流出人口明顯減少，東部地區人口集聚的速度明顯放緩。2011-2017年，除福建外，其他東部地區常住人口年均增速較2001-2010年均有不同程度的下滑；而重慶、廣西、安徽、湖南、湖北、四川、貴州等中西部地區常住人口年均增速顯著提高。東北地區常住人口增速下降嚴重，黑龍江、遼寧、吉林分別于2014年、2015年、2016年開始負增長。

　　分城市看，人口向大都市區和區域中心城市集聚速度整體放緩，且分化明顯，但趨勢未改。2011-2017年間，除天津、重慶（主城9區）、南昌、長沙、南寧、石家莊等少數城市外，其他城市常住人口年均增速較2001-2010年均有不同程度下降。

　　2.2 北京上海近期人口增長態勢

　　1949年以來，北京市、上海市常住人口基本保持持續快速增長。北京市常住人口從1949年的420萬人增至2017年的2171萬人，占全國比例從0.78%增至1.56%；上海市常住人口從503萬人快速增至2418萬人，占全國比例從0.93%增至1.74%。雖然中央及相關地方政府一直試圖控制人口規模，但其制定的人口控制目標一次又一次被突破，主要原因在于忽視市場作用、低估人口增長趨勢。此外，政府在早期還存在對常住人口把握不準的問題。

　　2013年以來，北京市、上海市開始大幅加強人口調控，控制人口總量甚至成為地方政府的第一要務。北京市提出以水定人、以房管人、以證管人、以業控人等。北京市、上海市的人口調控措施主要包括收緊落戶審批，清退一般性產業特別是高能耗產業，疏解部分非核心功能，對群租房、地下空間、城鄉結合部等聯合執法開展綜合整治，上調公共服務價格（水、天然氣、共同交通）等。受此影響，北京市常住人口增量從2011-2013年的年均51.0萬人降至2017年的-2.2萬人；上海市常住人口增量從2011-2013年的年均37.5萬人降至2017年的-1.4萬人。但是，人口集聚可能會在短期由行政力量主導，但在長期仍將決定于市場力量。

　　與此同時，廣州、深圳的常住人口增量大幅增長。廣州市常住人口增量從2011-2013年的年均7.2萬人增至2015-2017年的47.3萬人，深圳市常住人口增量從2011-2013年的年均8.6萬人增至2015-2017年的58.3萬人。其中原因除廣州、深圳自身的經濟增長速度相對較快外，可能還在于北京、上海人口調控“趕人”的影響。

　　2.3 北京上海未來人口增長仍有較大潛力

　　從經濟-人口分布的角度看，北京市的經濟-人口比值呈波動式變化，但在2004年達3.25的階段性峰值后基本呈下降趨勢，2017年為2.17；上海市呈波動式下降，特別是1978年達6.47的階段性峰值后呈明顯下降趨勢，2015年為2.09。即便考慮居住在區外、工作在區內的人口，單純對北京市、上海市常住人口各加200萬，北京市、上海市的經濟-人口比值依然高達1.9以上。

　　目前，中央對北京的功能定位是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”，要求建設國際一流的和諧宜居之都；中央對上海的功能定位為國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市，要求至2035年基本建成、2050年全面建成卓越的全球城市，具有世界影響力的社會主義現代化大都市。從人均GDP看，北京、上海雖在國內領先，但遠低于國際先進城市。以扣除延慶、懷柔等生態涵養發展區的北京都市區人均GDP計算，僅相當于紐約、巴黎、倫敦都市區的不到40%，東京都市區的約一半、首爾都市區的約2/3；而上海市的人均GDP比北京還稍低一些。從經濟份額來看，由于中國是大國，北京、上海不可能像巴黎、倫敦、東京和首爾都市區那樣占本國GDP25%以上的份額，但可以大致參照紐約都市區。目前，紐約都市區的經濟份額約8%，遠高于上海市的3.6%、北京都市區的3.4%。因而，在北京、上海建設國際都市或全球城市的目標下，可以推測其經濟份額未來不可能大幅下降。在這種情況下，可以預測，經濟-人口分布的內在平衡動力將驅動北京上海未來人口顯著增長。如果嚴厲的人口控制政策被長期執行，即便最后控制住了北京、上海的常住人口，但很可能會有比現在更多的人口居住在周邊、通勤就業，也即北京、上海都市圈人口顯著增長。

　　2.4 人口密度比較：北京上海人口增長仍有較大空間

　　人口規模及人口密度的國際比較是從土地資源角度，判斷一個區域人口增長是否存在空間的主要方法之一。但需要注意的是，這種比較需要遵循功能相近、面積接近兩個基本原則。一方面，相關國際比較需在功能相同或相近區域進行。另一方面，相關國際比較需在土地面積接近的區域之間進行；如果土地面積差異太大，人口密度的國際比較則缺乏意義。

　　從人口密度的國際比較看，北京、上海人口均還有較大的增長空間。利用OECD的城市功能區數據，加上印度孟買都市區，可對北京都市區、上海市的人口規模和人口密度進行全球比較。由于鄉鎮級數據缺乏，尚不能利用OECD的方法劃分北京都市區和上海都市區，這使得可比性存在一定問題，但較其他研究已有明顯進步。

　　從人口規模看，上海市以2415萬人位居全球第三，居東京都市區3593萬人、首爾都市區（2495萬人）之后；北京都市區（1970萬人）位居全球第六，中間還隔著孟買都市區（2280萬人）、墨西哥城都市區（2040萬人）。

　　從人口密度看，上海（3539人/平方公里）、北京都市區（2571人/平方公里）分別位居第五、第六。居于前四的分別是首爾都市區（5339人/平方公里）、孟買都市區（5235人/平方公里）、東京都市區（4181人/平方公里）、墨西哥城都市區（4000人/平方公里）。

　　從土地面積看，首爾都市區（4673平方公里）、孟買都市區（4355平方公里）明顯小于北京都市區（7664平方公里）、上海（6833平方公里），且前兩者的人口密度明顯高于后兩者；東京都市區的土地面積（8592平方公里）明顯大于北京都市區和上海，且其人口密度仍然高于北京都市區和上海。這意味著北京都市區和上海的人口密度上限低值可參照東京都市區，上限高值則介于東京都市區與首爾都市區-孟買都市區之間。大致估計，北京都市區和上海的人口密度上限在4200-4600人/平方公里，即北京、上海的土地資源均可承載常住人口3000萬以上的規模。

　　當前北京市、上海市均要求實施建設用地或規劃建設用地規模減量發展，但建設用地減量發展并不意味著城鎮用地減量，可以通過縮小農村建設用地增加城鎮用地。《北京城市總體規劃（2016-2035）》要求，到2020年全市建設用地總規模，控制在3720平方公里以內，到2035年控制在3670平方公里左右；其中，城鄉建設用地規模從當前的2921平方公里至2020年、2035年分別降至2860、2760平方公里左右。根據自然資源部數據，2016年北京市村莊用地尚有超過1000平方公里。《上海城市總體規劃（2017-2035）》表明，當前上海建設用地規模為3071平方公里，要求到2020年控制在3185平方公里，到2035年控制在3200平方公里；其中上海市村莊用地尚有超過800平方公里，騰挪空間仍然很大。

　　3  交通擁堵、環境污染、資源約束與人口規模

　　長期以來，一些人出于對“大城市病”的擔憂，以交通擁堵、環境污染、資源約束為由，強調控制大城市特別是特大和超大城市人口規模。然而，以上述理由要求控制大城市人口的邏輯并不成立。事實上，因不尊重人口集聚客觀規律所造成的城市規劃不足，才是導致一些“大城市病”的重要原因。強行控制人口的做法，一方面與尊重市場在資源配置中的決定性作用相違背，另一方面也不利于廣大人民分享大城市發展的好處。

　　3.1 交通擁堵與人口規模

　　城市交通情況與人口規模確有一定相關性，但可通過城市治理得以改善。根據INRIX發布的2017 Global Traffic Scorecard報告（不含中日韓城市），洛杉磯為全球最堵城市，而非人口規模更大的紐約；莫斯科人口規模雖不及全球前十，但擁堵程度位居第二；哥倫比亞首都波哥大人口不到1000萬，但擁堵程度位居全球第六。高德地圖發布的《2017年度中國主要城市交通分析報告》顯示，100城的高峰擁堵延時指數與城區人口規模的相關系數為0.45，線性回歸方程的R方為0.2。具體來看，在擁堵指數上，北京、上海的高峰擁堵延時指數雖然位居前列，但仍有濟南、哈爾濱、呼和浩特等城市更為擁堵，深圳市的擁堵排名更是低至37名、武漢、杭州分別位居第47、48名。

　　東京圈的經驗表明，交通狀況與出行結構密切相關。從國際來看，在軌道交通、公共（電）汽車、小汽車、出租車等四種主要出行方式中，東京圈軌道交通出行比例為59.6%，東京都區更是高達78.4%，而在北京這一比例僅為32%。原因在于北京市軌道交通運營里長較短，路網密度偏低。當前，紐約都市區、東京圈、首爾圈軌道交通運營里長高達3347、2705、1098公里，路網密度分別為0.34、0.31、0.23公里/平方公里。而上海、北京都市區的軌道交通運營里長分別為782、685公里，路網密度分別為0.11、0.09公里/平方公里，差距很大。顯然，北京、上海軌道交通建設不足是其較為擁堵的一個重要原因。從結構上看，我國城市軌道交通目前主要以地鐵為主，其他制式（包括輕軌、單軌、市域快軌、現代有軌電車、磁浮交通、APM 共 6 種）等發展非常不足。《北京城市總體規劃（2016-2035）》提出，到2020年、2035年，北京市軌道交通運營里長將分別增至1000、2500公里；《上海城市總體規劃（2017-2035）》要求到2035年增至3000公里以上。

　　雖然東京圈汽車保有量遠超過北京，但通過高額停車費限制汽車使用從而降低汽車出行比例。東京圈2012年機動車高達1586萬輛，其中私人汽車1185萬輛，遠超過北京市2017年的591萬輛機動車、467萬輛私人汽車。但東京圈小汽車出行比例相對較低，為32.0%，特別是在東京都區僅為14.7%，明顯低于北京六環內的38.2%。東京圈沒有通過購車搖號、單雙號限行等行政手段限制汽車購買和使用，而是通過大力發展軌道交通、并在核心區域收取高額停車費來降低汽車使用。

　　3.2 環境污染與人口規模

　　人口規模與城市空氣污染的相關性很弱。從2017年7月、12月全國74個城市的數據看，空氣質量與城市人口規模的相關性很弱。當然，城市人口增加對環境質量肯定存在一定影響，但這種影響要遠低于產業結構、生產生活方式及環境保護力度等產生的影響。比如，100人使用私家車所造成的環境影響可能是100人使用公共交通的幾倍到幾十倍；一輛黃標車的污染物排放量是國Ⅲ車的14倍、國Ⅳ車的25倍；一個人口100萬以重化工業為主的城市排放污染量很可能遠大于一個人口500萬但以第三產業為主的城市。美國洛杉磯的例子表明，大城市的人口增加與環境質量提高可以并行不悖。洛杉磯從1943年至1980年代也經歷過嚴重的霧霾天氣，突出表現是1952年12月和1955年9月的光化學煙霧事件，通過努力，雖然此后人口規模和機動車數量大幅增長，但空氣質量卻逐步改善。

　　當前中國空氣質量與發達國家存在明顯差距的主要原因，一方面在于中國尚未完成工業化和城市化，且在國際產業分工中處于中低端，因而需要生產大量鋼鐵水泥并消耗大量煤炭；另一方面在于經濟發展方式比較粗放，單位GDP能耗過高。2014年中國單位GDP能耗是全球平均水平的1.64倍、美國的2.18倍、日本的3.02倍、歐盟的3.28倍。因而，即使在超大城市內部未布局鋼鐵、水泥等高污染產業，其空氣質量也不可避免地受到周邊區域高污染產業的影響。因此，北京市的空氣環境改善還有賴于河北省、天津市等周邊地區的產業結構調整和環境治理。2014年11月，環保部門通過在北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古區、山東省等6省市實行燃煤和工業企業停限產、工地停工、機動車管控等多項嚴格措施，最終保障了APEC會議期間北京市“APEC藍”就是一個例證。在“藍天保衛戰”背景下， 2017年北京市空氣質量明顯變好，北京市PM2.5年平均濃度為58微克/立方米，較上年同比下降20.5%，重污染日比2016年減少16天。

　　3.3 水資源約束與人口規模

　　水資源約束是北京市強調控制人口總量的一個關鍵理由，即“以水定人”。很多人對北京市水資源承載力進行了測算，雖然結果相差甚遠，但結論多為北京市現有人口規模已經遠超過其水資源承載力。然而，城市并非是一個封閉系統，一個城市的水資源承載力將隨著水價、節水技術、海水凈化技術及價格、雨水采集能力、再生水技術、以及城市管理水平等因素的變化而不斷變化。包括洛杉磯在內的南加州地區比北京更為缺水，主要依靠外水調入，但并未提出控制人口。

　　從北京市人口規模與用水總量的變化來看，二者并無相關關系，原因在于產業結構變化、再生水利用等因素對用水的影響更大于人口增長。1986-2017年，北京市用水總量從36.5億立方米增至1992年的46.4億立方米，再降至2006年的34.3億立方米，之后回升至2017年的39.5億立方米（其中輸水損失比例約8%）；而該時期北京市常住人口從1028萬基本持續增至2171萬。基于本地水資源、用水結構調整、節水潛力及調水現狀等數據看，可以大致估算北京市水資源可支撐其人口增至3000萬人以上。

　　從需求側看，1）生活用水（含公共用水）。2016年北京市人均生活用水量約為225升/日，高于全國城鎮220升/日的平均水平，還有較大下調空間。以人均生活用水量180升/日計，常住人口達3000萬需生活用水19.7億立方米/年。2）環境用水（指美化城市環境、協調自然生態平衡）。2005-2016年北京市環境用水量從1.1億立方米增至11.1億立方米，人均環境用水量從20升/日提高至154升/日。以未來人均環境用水量180升/日計，3000萬人需要環境用水19.7億立方米/年。3）工農業用水。2016年工業用水、農業用水分別為3.8、6億立方米，兩項合計為9.8億立方米，較2000年的27億立方米、2010年的16.5億立方米大幅下降。考慮未來北京市繼續疏解一般工業、耕地跨省占補平衡及發展高效節水農業等因素，工農業用水至少還有3億立方米的下調空間。上述加總，未來北京市用水需求總量為46.2億立方米/年。

　　在供給側，除少量應急供水外，北京市可供利用的水資源主要來自三個方面：1）本地水資源。2001-2016年，北京市年均水資源總量為24.8億立方米，以利用率90%計，則可利用本地水資源22.3億立方米。2）南水北調供水。2016年南水北調工程向北京供水8.4億立方米，根據規劃到2020年可供水15億立方米。3）再生水。假設再生水利用量進一步提高，從2016年利用10億立方米提高至未來的20億立方米，可主要用以滿足環境用水、工業洗車、沖廁等生活用水需要。

　　綜合考慮，在不考慮淡化海水、雨水采集等因素的情況下，2020年及之后北京市供水總量可達57.3億立方米，比測算的用水總需求量還多11億立方米，這可以主要用于環境用水，進一步彌補因超采地下水而造成的底下漏斗區，促進北京市生態恢復和可持續發展。2016年末北京市平原區地下水埋深大于10米的面積為5355平方公里，地下水降落漏斗面積958平方公里，分別較2015年減少117、98平方公里，這表明北京市的地下水生態開始在向好的方面發展。

　　4  北京上海人口發展存在的突出問題

　　4.1 人口老齡化嚴重

　　人口老齡化是北京市、上海市人口發展中面臨的一個突出問題。2017年，北京市、上海市戶籍人口中65歲及以上人口占比分別為16.5%、21.8%，遠高于全國的11.4%。受益于大規模年輕外來人口的涌入，比如上海市2017年外來常住人口中65歲以上的比例僅3.2%，北京市、上海市常住人口的老齡化程度才大幅降低、分別為10.9%、14.3%，其中北京市稍低于全國平均水平，上海市仍明顯高于全國平均水平。

　　從國際視角看，高收入經濟體普遍進入老齡化乃至深度老齡化階段，東京都市區、巴黎都市區、紐約都市區、倫敦都市區的65歲及以上人口比重分別為23.3%、13.5%、13.0%、12.6%。但除東京都市區的老齡化程度高于本國平均水平外，其他都市區的老齡化程度均明顯低于本國平均水平。這得益于這些大都市區對外來人口的開放態度，通過大量吸納外來年輕人口保持作為世界城市的活力和競爭力。

　　4.2 人口分布嚴重不平衡

　　北京市、上海市的人口分布的區域差異很大，北京市五環內、上海市外環內均集聚了接近一半的常住人口。分環線看，北京市的二環-三環人口密度最高，接近27000人/平方公里；其次是二環內、三環-四環、四環-五環。在五環-六環間，人口密度則不到3600人/平方公里；在六環外，人口密度更是低至不到400人/平方公里。上海市人口分布同樣呈現典型的中心-外圍遞減趨勢，內環內人口密度接近30000人/平方公里，其次是內中環間、中外環間、外環外。上海市外環外人口僅有約2000人/平方公里，僅相當于內環內人口密度的7%。

　　從國際視角看，北京市和上海市的核心區域人口已經嚴重飽和，需要嚴格控制。北京五環內、上海外環內土地面積分別為668、664平方公里，與孟買市、首爾市、東京都區的土地面積非常接近。當前，北京五環內、上海外環內人口密度分別為15774人/平方公里、17056人/平方公里，而孟買市為20692/平方公里、首爾市為15527人/平方公里（高峰曾達17500人/平方公里）、東京都區為14797人/平方公里。孟買市人口密明顯高于其他城市，可能在于貧民窟的大規模存在，不能作為參照。東京都區、首爾市分別作為發達經濟體日韓第一大都市區的核心區域，其人口密度可以作為北京五環內、上海外環內的參照，這意味著北京五環內、上海外環內人口密度已經偏高，需要嚴格控制。

　　城市功能及優質公共服務資源高度集中是中心城人口過密的關鍵原因，有關部門已經認識到這一點并著手解決。中央2017年提出規劃建設千年大計之雄安新區，其首要定位是疏解北京非首都功能；北京市開始在通州建設城市副中心，并要求到2020年北京城六區常住人口比2014年底降15%左右。不過，北京城六區范圍為1368平方公里，遠大于核心區域，該政策存在打擊范圍過大的誤傷。《上海市城市總體規劃（2017-2035）》也提出疏解中心城過密人口，將主城區人口從當前的1447萬降至1440萬左右，提升新城、新市鎮人口密度分別至1.2萬、1.0萬人/平方公里。

　　4.3 職住分離嚴重

　　職住分離是國內外許多大城市交通擁堵的一個重要原因，這一情況在北京、上海尤其嚴重。就業與居住的分離現象不可能完全消除，但職住分離度可以降低。基于北京市2015年地鐵早晚高峰進出站客流量分布數據，可以清晰地發現北京市的就業分布相對集中在中心城，而居住分布比較分散，且二者相距較遠。北京市的就業中心主要集中在國貿周邊區域、二環西段沿線地區、二環東段沿線地區等；居住中心主要有回龍觀-霍營-育新地區、天通苑-東小口地區、宋家莊-蒲黃榆-劉家窯地區、十里河-潘家園-勁松-雙井-國貿地區等。職住分離嚴重的一個重要原因是聚集大量人口的新城未布局足夠的產業，“睡城效應”十分明顯，比如北京回龍觀-天通苑地區。

　　5  改善北京上海人口調控政策

　　如果以犧牲經濟增長為代價，北京上海人口規模或許可控。但是，人口調控的最終目的是支撐北京、上海發展成為有競爭力、有影響力的國際都市或全球城市。因而，人口調控不能以控制人口總量為目標，而應著眼于改善人口年齡結構、人口分布結構及職住平衡度。并且，在城市發展中可借鑒OECD城市功能區的視角，超越行政邊界處理問題。

　　一、放棄人口總量控制，著眼于優化人口年齡和學歷技能結構。以主導產業和戰略性新興產業為方向，大力引導相應年輕人口，特別是年輕、高素質的人才進入城市工作、生活。同時，需認識到，中高端產業從業人員需要低端產業從業人員服務，一味驅趕低收入者只能造成中高收入者生活成本上升，最終影響城市產業發展，因此應對低收入者更加包容。

　　二、優化人口的空間分布，并促進職住平衡。嚴格控制中心城人口增長，推進新增人口向新城集聚，并積極在新城布局相應產業，包括向新城特別是重點新城疏解中心城部分功能及部分優質公共服務資源。

　　三、進一步發展城市軌道交通體系，改善交通狀況。大力增加城市軌道交通運營里長、提高路網密度，推進軌道交通系統制式多元化發展，改變北京、上海當前以中心城為核心的放射型軌道交通體系為環狀“井”字形，包括構建新城之間、新城與重要交通樞紐的快速交通體系。

　　(本文作者介紹：恒大集團首席經濟學家，恒大經濟研究院院長。曾擔任國務院發展研究中心宏觀部研究室副主任、國泰君安證券研究所董事總經理、首席宏觀分析師。)