文/國家外匯管理局總會計師 孫天琦

　　金融牌照必須有國界?？缇辰鹑诜詹豢伞盁o照駕駛”，跨境“無照駕駛”是對一國金融主權的侵犯。目前中國跨境金融服務監管的重點是針對無法在國內拿到金融牌照的國內企業迂回海外拿到金融牌照、再通過數字平臺給國內提供金融服務的“無照駕駛”行為，相關的跨境資金流動違法違規行為，以及在境內投放各種違法廣告的行為等。

　　近年來，借助數字技術的發展，跨境金融服務趨于增多，表現為金融服務提供者在一個國家，通過數字平臺給另外一個國家市場主體提供金融服務，即“跨境交付”模式的跨境金融服務。數字技術的發展促進了金融開放，也導致了跨境違法違規金融服務的增加，給各國監管帶來了新的課題。

　　本文認為：（1）全球金融市場更趨開放、更趨一體化是未來趨勢。（2）“跨境交付”模式下的跨境金融服務的開放，應基于中國經濟發展需要及司法、監管能力的實際。一些金融服務可要求外資以設立商業存在的方式提供，即暫不開放其“跨境交付”模式；隨著改革的深化，中長期來看，開放“跨境交付”模式下的跨境金融服務應當逐步深入?？上炔扇　罢媲鍐巍蹦Ｊ剑醋裱璆ATS框架，GATS框架以“正面清單”方式承諾開放金融服務?！罢媲鍐巍遍_放方式，符合中國目前開放實際），之后逐步推進“負面清單”模式，進一步也可以把更多的“跨境交付”模式下的金融服務的開放度提高至與“境外消費”模式一致。中國相關金融服務開放，其他國家也要對等開放。（3）更加開放的金融市場，需要更加有效的監管。要強調金融必須持牌經營，金融牌照必須有國界?？缇辰鹑诜詹豢伞盁o照駕駛”，跨境“無照駕駛”是對一國金融國境的侵犯，是對一國金融主權的侵犯。目前中國監管的重點是針對無法在國內拿到金融牌照的國內企業迂回海外拿到金融牌照、再通過數字平臺給國內提供金融服務的“無照駕駛”行為，相關的跨境資金流動違法違規行為，以及在境內投放各種違法廣告的行為等。（4）應推進國際司法合作、監管合作，共同維護國際金融秩序。

　　一、何謂“跨境金融服務

　　（一）《服務貿易總協定》對“金融服務”的界定

　　GATS（General Agreement on Trade in Services，以下簡稱GATS）意為“服務貿易總協定”。作為WTO協定不可分割的一部分，GATS對服務貿易的定義已被各國普遍接受。

　　根據GATS中“關于金融服務的附件”的定義，金融服務（financial services），指一成員金融服務提供者提供的任何金融性質的服務。金融服務包含的具體內容如下——

　　保險及其相關服務（Insurance and related services），包括直接保險（壽險和非壽險）、再保險和轉分保、保險中介（如經紀和代理）和保險附屬服務（如咨詢、精算、風險評估和理賠服務）。

　　銀行和其他金融服務（保險除外）（Banking and other services，excluding insurance），包括：①接受公眾存款和其他應償還基金；②所有類型的貸款（包括消費信貸、抵押信貸、商業交易的代理和融資）；③財務租賃；④支付和貨幣轉移服務（包括信用卡、賒賬卡、貸記卡、旅行支票和銀行匯票）；⑤擔保和承諾；⑥交易市場、公開市場或場外交易市場的自行交易或代客交易，包括：（1）貨幣市場工具（包括支票、匯票、存單）；（2）外匯；（3）衍生產品，包括但不限于期貨或期權；（4）匯率和利率工具，包括換匯和遠期利率協議等產品；（5）可轉讓證券；（6）其他可轉讓票據和金融資產，包括金銀條塊；⑦參與各類證券的發行，包括承銷和募集代理（無論公開或私下）及其相關服務；⑧貨幣經紀；⑨資產管理，如現金或證券管理、各種形式的集體投資管理、養老基金管理、保管、存款和信托服務；⑩金融資產的結算和清算服務，包括證券、衍生產品和其他可轉讓票據；提供和傳送其他金融服務提供者提供的金融信息、金融數據處理和相關軟件；就上述所列活動提供咨詢、中介和其他附屬金融服務，包括信用調查和分析、投資和資產組合的研究和咨詢、收購咨詢、公司重組和策略咨詢。

　　“全面且進步的跨太平洋伙伴關系協定”（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership，以下簡稱CPTPP）對金融服務的定義與GATS涵蓋的金融服務范圍基本一致，將金融服務定義為“任何具有金融性質的服務，金融服務包括所有保險及其相關服務，以及所有銀行和其他金融服務（保險除外），還包括與具有金融性質的服務有關的服務，或具有金融性質的服務的輔助服務”。

　　CPTPP由“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）演變而來，當前共包括澳大利亞、文萊、加拿大、智利、日本、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡和越南等11個原TPP成員國。2017年11月，上述11國共同發表聯合聲明，宣布“已就新協議達成了基礎性重要共識”，并決定將TPP更名為CPTPP；2018年3月，11國代表在智利首都圣地亞哥舉行了CPTPP的簽字儀式；2018年12月30日，CPTPP生效。當前環境下，國內外輿論基本認同，在國際經貿規則方面，CPTPP代表新一代貿易協定的最高標準。目前英國已表示出加入意愿。

　　（二）“跨境金融服務”的模式

　　根據GATS，服務貿易有四種模式，廣義上均適用于金融服務。

　　一是“跨境交付”模式（Cross-border supply），又稱模式一。即服務提供者在一成員的領土內向另一成員領土內的消費者提供服務。如A國銀行設立在A國國內，但向B國境內機構提供貸款。此時，消費者和服務提供者都未跨境，但實現了服務跨境。

　　二是“境外消費”模式（Consumption abroad），又稱模式二。即服務提供者在一成員的領土內向來自另一成員的消費者提供服務。這種服務提供方式的特點是，消費者到其他成員領土內享受其他成員服務提供者的服務。如A國消費者到B國開立賬戶享受資金結算、現鈔提取、刷卡消費等服務。

　　三是“商業存在”模式（Commercial presence），又稱模式三。即一成員服務提供者通過在其他成員設立商業實體的方式提供服務。如A國在B國設立銀行、證券機構、保險機構等提供金融服務，這些機構屬于B國的“境內外資機構”。

　　四是“自然人流動”模式（Presence of natural persons），又稱模式四。即一成員的服務提供者以自然人身份進入另一成員的領土內提供服務。如B國的自然人到A國，為A國公民提供理財顧問等服務，不同于商業存在模式，此種情形下的服務提供者沒有在消費者所在國領土內設立商業機構或專門機構。

　　上述四種模式的金融服務，具有服務跨境、消費者跨境、服務提供者跨境等不同特點，是“跨境金融服務”或“金融服務跨境貿易”的具體表現形式。

　　（三）狹義的“跨境金融服務”

　　狹義的“跨境金融服務”只包含上述第一、第二和第四種模式，而不包括第三種模式即“商業存在”模式。廣義的“跨境金融服務”包含以上四種金融服務模式。比如，CPTPP第11章金融服務關于“跨境金融服務貿易或跨境提供金融服務”的定義，是指以下三種形式：①自一締約方領土向另一締約方領土提供服務（跨境交付模式）；②在一締約方領土內向另一締約方的人提供服務（境外消費模式）；③一締約方的國民在另一締約方領土內提供服務（自然人流動模式）。但不包括通過在一締約方領土內設立投資的形式在其領土內提供金融服務（商業存在模式）。

　　本文討論的主要是“跨境交付”模式下的跨境金融服務。

　　二、更加開放、更趨一體化的全球金融市場

　　（一）四種跨境金融服務模式各國承諾的市場準入開放度不同

　　國際上，各國對四種跨境金融服務模式承諾的市場準入開放度不同。世界貿易組織（WTO）成員國可以對GATS跨境服務貿易的四種模式作出不同程度的市場準入承諾，即四種模式可以有不同的開放度。

　　“商業存在”模式：一般來說，各國“商業存在”模式的跨境金融服務的開放度不同，有的國家承諾開放度很低，但是趨勢是開放度不斷提高，主要表現為減少甚至取消外資股比限制、實施準入前國民待遇、內外資待遇一致等。

　　“跨境交付”模式：開放程度相對低，原因在于各國對提供“跨境交付”金融服務的境外機構難以監管，如一國監管能力跟不上而貿然開放“跨境交付”領域，可能影響自身金融安全。中國根據自身金融開放實際，防范金融風險，加入WTO時，也只承諾開放某些保險、證券服務、金融信息等金融服務可以“跨境交付”模式提供，表述為“除下列內容外，不作承諾”。其“下列內容”即為可“開放”的內容；“不作承諾”可理解為不承諾一定開放。

　　“境外消費”模式：各國對金融服務下的“境外消費”模式開放承諾最高，基本沒有限制。如中國對金融服務下的“境外消費”模式的承諾，僅規定“保險經紀不作承諾”，其他均為“沒有限制”。

　　“自然人流動”模式：一般是有限開放。原因是提供金融服務的為境外主體，監管難度較大。按照中國在GATS框架下的水平承諾，允許三種情況下的“自然人流動”（見后文），除水平承諾中內容外，“不作承諾”。

　　世界貿易組織的技術中性原則

　　WTO服務貿易承諾的技術中性原則（Technology Neutrality），旨在保證、促進服務業更加開放。具體是指不同技術手段或方式提供的服務應當受到同等對待。也就是說，承諾開放的服務，涵蓋所有提供這種服務的技術或者手段，包括做出承諾時沒有意料到的技術，除非成員承諾中另有規定。服務手段的變化（如以前用越洋電話給客戶下單，現在通過數字平臺給客戶下單），不是成員國可以改變對該服務開放承諾的理由。承諾開放的服務貿易，不能對某種交付手段進行限制。

　　（二）數字技術的應用促進著金融業的開放

　　隨著數字技術（Digital Techniques）迅猛發展，借助數字平臺獲客展業提供的跨境金融服務增多。其中趨于活躍的是在一個國家獲得金融牌照，通過數字平臺，為其他國家個人、企業提供跨境金融服務的模式。這屬于“跨境交付”還是“境外消費”具有一定爭議，直接影響對一國承諾履行情況的判定。GATS作為“前互聯網時代”的多邊貿易規則，也并未給出明確答案，實踐中多有不同觀點。

　　在近年一些國際多邊規則談判中，有的國家主張以服務提供者是否跨境“招攬（solicitation）”或“展業（doingbusiness）”區分“跨境交付”和“境外消費”。如CPTPP金融服務章中的“跨境貿易”規定：一成員方居民無論身在何處（成員方、其他成員方或任何第三國），境外金融服務提供者均可向該成員方居民提供金融服務，只要該服務提供者未在該成員方領土內“招攬”或“展業”。其邏輯是，只要境外服務提供者不在成員方境內“招攬”或“展業”，就應認定為屬于消費者“境外消費”，而非服務“跨境交付”。

　　也就是說，A國金融服務提供者通過數字平臺向成員國B國居民提供金融服務，但并不在B國“招攬”或“展業”，B國消費者自己在B國主動上A國金融服務提供者網站享受其提供的金融服務，這種情況被CPTPP認為屬于B國消費者“境外消費”。甚至有的國家認為，實踐中很難界定有沒有“招攬”或“展業”、金融服務提供者主動還是消費者主動，不應以國境為基準對“境外消費”進行定義，一國居民通過數字平臺購買外國公司提供的金融服務都應屬于“境外消費”。

　　各國對“境外消費”模式的開放度承諾一般高于“跨境交付”模式（如對前者“不作限制”，對后者“不予承諾”）。上述這些國家主張的認定標準，實質上希望推動通過數字平臺提供跨境金融服務開放度的提高。而對于另外一些國家而言（如有的發展中國家），可能監管能力尚不健全、或本國電子商務不發達，一般主張應以消費者物理上是否移動出境為判斷標準，強調基于數字平臺的跨境服務貿易，消費者并沒有移動到境外，而是服務實現了跨境，所以應該認定為“跨境交付”而非“境外消費”（如前述B國消費者物理上沒有移動出境，在B國享受A國金融機構網站跨境提供的金融服務），因此依據國內法進行限制不屬于違反承諾義務。

　　（三）WTO“新金融條款”力促成員方對新金融服務持更加開放態度

　　WTO“新金融條款”（New Financial Services）力促成員方對新金融服務持更加開放態度。WTO框架下“關于金融服務承諾的諒解”（中國尚未簽署此諒解，推動者主要為發達經濟體）中的“新金融條款”，即“一成員應允許設在其領土內的任何其他成員的金融服務提供者在其領土內提供任何新的金融服務”（A Member shall permit financial service suppliers of any other Member established in its territory to offer in its territory any new financial service．）?！靶碌慕鹑诜铡敝妇哂薪鹑谛再|的服務，包括與現有和新的產品有關的服務或產品交付方式，此類服務在一特定成員領土內沒有任何金融服務提供者提供，但在另一成員領土內有所提供。這意味著，如一成員方允許開展某類金融服務，則也可在其他成員方開展此類金融服務，即使其他成員方境內并無開展此類金融服務的先例與經驗。

　　WTO的“新金融條款”開放度較高，代表了努力方向，但是各國發現實現難度較大之后，在多邊雙邊協議中又進行了一定調整。如CPTPP新金融的定義是指“尚未在一締約方領土內提供，但已在另一締約方領土內提供的金融服務，且包括任何新的金融服務交付方式或銷售該締約方領土內尚未銷售的金融產品”“每一締約方應允許另一締約方的金融機構提供一項新金融服務，如該締約方允許其本國金融機構在相似情況下提供該金融服務，且無需制定新法或者修改現行法律”（類似國民待遇）。2018年日本與歐盟簽署的“日歐經濟伙伴關系協定”（EPA）也做出了相同規定。

　　三、從國際上看，開放的金融市場都有嚴格的金融監管

　　國際上，開放發達的金融市場都有嚴格的金融監管，金融監管體系和規則也相對健全、嚴格，具有較強的公信力和威懾力，如微觀審慎監管、行為監管機制等。

　　以微觀審慎監管中的準入監管為例——

　　（一）美國的金融持牌要求

　　美國經驗較為典型，強調金融必須持牌經營，其他國家也有類似要求。

　　第一，美國明確要求在其境內開展金融業務、向美國人提供金融服務的機構必須在美注冊、持牌經營。否則，將被認為是欺詐，受到重罰。

　　2008年全球金融危機后，美國出臺《多德—弗蘭克法案》，加強對境外機構的監管。包括明確在期貨與衍生品市場中對境外機構的監管、明確對境外交易對手實施監管、要求外國銀行對其在美分支機構加強管理等。

　　比如，境外金融機構為在境外的美國公司提供衍生品清算服務，需在美注冊，持其牌照，受其監管，還要向其提供數據。根據美2010年《多德—弗蘭克法案》，未在美國商品期貨交易委員會（CFTC）注冊為衍生品清算組織（DCO）的境外清算機構，不得在美國開展業務，未在CFTC注冊的清算會員不得代理美國機構參與境外清算機構業務。也就是說，未在CFTC注冊為DCO的境外清算機構，不得向美國機構直接提供清算服務，也不能通過清算會員向美國機構間接提供清算服務。境外清算機構可向CFTC申請DCO豁免注冊，但前提是境外清算機構所在國監管機關需與CFTC簽訂合作備忘錄（MOU）。在兩國官方未簽訂MOU的情況下，境外清算機構可向CFTC申請臨時性不行動函（No-Action Letter）。如一些國家清算機構因需為美國金融機構提供集中清算服務，獲得了CFTC頒發的臨時性不行動函，可根據該函向美國機構提供清算服務，但也需向CFTC報送相關交易數據。

　　在美國注冊，并不要求必須在美國有分公司、子公司實體商業存在。如外匯保證金業務，目前有2家在美國注冊的機構在美境內并無實體公司，只開展線上業務。

　　第二，對在美境內開展金融業務但并未持牌的機構進行重罰。

　　2018年11月，美國加利福尼亞州某居民及其公司因未在CFTC注冊而實際從事貴金屬交易、欺詐性招攬客戶、至少非法挪用來自381名客戶的1780萬美元資金、虛報盈利、隱瞞欺詐行為，被處以1576萬美元的罰款。此外，聯邦法院已于2016年1月對當事人發布永久交易禁令，并于2016年5月判處當事人30個月有期徒刑。

　　對境外機構也如是。2018年7月，愛沙尼亞某外匯經紀商因未在CFTC注冊即向美國居民提供外匯業務，被處以高達6億美元的罰款，并被永久禁止向美國居民提供外匯業務，還向消費者支付了1000多萬美元的賠償款；2019年2月，保加利亞某外匯經紀商也因未經注冊向美國居民提供外匯業務受到了處罰，被永久禁止向美國居民提供外匯保證金業務，并被要求在其網站上明示“從現在起將主動封鎖來自美國的新注冊申請”（詳見下圖）。

　　第三，要求其他未在美注冊的境外金融機構在其網站上明確提示“不為美國人提供相關金融服務”。

　　根據CFTC的相關規定，擁有英國、新加坡、中國香港地區牌照的英國公司Saxo、擁有新加坡牌照的加拿大公司OANDA等外匯平臺在其網站上明確提示，不允許美國居民或美國境內非居民參與其提供的相關金融交易（詳見下圖）。

　　在境外拿到金融牌照并在境外上市，但本質以境內業務為主的“XX證券”，其網站開戶要提供選擇是否為“美國的收入稅務居民”的步驟。如選擇“是”，網站會提示“很抱歉，美國的收入稅務居民暫時不能在XX證券開戶，請您諒解”。如果選擇“中國公民”，就可以繼續開戶并做交易。工作中也發現，面向中國的跨境金融服務提供商，基本上都明確不給或者不敢給美國人提供金融服務，只給中國人提供金融服務。實際交流中，美國金融監管部門對中國境內的金融業“無照經營”、金融亂象以及針對中國的跨境金融服務“無照駕駛”均感到不可理解。

　　其他國家也有類似管理要求。如澳大利亞金融監管部門2017年以來讓蘋果公司、谷歌公司下架了300多個應用軟件，主要涉及一些未經過市場準入就向澳大利亞居民提供金融服務的公司；俄羅斯央行關閉了400多家網站，因為這些網站未經允許違規向俄羅斯居民提供金融服務。

　　根據中國香港地區證券及期貨事務監察委員會（證監會）官網披露，三名自然人違反《杠桿式外匯買賣條例》《商品交易條例》的規定，因無牌經營杠桿式外匯買賣業務被控罪，各判處罰款100，000元。一人更因為在未獲發牌的情況下，顯示其本人經營商品期貨合約買賣業務而被判罰款100，000元。除被判處罰款外，各被告均被下令須向證監會支付合共46，300元的調查費用。

　　香港地區證監會對事件進行調查后發現，三名被告在1994年9月1日至1996年8月28日，在未獲發牌的情況下，作為以澳門為基地的南方金業代理人身分，經營杠桿式外匯買賣業務。有證據顯示，他們通過為香港地區人士提供便利，令他們可以通過南方金業以杠桿形式進行外匯買賣。期間，其中一人并沒有向證監會注冊，但卻顯示其經營恒生指數期貨合約業務。

　　香港地區證監會法規執行部人士指出：“根據《杠桿式外匯買賣條例》，‘杠桿式外匯買賣’的定義廣泛，包含誘使他人與另一人訂立杠桿式外匯買賣安排的行為；如果誘使行為是在香港發生，則即使買賣實際上在其他地方進行，有關行為仍屬違法”“這個案件中，被告無牌卻經營相關業務而被判罰款的金額是迄今為止同類案件中最高的，反映出法庭認為這是非常嚴重的罪行?！?/p>

　　此外，在市場準入方面，發達國家都有安全審查，也起到了加強準入管理的效果。

　　（二）國際多雙邊協定下的金融監管合作

　　國際多雙邊協定關注“跨境交付”模式下的跨境金融服務開放問題，也強調要符合當地監管要求。即便在服務貿易開放水平相對較高的CPTPP協議框架內，允許某一成員方服務提供者在其他成員方沒有商業存在的情況下提供跨境服務，但也要求其在其他成員方完成跨境服務提供的商業注冊或取得該成員方相關監管部門的授權。

　　隨著全球金融市場更加開放、更趨一體化，跨境監管合作也日益強化。一些國家通過簽署諒解備忘錄（MOU）或多邊諒解備忘錄（MMOU）的形式增進信息共享，開展聯合行動搜集違法行為證據材料，共同打擊非法跨境金融服務。諒解備忘錄通常包含監管磋商、執法合作、信息互換、信息使用、技術協助（如培訓）等內容，如共享審計工作底稿、提供強制證詞、資產凍結、共享電信或網絡服務提供商記錄等，努力還原跨境交易信息，包括交易數量、時間、價格、交易方情況等。

　　四、金融科技的發展促進了中國“跨境交付”模式的金融服務的開放和發展，也導致了跨境違法違規金融服務的增加

　　（一）金融科技發展促進跨境金融服務快速發展

　　金融科技（Fintech）的發展促進了中國“跨境交付”模式的金融服務的開放和發展，極大便利了市場主體，也導致了跨境違法違規金融服務的增加。

　　一是網上銀行、手機銀行、第三方支付等快速發展，使個人足不出戶就可實現便捷交易，便利了中國居民跨境消費和交易。在境外亞馬遜等購物平臺，不僅可以支持境內銀行發行的外幣信用卡，中國銀聯的接受程度和覆蓋程度也越來越廣泛；銀行為阿里巴巴、京東、蘇寧等跨境電商平臺提供的線上、實時購付匯服務，極大方便了中國居民購買進口商品；商業銀行也在探索為境內中小企業提供更快捷、安全、合規的跨境電商收結匯服務。同時，支付寶、微信在境外多個旅游熱點國家與地區商戶范圍日益廣泛，客戶在境外移動端消費逐漸成為新風尚。上述金融創新，在便利了境內外跨境支付服務的同時，也使中國的金融服務深度參與國際競爭。

　　二是見證遠程開戶，可便利境內外人員通過互聯網在其他國家跨境開戶。既便利了境內個人，在境內通過互聯網在境外銀行開戶；也便利了境外個人，在境外通過互聯網在境內銀行開戶。目前，已有銀行在該領域有所嘗試，利用坐標定位、人臉識別、活體檢測、電子賬戶等先進技術與金融產品，為客戶提供便利的開戶服務，滿足客戶在異地的移動端小額日常消費需求。

　　三是境外再保險機構跨境向中國保險公司提供再保險服務。2018年8月，上海保交所正式上線國際再保險平臺。在用電子合約、賬單替代紙質合約、賬單，使用電子印章和數字證書進行簽約等方面，具有更加便捷和安全的優勢。

　　四是境外機構跨境向中國提供金融信息服務。

　　（二）基于數字平臺的跨境非法金融活動也不斷活躍

　　金融科技的發展也導致了跨境違法違規金融服務的增加，中國基于數字平臺的跨境非法金融活動不斷活躍。

　　一是外匯保證金交易。該產品目前在中國是禁止的。實踐中有境外互聯網“外匯交易平臺”，跨境向中國境內居民提供帶杠桿的外匯保證金交易。這些“外匯交易平臺”多自稱持有境外監管部門頒發的牌照（如自稱已獲得英國、澳大利亞、新西蘭、塞浦路斯等金融監管部門頒發的牌照并受其監管），交易內容多為“外幣對”（Foreign Currency Transaction，即外幣兌外幣）交易，保證金杠桿比例可達到一比數百甚至上千。

　　二是境外機構為中國境內居民提供跨境炒股、期貨和貴金屬服務。目前發現有一些持有境外券商牌照和注冊投顧牌照的證券公司，通過網站、APP等向中國境內居民提供投資美股、港股等服務，包括股票交易下單與執行等。該類公司往往同時持有澳大利亞、新西蘭等市場的券商牌照或許可，宣稱為全球的華人投資者開發了一個創新的經紀平臺，投資者能夠在全球多個交易所交易股票和其他金融工具。

　　三是境外支付機構跨境向中國外貿企業提供支付服務。如境內某公司在英國投資設立公司，并在英國取得支付牌照后，與中國香港地區、歐洲、美國等銀行合作，以“跨境交付”模式為中國境內外貿企業提供離岸賬戶開立和跨境收款服務。

　　四是比特幣、首次幣等發行（ICO）交易。境外機構或境內機構在境外通過網站，向中國境內居民提供比特幣、ICO等交易服務。有的甚至運用比特幣交易進行販毒等非法活動。

　　五是中國境內居民跨境購房相關的跨境金融服務。根據外媒披露，近期有總部位于雅典的希臘房地產公司向中國境內居民兜售希臘首都的公寓和別墅，起價為25萬歐元，這是“黃金簽證”計劃所要求的最低房產投資。希臘房地產公司攜帶移動POS機在中國境內為購房者提供刷卡支付服務。銀行卡清算機構現有技術較難監控POS移機行為，從交易記錄看，在境內刷卡與在境外刷卡顯示信息基本一致，只能依賴境外收單機構進行監測管理，但難度較大。POS跨境移機易成為跨境資金流動的隱形通道，境外POS機轉移境內使用，可便利境內資金違規轉移境外；境內POS機轉移境外使用，可便利境外資金違規跨境流入。

　　六是境外銀行跨境向中國境內個人提供開戶服務。中國境內個人提交開戶信息，通過互聯網在一些境外銀行網站上直接開戶（中間無見證環節）。隨后，這些境內個人編造“旅游”等虛假名目，將境內資金向境外個人同名賬戶匯款（大多受到境外銀行境內合作者的“匯款”指導），實現資金向境外非法轉移并進而進行非法投資。

　　七是跨境銷售保險產品。境外保險公司通過數字平臺，借助線下變相的、實質性的商業存在，跨境銷售投資類保險產品。

　　八是跨境財富管理服務等。比如，中國一些財富管理集團在境外設立實體機構，從多個國家獲得各類金融牌照，形成跨境金融服務集團，或者與境外金融機構合作，變相為中國境內居民提供跨境金融服務，非常具有迷惑性。表現為集團下很多子公司擁有不同國家金融牌照，但是在中國境內沒有金融牌照，宣傳營銷上卻把擁有外國牌照，尤其是把擁有發達國家牌照作為攬客招牌。境內公司法人與境外子公司建立業務合作，似乎并不是境外子公司在境內直接“無照駕駛”；境內公司宣稱只做境外金融產品的介紹，做的也不是金融業務。但是拉直、穿透看，此類模式也是“無照駕駛”，是境外持有金融牌照的公司在境內“無照駕駛”的較高形態。管理部門稍微糊涂一點，此類業務就會迅速發展。

　　九是跨境撮合、跨境兩端對敲。表面看沒有資金跨境的非法外匯交易，屬于地下錢莊模式。如有公司宣稱是注冊在美國的金融服務公司，有美國金融服務牌照，注冊號xxxxxx；美國金融服務牌照是受美國金融管理局嚴格審查的公司才可以申請，可以查到其公司的金融服務備案信息。稱用撮合的方法讓陌生客戶之間實現資金兌換，便宜又快速。美元換人民幣，中國銀行的實時匯率減4%；人民幣換美元，中國銀行的實時匯率加3%。稱走的是一個銀行間的即時轉賬系統，最初由國際大行聯合發起，可以給其他人即時轉賬，只要雙方使用的銀行都是該系統的合作伙伴銀行，就可以瞬間轉賬，不必是同一家銀行。有的公司引導中國境內投資人以5萬美元境內個人便利化購匯額度，向境外匯款。有的公司暗示中國境內投資人，在境外經商的中國人有資金匯回需求，境內投資人可以對敲方式解決資金出境問題。

　　（三）一種“特別的”跨境監管套利

　　瞄準中國消費者投資者的“跨境交付”模式下的跨境金融服務很多也是一種跨境監管套利。美國等發達經濟體的金融監管，通常是“寬準入、嚴監管”，取得金融牌照相對容易，符合條件的申請者都可拿到牌照，但日常監管嚴格，違法違規將受到重罰，所以很多市場主體不愿涉足金融業，甚至其獲得的牌照中已允許從事某些業務，也不實際開展。相對來說，中國金融監管屬于“嚴準入、寬監管”，即拿金融牌照非常難，但一旦拿到后，日常監管相對就沒有那么嚴格，甚至某一段時期還被批評為監管“寬、松、軟”。

　　有些機構通過數字平臺在境外獲得牌照后向境內提供服務，實質上享受了境外“寬準入”、境內“寬監管”的待遇，甚至相當于進入監管真空開展業務。監管部門往往因此類業務跨境，業務類型較為新穎，過去沒有管過，沒有禁止過，現在也沒有監管規則，就放任不管或者觀望；或者認為“牌照不是我發的，我不管”；甚至認為，近幾年中國改革開放力度加大，放點口子讓干，也是開放的一個嘗試，這些都給了非法機構可乘之機。比如，在中國開展跨境金融業務的集團公司，有的是集團下屬公司取得如澳大利亞、英國等國牌照，對外宣稱集團接受嚴格監管、樹立合規經營形象，贏得了投資者信任；同時，集團下屬其他公司取得監管較為寬松的塞浦路斯等國牌照，在境內“無照駕駛”開展業務。

　　（四）中國監管機構分類處置上述非法跨境金融服務

　　一是交易本身為中國尚未開放且明確禁止；但境外屬合法，在境外拿到牌照后，跨境向境內開展此類交易的，違反了中國禁止性規定。比如，外匯保證金交易、ICO交易，國際不少國家和地區允許銀行、外匯經紀商等提供此項服務，但中國尚未開放相關服務，且明確禁止在境內開展此類交易。在境內開展此類交易的（輔之以境內成立名為“教育機構”“培訓中心”等變相的商業存在，實質進行營銷交易），均屬非法。截至2019年9月底，外匯局已會同相關部門處置非法外匯保證金交易平臺2006家。其中，關閉1952家，約談清退45家（刪除網站有關外匯交易內容），移交公安機關9家。

　　二是交易本身為中國尚未開放，也并未明確禁止，但是沒有中國金融牌照就跨境向境內提供服務的，屬于“無照駕駛”類非法金融活動。比如，境內居民跨境炒股等證券投資交易、跨境銷售投資類保險產品，雖然目前中國并無法律法規禁止，但提供此類服務的境外機構未獲得中國牌照，在境內提供相關服務合法性具有較大疑問，監管應當及時跟上。

　　三是交易本身已經開放，但明確規定需以“商業存在”模式提供金融服務。境外支付機構未在境內設立外商投資企業，跨境向中國外貿企業提供支付服務，違反了中國人民銀行〔2018〕第7號公告的規定。根據該規定，境外機構擬為境內主體的境內交易和跨境交易提供電子支付服務的，應當在境內設立外商投資企業。

　　五、中國“跨境交付”模式下跨境金融服務的開放

　　（一）中國在GATS框架下的金融服務開放承諾

　　一是中國入世時關于金融服務市場準入承諾，多集中在“商業存在”模式下。入世后，中國不斷擴大“商業存在”模式下金融業的開放程度，強調在金融業對外開放中堅持“內外資一致”的原則。逐步放寬或取消外資持股比例限制、取消外資機構進入中國相關金融領域的總資產規模限制、放寬外資設立機構條件、擴大外資機構業務范圍、放寬外資市場準入條件等。

　　二是對于“跨境交付”模式的跨境金融服務，中國入世時僅以正面清單方式承諾開放某些保險服務、證券服務、金融信息數據服務，沒有承諾開放其他金融服務。根據2001年《中華人民共和國加入議定書》附件9《中華人民共和國服務貿易具體承諾減讓表》，中國已做出的“跨境交付”模式下市場準入開放承諾限于以下金融服務：

　　①保險服務。包括：再保險；國際海運、空運和運輸保險；大型商業險經紀、國際海運、空運和運輸保險經紀以及再保險經紀。

　?、谧C券服務。包括外國證券機構可直接（不通過中國中介）從事B股交易。

　　③金融信息數據服務。包括提供和轉讓金融信息、金融數據處理以及與其他金融服務提供者有關的軟件；就《減讓表》所列相關活動進行咨詢、中介和其他附屬服務，包括資信調查和分析、投資和證券的研究和建議、關于收購的建議和關于公司重組和戰略制定的建議。

　　在“跨境交付”模式下，除上述采取正面清單方式承諾已開放的項目外，中國可以對其他未承諾開放項目實施限制，并不構成對WTO規則的違反。當然，對這些未承諾開放的跨境交付類金融服務項目，通過深化改革也需逐步提高開放度（詳見下表，來源于《中國加入世界貿易組織知識讀本》（三）《中國加入世界貿易組織法律文件》）。

　　CPTPP等最新的多雙邊國際協定框架下的金融服務自由化，一定程度上代表了未來跨境金融服務的高水平開放標準，正在推動在全球進一步形成高水平開放的金融服務一體化市場。中國出現一些違法違規的跨境金融服務，原因之一也是沒有開放市場而出現了“服務走私”。

　　（二）開放進程中要積極、審慎、理性對待新近多雙邊國際協定中的“跨境金融服務條款”和“新金融條款”。

　　一是“跨境金融服務條款”。

　　基于數字平臺的跨境金融服務，服務者和消費者相互分離在不同國家，二者均不“移動”，而僅是服務“跨境”，“跨境交付”模式更符合互聯網跨境金融服務的本質特征。其實質仍屬于“跨境交付”，而非以是否“招攬”或“展業”為標準，界定是“跨境交付”還是“境外消費”。CPTPP中的“跨境金融服務”條款，則認為非“招攬”或“展業”模式下的跨境金融服務屬于“境外消費”，其實質上意在促進提高成員國“跨境交付”模式下跨境金融服務的開放程度。目前，中國關于跨境金融服務的對外承諾，仍以GATS承諾水平為準，尚未接受“招攬”或“展業”的說法。

　　如何界定“招攬”和“展業”也無法律明確規定。實踐中各國自由解釋會產生執行標準不一的問題，發展中國家更易因過度開放而產生金融亂象。如前文指出的，一些公司在境外拿到牌照，以數字平臺為載體，在境內設立咨詢公司、培訓中心、建立微信社交媒體群等方式變相商業存在、變相招攬、變相展業。

　　我們不贊成盲目將一部分跨境金融服務區分至“境外消費”模式下，這可能將本應嚴格監管的交易劃入“輕”監管的范疇。目前建議仍沿用GATS框架下的思路，凡是服務者和消費者相互分離在不同國家、消費者沒有跨境的，通過互聯網等網絡形式跨境提供金融服務的，劃入“跨境交付”，而非“境外消費”。同時，應考慮根據風險情況和監管能力等不同因素，加強細分研究，針對不同跨境金融服務的內容逐一評估，并逐步準確定義“跨境支付”的內涵外延，適時允許部分跨境金融服務在“跨境交付”下的市場準入承諾與在“境外消費”模式下的市場準入承諾保持一致，如均為“不作限制”等。

　　二是發達國家和發展中國家、新興市場國家之間的形式公平和實質不公平問題。

　　對于很多服務貿易，如果發達國家開放，就要求發展中國家、新興市場國家也得開放，貌似對等開放，但是由于發展階段的巨大差異，會產生巨大的實質不對等、實質不公平。

　　發展中國家、新興市場國家一方面必須看清金融市場開放的大趨勢，認識到開放雖有風險，但不開放的風險或許會更大，封閉市場不開放最終會被金融大勢所淘汰，另一方面也要采取符合本國實際發展階段的開放政策，急于求成、拔苗助長式的開放會導致更大的風險。國際上兩方面的極端例子都很多。務實的做法是“以開放換開放”，而且換的是與發達國家“實質上的對等開放”，而非“形式上的對等開放”，同時在發展中不斷提升開放度。

　　目前加入CPTPP的成員國中，越南、馬來西亞等各有不同的例外保留權利，但這些例外是各國在談判中得來，而非作為發展中國家得來。必須強調的是，即使各成員國有例外保留權利，CPTPP還是最高的開放標準。如果一國對高標準的規則都做出了保留，也就沒有必要加入了。“只要加入CPTPP，就必須遵守其中的經貿規則，沒有按發展中國家和發達國家做出任何區別對待，CPTPP要確保維系高標準的規則”（日本內閣府駐TPP總部副首席談判代表尾池厚之）。也就是說，發展中國家需要有更大的改革開放的勇氣，否則難以加入高標準的開放體系。

　　（三）中國“跨境交付”模式下的金融服務應分類分步開放

　　一是一些金融產品和服務應要求或者發展初期外資以設立商業存在方式提供金融服務，不得以“跨境交付”方式提供跨境金融服務，不包括已承諾開放或已批準開放的項目。

　　原因在于，中國法制制度和監管機制尚不十分健全，市場成熟度和監管能力也還有待提高，投資者和消費者經驗更是不足，風險識別能力較弱。國際上一般則采取嚴格監管措施。如2018年12月7日，俄羅斯國家杜馬提出國家支付系統法律修正案，要求未在俄羅斯注冊的外國支付系統運營商必須在俄羅斯開設代表處，并從俄羅斯中央銀行獲得轉賬許可。中國支付寶和微信未在俄羅斯設立商業存在并獲得許可，根據該法案，將被禁止向俄羅斯公民提供轉賬服務。此外，近年來中國金融業對外開放一直秉持“內外資一致”的原則，“商業存在”模式下的金融服務開放程度已經達到較高水平，外資完全可以通過商業存在模式向中國提供金融服務。

　　二是隨著市場發展成熟，一些金融服務可不要求必須以“商業存在”方式提供金融服務，中長期應逐步提高“跨境交付”模式下跨境金融服務的開放度。

　　1． 首先，以“正面清單”方式對外承諾開放“跨境交付”模式下的跨境金融服務。主要考慮是，目前中國金融服務遵循GATS框架下的基本規則，以“正面清單”方式承諾開放金融服務“，正面清單”開放方式符合中國目前開放實際，利于滿足中國金融防風險需要。其次，在“跨境交付”模式下，按照擴大“正面清單”的開放思路，逐步將更多的可開放的金融服務項目，納入正面清單中。

　　2． 在司法逐步完備、監管日趨有效的前提下，可積極轉為“負面清單”方式承諾開放“跨境交付”模式的金融服務。進一步將更多“跨境交付”模式下跨境金融服務的開放度提高至與“境外消費”一致。其前提是具備完備的監管體系，有能力對以“跨境交付”模式提供跨境金融服務的境外機構實施有效監管，也有能力對境內機構向境外提供跨境金融服務實施有效監管。

　　但需注意的是，一旦在雙邊、多邊協定中承諾了開放“跨境交付”模式的跨境金融服務，根據CPTPP的規定，締約方就不得要求另一締約方的服務提供者在其領土內設立或維持辦事處或任何形式的企業或成為居民，作為跨境提供服務的條件。在“跨境交付”模式金融服務開放的過程中，就開放的節奏、監管體系的構建、國外經驗教訓等，市場主體也可以發揮更加積極的、建設性的作用。

　　3． 各地方、各部門提出的金融開放方案中，應有監管職責分工、風險防控、監管數據獲取等工作內容。目前各地積極研究金融市場開放方案，相互之間競爭非常激烈。積極的態度是值得肯定的，但目前各地各部門的開放方案中有關風險防范的設計和安排是不夠的，甚至是缺失的。不能再出現類似于當初互聯網金融發展時，都喊著要發展互聯網金融，對風險卻重視不足，最后亂象叢生、一地雞毛，沿海幾個大城市成為重災區。

　　4． 相關的跨境資金轉移。1996年，中國宣布接受國際貨幣基金組織相關協定條款義務，人民幣經常項目下實現完全可兌換。從2001年中國加入WTO開始，適應經濟發展和對外開放的客觀需要，人民幣資本項目可兌換加快推進。目前，按照國際貨幣基金組織資本項目交易分類標準下的40個子項來看，中國可兌換和部分可兌換的項目超過90%，企業和居民跨境貿易投資、旅游、購物、就學的外匯兌換便捷性大幅提升，2018年中國非銀行部門對外付匯達3.5萬億美元，收匯達3.4萬億美元。

　　對于開放可能帶來的跨境資金流動沖擊風險問題，中國可在不違反入世承諾和負面清單開放承諾的前提下，按照國際慣例，妥善防控跨境資金流動相關風險。根據CPTPP規定，每一締約方應允許所有與涵蓋投資有關的轉移自由、無延遲地進出其領土。該轉移自由包括：①投入的資本；②利潤、股息、利息、資本所得、特許費款項、管理費、技術援助費和其他費用；③全部或部分出售涵蓋投資所得，或全部或部分清算涵蓋投資所得；④根據包括貸款協議在內的合同所付款項等等。

　　CPTPP也明確，一締約方可通過公正、無歧視和善意地適用與下列事項有關的法律以阻止或延遲轉移：①破產、無力償還或保護債權人的權利；②證券、期貨、期權或其他衍生品的發行、買賣或交易；③刑事犯罪；④協助執法或金融監管機關所必需的對轉移進行財務報告或記錄；⑤保證遵守司法或行政程序作出的命令或判決。

　　5． 在對外金融開放中，也要保留對部分領域未來進行管理的空間以及明確關于風險防控的原則。一方面，對于目前較為敏感、法律法規尚不明確的，對境外服務提供者的管理還難以全面看清楚的領域，如依托數字平臺提供的金融服務，以及未來可能出現的新金融服務，要保留未來政策調整的必要空間。另一方面，要設定安全審查等例外條款。即使開放了，如中國認為外國服務提供者提供相關服務影響中國根本安全利益，為保護公共道德、維護公共秩序等權益，或為維護金融安全、保障國際收支平衡等，即使負面清單中未作出保留，中國也可采取金融審慎措施等措施，對該類服務進行限制。

　　（四）一個補充：關于“自然人流動”模式下的跨境金融服務的開放

　　“自然人流動”模式即一成員國的服務提供者以自然人身份進入另一成員國的領土內提供服務。按照中國在GATS框架下的水平承諾，僅允許以下三種情況下的“自然人流動”：

　　1． 對于在境內設立代表處、分公司或子公司的WTO成員的公司的經理、高級管理人員和專家等高級雇員，作為公司內部的調任人員臨時調動，應允許其入境首期停留3年。

　　2． 對于在境內的外商投資企業所雇傭從事商業活動的WTO成員的公司的經理、高級管理人員和專家等高級雇員，應按有關合同條款規定給予其長期居留許可，或首期居留3年。

　　3． 對于服務銷售人員（不在境內常駐、不從境內獲得報酬、從事與代表一服務提供者有關的活動或以就銷售該提供者的服務進行談判的人員），如此類銷售不向公眾直接進行且該銷售人員不從事該項服務的供應，則該銷售人員的入境期限為90天。

　　根據上述承諾，中國并未承諾允許境外金融機構從業人員“流動”到境內提供金融服務。境外保險公司的經紀人并不被允許“流動”到境內銷售保險產品。按照中國在GATS框架下的承諾，除保險經紀外，對“境外消費”一般沒有模式限制。“保險經紀不作承諾”意為境內消費者不能購買在境外提供的保險經紀服務，如境內企業不能在美國通過保險公司進行投保。根據承諾，中國對境外消費模式下的金融服務不作限制。此外，中國金融機構跨境對國外提供的跨境金融服務，應遵守當地法律法規、監管要求。

　　六、跨境金融服務的監管

　　（一）跨境金融服務的幾種情景

　　一是境外機構跨境向境內居民或非居民提供金融服務。此類消費者與境外服務提供者不跨境，只有服務跨境的跨境金融服務，開放是大趨勢，但是必須納入中國跨境金融服務監管體系。按照GATS的規定，其關注的是從一國境內向另一國境內提供服務，而不論向另一國境內的居民或非居民提供服務。這種跨境金融服務糾紛的管轄權一般在外方。

　　二是中國金融機構向境外跨境提供金融服務。包括向境外的中國居民和外國居民提供服務。根據GATS框架的規定，一國機構跨境向境外提供金融服務，需遵循當地金融監管要求。如挪威允許支付寶等在其境內為中國居民提供服務，但尚未允許其向挪威居民提供服務。中國企業應主動遵循當地監管規定。這類跨境金融服務糾紛的管轄權一般在中國。

　　三是常駐在境外的中國居民接受境外的金融服務。比如，中國人常駐在美國，在當地購買保險等金融服務。根據GATS規定，一國居民移動至另一國境內，在境外購買金融服務，稱之為“境外消費”。根據中國在GATS項下的承諾以及國際上通常的承諾實踐來看，在“境外消費”模式下，一般承諾開放程度較高，大多無過多限制。而且從實際來看，在一國居民常駐外國的情形中，接受當地金融服務，也是消費、投資所需，有其合理性和必要性。因此，各國在交易環節大多承諾開放本國居民“境外消費”。境外居民在境內享受金融服務也類似?？缇诚M模式下的糾紛管轄權一般在當地國家。

　　四是中國居民到境外后開戶，隨后回到境內，通過互聯網、手機等接受境外跨境提供金融服務。表面上看，開戶環節是在“境外消費”模式下完成的（實踐中也有的是在境內跨境開戶，人并未出境）。但實際來看，境外機構提供金融服務（開賬戶服務是實現這些金融服務的前提服務）主要通過“跨境交付”模式完成。

　　以上分析基于目前GATS框架、各國通行做法以及目前金融服務的開放度。未來金融服務更開放條件下，各國監管理念和方式可能會持越來越開放的態度。

　　（二）完善建立與開放程度相匹配的、有效的監管體系，確保金融開放行穩致遠。

　　一是金融業必須持牌經營。對外金融開放的承諾要轉化為國內法來落實，金融開放落地最終要依靠金融監管部門制定相關法律法規、規章、規范性文件予以落實，這是國際慣例。金融是一個具有高度敏感性和外部性的行業，必須持牌（廣義牌照概念）經營。擴大開放過程中同樣要強調牌照準入管理。代表全球最高開放度的CPTPP也明確成員國可實施牌照準入管理：“在不影響跨境金融服務貿易其他審慎監管方法的前提下，一締約方可要求另一締約方的跨境金融服務提供者或金融工具進行注冊或獲得授權”且“可基于審慎原因拒絕授權”。

　　具體來說，中國需建立健全嚴肅的金融業務許可注冊制度，無論境內、外機構在境內開展金融業務，需經牌照許可（licensee）授權（authorization）注冊（registration）等后方可開展，并遵守中國監管規則，法律另有規定的除外。比如，中國在GATS框架下已明確開放境外再保險公司通過“跨境交付”方式向中國境內提供再保險服務，同時在管理中也明確：境外再保險公司跨境提供再保險服務，需在銀保監會進行登記。根據《中國保監會關于實施再保險登記管理有關事項的通知》，境外再保險公司應在中國保監會（現中國銀保監會）建立的再保險登記系統進行登記。

　　1． 代表全球最高開放水平的CPTPP明確，對跨境金融服務，成員國可要求“跨境金融服務提供者或金融工具進行注冊或獲得授權”，當然，成員國自己也可以不要求。從國際監管實踐來看，部分小國家由于金融市場規模較小，不會將跨境“無照駕駛”作為監管重點。但中國金融市場規模大，開放程度不斷提高，對境外市場主體具備很大吸引力，實踐中，這些境外主體大部分是中資背景，其基于互聯網等平臺跨境“無照駕駛”會沖擊中國金融秩序，中國必須強調“持牌經營”。

　　2． 重點強調有可能給境內市場主體帶來風險的業務必須“持牌經營”。例如，境外機構利用互聯網向境內提供外匯保證金交易服務等。同理，對于風險較低的極少數業務，可不要求必須“持牌經營”，但中國有要求其持牌的權力。各金融監管部門應對上述情形進行細分。

　　3． 中國金融監管部門認為可允許境外持牌機構通過與境內持牌機構開展合作、為境內主體提供的金融服務，可不要求其必須在境內申請牌照，但應明確有關規則。

　　4． 很多跨境提供金融服務屬于“跨境交付”模式還是“境外消費”模式，如前文所述，發達國家和發展中國家之間尚存爭議。

　　數字世界（互聯網）沒有物理國境，但是金融牌照必須有國界。比如，可能會出現這樣一種場景：A國某集團公司分別在B、C、D三國拿到金融牌照，但是不在B、C、D三國設立分支機構，沒有線下存在，僅僅運營數字交易平臺。這樣，A國母公司拿A國牌照僅對A國境內提供金融服務，而B、C、D三國對應的子公司僅對B、C、D三國境內提供金融服務。但是A、B、C、D運營人員為同一批人員。此種跨境交付服務模式對監管提出了新的課題。

　　金融服務跨越“金融國境”必須要有規矩，不持中國牌照在境內開展金融活動的“無照駕駛”行為，是對中國金融主權的侵犯。境外金融機構以“跨境交付”模式向中國提供金融服務，必須依法取得中國相關牌照。如境外機構向中國境內提供金融信息服務，需遵守中國法律，根據《外國機構在中國境內提供金融信息服務管理規定》，必須經國務院新聞辦公室批準。未經國務院新聞辦公室批準的外國機構，不得在中國境內提供金融信息服務（2015年審批單位變更為國家互聯網信息辦公室）。境外證券經營機構從事B股交易，需根據《中國證券監督管理委員會境內及境外證券經營機構從事外資股業務資格管理暫行規定》，取得證監會頒發的《經營外資股業務資格證書》。獲得外國牌照，但未在中國持牌，而是通過數字平臺向中國提供金融服務，屬非法金融活動。

　　第一類是“跨境交付”模式下的金融服務的監管重點，主要是拿境外牌照的中資背景的市場主體。因為境內禁止某類產品，這些機構無法申請牌照，或者公司自己資信差申請不到牌照，轉而繞道境外設立公司拿到金融牌照，然后通過數字平臺，“返程”向境內提供金融服務，“無照駕駛”。其中不少機構的數字技術先進、經驗豐富，在境內長期也形成了無底線、無規則意識。這類披著“洋”皮的跨境“無照駕駛”，實踐中應該是監管部門的工作重點。

　　第二類是一些看起來運行規范、熟悉中國政策法規的外國公司甚至是業內有名的上市公司，精通中國政策法規，針對境內禁止的金融產品，通過數字平臺跨境提供金融服務，同時在境內設立商業存在（如咨詢公司、培訓公司等），變相進行實質的營銷活動。這類真正的外資公司，沒有假外資公司數量多，但是市場影響很大，也是監管的重點。

　　第三類是境內違法犯罪主體打著外匯保證金交易等投資的幌子，實際并未真正從事任何投資交易，而是實施非法集資或詐騙犯罪。此類平臺也不在少數，一旦卷錢跑路，老百姓便會血本無歸。金融監管部門應當聯合公安部門對此類平臺嚴加懲治。

　　此處僅以最基本的持牌經營為例進行了討論?？缇辰鹑诜毡O管體系除需強化市場準入監管外，還需建立健全完整精細的審慎監管體系、行為監管體系和“三反”體系等。

　　二是加強國內金融監管部門跨境金融服務監管協調，不可相互推脫，否則會形成監管盲點，互聯網金融類似的教訓會重演。

　　明確監管職責，解決監管職能交叉以及監管空白問題，功能監管要真正落地。實現銀行、證券、保險業務跨境金融服務監管信息共享。開展聯合監管，共同打擊非法金融活動。各監管部門要守土有責。在境內“無照駕駛”的非法跨境金融服務涉及到相關銀行、證券、保險等金融業務，相關監管部門必須要站出來，表明態度，認定這些機構的違法違規行為，并會同相關部門重罰在境內無照駕駛。在這方面，發達國家守護“金融國境”的做法值得我們學習。

　　監管在此可能產生的錯誤認知包括：第一，牌照不是我發的，不歸我管。這些機構的牌照是境外發的，境內任何部門都沒有給發牌照。按這個邏輯，境內就沒有人管了！可見，功能監管落地的路還很長。第二，境外市場主體參與我金融市場有利于金融對外開放，可先不管，放開口子做一做。這種思路導致只熱衷于開放市場、不重視立規矩，未來潛在風險很大。第三，只要跨境資金流動管住、“無照駕駛”就不用管的想法也是錯誤的。因為即使是資本項目完全可兌換、資金跨境自由流動的發達國家，其境內對必須持牌經營的要求也是非常嚴格、基礎的要求。一方面，跨境“無照駕駛”管住了，相應的跨境資金流動也就會減少；另一方面，“無照駕駛”涉及的外匯業務或者跨境人民幣業務，相關外匯管理部門、人民幣管理部門打擊非法跨境資金流動，嚴肅市場紀律，跨境資金流動管住了，跨境“無照駕駛”也會減少。但匯兌環節的打擊不能替代對“無照駕駛”行為的打擊。未來如實現資本項目完全可兌換，則管理將主要依托市場準入監管、“三反”監管、行為監管和審慎監管等。現階段，按照國際慣例，通過打擊跨境無照駕駛，就會大大減少相應的跨境資金流動。有些問題通過打擊跨境“無照駕駛”就可以解決，但是如果不打擊跨境“無照駕駛”，單獨管理跨境資金流動，就會在國際上形成對中國資本管制的誤解，有損我改革開放形象。

　　三是消費者應通過合法的渠道進行跨境金融交易，保護自己的合法權益，權益被侵害后要積極跨境維權，境內維權。

　　消費者要多學習跨境金融知識，尤其是風險知識，交易前查驗相關機構的境外金融牌照和境內金融牌照（目前基本都沒有境內牌照）。若不小心受到誤導欺騙、利益受損，可及時向給該機構頒發境外牌照的相關國家監管部門按其規則進行投訴，也可以向國內相關監管部門投訴或者報案。境內相關監管部門不能認為牌照不是我發的，跟自己沒關系，作為中國國家機器的一部分，必須全力支持保護中國消費者、投資者權益。

　　（三）“跨境交付”模式下的跨境金融廣告

　　目前，跨境交付模式下的金融服務提供商在境內以各種方式投放的廣告都是非法的。這些廣告有的發布在國內中文財經網站的網頁上，如有財富管理公司在搜狐網站上發布海外生活服務綜合解決方案；有的嵌套在財經新聞中，如專做中美跨境匯兌的公司在萬維網站的財經文章中嵌入廣告；還有的在各類投資的APP、公眾號等平臺發布。

　　對于境外主體在境內發布境外投資類廣告的行為，須遵守《中華人民共和國廣告法》（以下簡稱《廣告法》）的規定“，廣告主、廣告經營者、廣告發布者從事廣告活動，應當遵守法律、法規，誠實信用，公平競爭”“廣告內容涉及的事項需要取得行政許可的，應當與許可的內容相符合”。根據上述規定，境外機構在境內發布金融服務廣告，須首先就金融服務取得中國金融監管部門的行政許可。實踐中發現，許多做境外投資類廣告的機構并未取得相應的金融監管部門行政許可或根本就不具備在境內提供該種金融服務的資格。因此，其在境內發布境外投資類的廣告行為，或者明確違法，或者有違誠實信用，屬非法行為。根據現行監管體制分工，相關金融監管部門認定為違法行為后，市場監督管理部門應依據《廣告法》對相關非法廣告行為予以處置。

　　根據《廣告法》規定，發布廣告的相關網站、APP、公眾號等廣告發布者應依法查驗有關證明文件，核對廣告內容。對內容不符或者證明文件不全的廣告，廣告發布者不得發布。廣告發布者未對廣告內容進行核對的，應由市場監督管理部門予以嚴查、重罰。相關網站、APP、公眾號等數字平臺要遵守法律，避免被罰。

　　（四）加強國際監管合作探索最佳監管標準

　　“跨境交付”模式下的跨境金融服務，更有必要加強國際監管合作。在A國服務提供者跨境向B國提供金融服務的情形下，如果A國服務提供者違反了B國法律，根據國際通行的管轄標準，A國基于屬人管轄，可以對A國服務提供者實施監管。B國基于屬地管轄，也可以對A國服務提供者實施監管。但對于A國來講，其難點在于難以獲得在B國違法行為的證據。對于B國來講，A國服務提供者并未在B國設立商業存在，B國面臨找不著人、只能望網站興嘆的尷尬。

　　一是加強國際監管合作，探索形成全球最佳監管標準，防范監管套利。

　　國際監管合作，締結雙邊和多邊協定時，可明確跨境提供金融服務需同時滿足服務提供國和服務接受國的市場準入條件，獲得兩國的金融許可。A國企業以境外實體到B國申請金融牌照，需要探索一定的監管合作機制，各國市場準入標準的差異是導致跨境金融服務亂象的原因之一。

　　以外匯保證金的國際監管合作為例：2019年4月11日，澳大利亞證券投資委員會（ASIC）在其網站上發布風險提示，提醒其持牌機構目前在中國進行外匯保證金交易業務違反中國法律。澳大利亞金融服務牌照持有人除應注意需要承擔可能違反境外法律的后果外，還應注意ASIC也將考慮其違反境外法律是否與其在澳大利亞法律下的義務相一致，此類法律義務包括“有效率地、誠信地、公平地”提供服務，以及澳大利亞金融服務牌照持有人是否對其金融服務許可的范圍、適用或效果有誤導、欺騙性陳述。隨后，ASIC向其持牌機構發函，要求限期整改，停止向中國的新客戶提供外匯保證金交易服務，并陸續停止對現有中國客戶提供服務。如其持牌機構未在限期內進行有效整改，仍然為中國客戶提供外匯保證金交易服務，ASIC將對這些機構采取行動，如向法院起訴等。

　　中國香港地區證監會（SFC）發函警示其持牌機構不可在內地從事未經核準或非法的外匯按金交易，或協助他人或內地投資者進行這些活動。持牌機構如有任何不合規活動，應即時終止并通知香港地區證監會。同時提醒其持牌機構應審視自身及其關聯方在香港地區和其他地方提供服務是否合法。若未采取適當行動，相關持牌機構、其高管人員及其控制人的從業或任職資格均可能受到影響，并可能導致被采取監管行動，包括發出限制通知書、暫時吊銷或撤銷牌照。

　　二是聯手打擊非法，協商確定配合義務。

　　在監管合作法律文件中約定當事國的管轄權。在A國機構跨境向B國提供跨境金融服務時，如果A國機構違反了B國法律，如確定A國管轄，則B國須向A國提供證據，A國須將處理結果通報給B國。如確定B國管轄，則A國須協助B國確保A國機構能夠配合B國調查并接受處理結果。

　　三是平衡好國內法與國際義務關系的前提下，拓展更有效的國際監管合作。

　　探索共享審計工作底稿與注冊會計師和管理層溝通信息；根據被請求方法律法規賦予的權利，強令相關人員提供陳述或證詞；凍結或扣押被請求方管轄范圍內的資金或資產；協助請求方使用法律程序和其他手段凍結或扣押這些資金或資產；共享電信、網絡等服務提供商擁有的相關用戶記錄，電信服務提供商提供的記錄可確定用戶（姓名和地址）、付款詳情以及帶有日期、時間、持續時長、通訊電話號碼的進出通訊信息，網絡服務提供商提供的記錄可確定客戶（姓名和地址）、付款詳情、服務時長、使用服務類型、網絡地址以及會話時間/日期和持續時長；共享電話通話記錄或其他電子通訊記錄等。

　　總之，跨境交付模式下的跨境金融服務開放是大勢所趨，應基于中國實際，隨著條件成熟不斷提高開放程度。但無論境內機構還是境外機構，在中國開展金融活動必須持牌經營，遵守中國法律法規，這也是國際通行做法。相關金融監管部門必須嚴查、重罰針對中國境內的跨境“無照駕駛”行為，外匯管理部門也必須繼續嚴懲涉及的跨境外匯違法違規行為。

　　本文原發于《財經》

　　(本文作者介紹：國家外匯管理局總會計師)