意見領袖 | 俞燕

　　小王近來的心情有點復雜：有點惆悵，又有點雀躍。

　　自從大學畢業考入中國人民銀行（下稱“央行”）系統，成為某支行的一名行員后，小王就把青春歲月奉獻給這家小小的支行。

　　在經歷了考公、培訓等一系列轉隸環節之后，小王告別過去的歲月，走向他盼星星盼月亮盼來的“詩與遠方”——新設的國家金融監督管理總局（下稱“國家金監總局”）某縣域監管支局。

　　2024年4月8日上午10點，1794家國家金監總局轄下的縣域監管支局（下稱金監縣局），正式掛牌。央行1571家縣（市）支行共3萬多名人員，從此劃轉到金監縣局，轉隸成為金監人。

　　當日，國家金監總局發布公告稱，縣域監管支局統一掛牌，標志著國家金監總局系統“四級垂管”架構正式建立，金融監管組織體系進一步完善，金融管理體制改革取得重要進展。

　　與此前國家金監總局、省局以及央行省、市級分行掛牌不同，金監縣局的掛牌頗具儀式感。國家金監總局向新成員們發出了一封歡迎信。

　　在歡迎信中，國家金監總局黨委書記、局長李云澤表示：往昔已展干重錦，明朝更進百尺竿。轉隸后大家將成為縣域金融監管的“主力軍”。機構改革后，總局縣域派出機構將成為中央金融管理部門在縣域的主要監管力量。

　　本輪金融機構改革，厘定了央地金融監管新格局，進一步明確了金融管理是中央事權。在中央金融監管體系層面，在銀保監會的基礎上新設國家金監總局。在地方金融監管體系層面，則有三個大動作，一是增設金監總局縣域派出機構，二是撤銷央行大區分行、重設省級分行，三是地方金融監督管理局調整為地方金融管理局。

　　如今，隨著金監總局縣域支局統一掛牌，本輪金融機構改革在機構設置層面已近尾聲（下一步將是出臺“三定”方案），打通了金融監管的“最后一公里”。

　　縣域監管往昔

　　本次央行縣支行人員轉隸成為金監縣局成員，是繼2003年原銀監會成立以來，兩大金融監管部門第二次人員互動。

　　根據2003年4月的紫光閣機構改革方案，成立原銀監會，央行對銀行業金融機構的監管職責劃轉給銀監會，不再承擔金融監管職能，實現向中央銀行的轉身。

　　彼時，按照“人隨事走”的原則，央行系統的一批工作人員，隨職責劃轉到原銀監會。

　　因此，現在的銀、保監系統里有相當一批人，便出身于央行系統。

　　原銀監會成立時，設立了總、省（自治區、直轄市、計劃單列市）、地級市三級監管體系，采用原銀監會統一領導、派出機構分級負責的監管架構，而縣一級將“視需要，設置精干的辦事機構”。

　　2004年5月11日，原銀監會發布《中國銀行業監督管理委員會監管職責分工和工作程序的暫行規定》，原銀監會的派出機構包括36個監管局和306個監管分局，以及“銀監局和銀監分局根據監管工作需要在縣（市）一級設置監管辦事處”。這是原銀監會首次明確對縣域監管機構的設置模式。

　　2006年3月，原銀監會發布《關于監管辦事處機構設置調整和人力資源整合的指導意見》，對監管辦事處實行做強、撤并和分離三種整合模式。經歷整合后，到銀、保監會合并前的2017年，銀監會的監管辦事處共有1730個。

　　在實務中，監管辦事處屬于市局的內設機構，成員也基本上在地市級辦公，并不管嚴格意義上的縣域監管下沉。

　　原保監會的派出機構主體則為省局，此外在13家個地級市，設立了地市級監管分局。

　　2018年金融監管機構改革時，銀、保兩大監管部門合并成立原銀保監會，亦只設立省級和地級市兩級派出機構。

　　銀保監會成立后，306個銀監分局便轉為銀保監分局，彌補了原保監會監管半徑在地市級的不足。原銀監會的1730個監管辦事處則轉為監管組，對廣大縣域的監管，便依靠監管組里為數不多的幾名成員。

　　更現實的一個問題是，不管是銀監會時代的監管辦事處，還是銀保監會時代的監管組，該機構一直面臨法律地位以及職責的確認問題。

　　有業內人士指出，監管辦事處/監管組不是一級獨立機構，僅作為分局的內設部門，沒有相對獨立的審批權、立項檢查權和處罰權，沒有發文和行文等最基本的行政權力，不能獨立監管，只能充當“信息員”的角色。

　　彼時唯一真正下沉到縣域的便是央行。自從原銀監會成立后，由于央行不再承擔金融監管職能，業界便一直討論央行縣支行的存廢。

　　2009年，央行發布《關于進一步加強人民銀行縣（市）支行建設的意見》，對縣人行確立了執行貨幣政策、維護金融穩定和提供金融服務三大職能。該文件亦表明了央行對于其分支行的態度。

　　后來隨著央行增添了支付管理、動態準備金、MPA考核等職能，以及“兩管理、兩綜合”金融管理制度的確立，其對于縣支行愈發重視。

　　在2018年金融監管機構改革中，解決銀保監系統縣域監管力量不足的問題，成為其中的重頭戲之一，甚至被一些業內人士視為該輪改革的核心。彼時的一個方案便是由銀保監會增設縣支局作為縣級派出機構，劃轉當地的人行縣支行充實監管力量。

　　另一方面，2018年金融監管機構改革的一個重要方向是央行擴權。基于此，央行的機構改革，不僅包括回歸省分行制，還包括縣級支行是否劃轉的問題。

　　有業內人士指出，大區分行的存廢與縣支行去留，是一個“套娃”般的問題，存在了長達40年的縣支行能否順利劃轉，一個重要的制約因素是大區分行的態度。

　　據了解，在大區行模式之下，大區分行掌握著“絕對權力”，轄內分支機構職工的人事、財務的使用和分配權，皆牢牢掌握在大區分行手里，尤其是在央行逐級分配制的工資經費體系下，職工的工資經費指標由總、分、支機構層層按人頭數分配。

　　據了解，自從傳出央行縣支行劃轉合并的消息后，很多縣支行的年輕人希望轉到銀保監支局工作，從而解決由“四不像”的行員變為“參公”（即參考公務員）的身份。

　　但一個現實問題恰恰在于銀保監支局的編制問題。畢竟彼時銀保監會成立時，整體上已處于“超編”狀態，尚待其逐漸消化，遑論縣支行的編制。

　　盡管早在2016年4月央行在官網發布的巡視整改情況通報中便透露“結合金融監管體制改革，推動恢復人民銀行分支機構分省管理體制”，2018年大區行改革的思路也已明朗，關于央行縣支行劃轉和增設銀保監縣支局已討論了數次，最終都未能落地。

　　最終，作為權宜之計，原銀保監會下發了縣級派出機構整合方案，暫不設置縣支局，而是將原監管辦事處改為監管組，作為縣級派出機構改革重組的暫行措施。在分局、局增設普惠金融處，下沉對普惠金融的監管。

　　2021年，業內又一度傳聞央行縣支行整體劃轉給原銀保監會，改設為支局，不過后來亦無下文。

　　到了2023年的金融監管機構改革，不僅完成了撤銷大區分行、回歸省分行，還最終實現了央行縣支行劃轉到金監支局的業界夙愿，也完成了上一輪金融監管機構改革的未竟之業。

　　等待了近六年的央行縣支行的人們，終于踏上了金融監管事業的大舞臺，成為縣域金融監管的“主力軍”。

　　從此，縣域監管隊伍，“一盤棋、一家人、一條心”。

　　延伸監管“前哨”

　　與以往改革相比，本輪金融管理體制改革確立了黨對金融工作的集中統一領導，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制。

　　在該頂層設計之下，在中央金融委的領導下，一行一局一會的監管分工進一步明確、央地金融監管職能進一步厘清，中央金融管理部門地方派出機構的設置和力量配備亦得以統籌優化。

　　健全金融監管機制，理順央行分支機構、國家金監總局地方派出機構與地方政府之間的關系，成為本輪金融改革的重要議題。

　　2023年3月啟動的新一輪金融監管機構改革規定，央行將不再設立央行縣（市）支行，相關職能上收至央行地（市）中心支行。對邊境或外貿結售匯業務量大的地區，可根據工作需要，采取央行地（市）中心支行派出機構方式履行相關管理服務職能。

　　對于央行來說，其分支機構改革，是實現20大報告中所提出的“建設現代中央銀行制度”、落實宏觀審慎監管理念的重要一步。

　　如果說央行重回省分行制，是為了央行在各省更好地落實現代中央銀行制度的宏觀審慎職能，便于協調省級金融工作，那么將縣支行劃轉到國家金監總局，將有助于國家金監總局打通屬地監管半徑所能到達的“最后一公里”。

　　作為金融監管部門，無論是央行還是金監總局，都肩負“依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線”的監管使命。

　　從近年來發生的金融風險來看，大部分發端于縣域，或在縣域形成擴散之勢，尤其是來自村鎮銀行和縣域農商行的金融風險，呈現點多面廣、復雜關聯、易發多發。但是由于金融監管人力不足，監管力量在地方上相對薄弱，存在一定的監管空白，成為國家金監總局落實“五大監管”所面臨的一大現實難題。

　　如業內人士所言，垂直監管是一種監督思維，分權才是現代行政制度的理念。如今，劃轉央行縣支行，國家金監總局增設縣域支局，成為兩大金融監管部門“揚優勢、補短板、強弱項”的重要抓手。

　　據了解，金融監管機構改革方案出爐后，在國家金監總局省局和央行省分行相繼掛牌后，央行縣（市）支行也進入有序上收財務和業務的狀態。

　　2023年9月23日，外匯局綜合司下發《關于有關分支局對外發布停辦外匯業務相關公告的通知》，要求各省（自治區、直轄市）分局、計劃單列市分局根據實際情況組織擬停辦外匯業務的縣（市）支局（不含擬調整為派出機構的縣（市）支局，下同）及其上一級分局對外發布停辦與承接業務公告。

　　一些縣級財政局則發布消息披露，當地部分縣區央行國庫將并入地（市）中心支行，或進行撤戶備案工作。

　　國家金監總局這廂，則在2023年7月27日在旗幟網發表的《以主題教育為契機 奮力開創金融監管工作新局面》一文透露，及時將調研成果轉化為推進機構改革的思路辦法和政策舉措，研究確定時間表、路線圖，持續完善“三定”規定草案，有序推進職責劃轉、縣域派出機構組建、人員統一規范管理、市場經營類機構剝離等各項工作。這也是其首次公開披露縣域派出機構組建的信息。

　　2023年10月16日，國家金監總局發布的《關于2024年度考試錄用公務員工作有關事項的公告》，披露了其2024年計劃招錄的人員，其中便包括縣級派出機構397人。

　　進入2024年以后，一行一局之間縣域派出機構人員劃轉工作提速。

　　2月，央行分支機構人員參加公務員考試。

　　隨后，轉隸的縣支行人員參加了金監總局與央行聯合舉辦了央行縣支行干部監管業務培訓。

　　3月，縣域派出機構人員籌備組成立。

　　4月3日，央行和國家金監總局聯合召開1571家人民銀行縣（市）支行人員劃轉會議。根據各地的現實需要，有191家縣支行予以保留，共設1794家縣支局。

　　五天后，縣局正式掛牌，從此縣域金融監管開啟了新篇章。

　　當日，國家金監總局發布的新聞稿稱，縣域監管支局掛牌成立，將為構建完備有效的現代金融監管體系，推動金融監管高質量發展筑牢堅實基礎。

　　國家金融監督管理總局各監管支局負責人亦在當天掛牌儀式上一致表示，將結合新時代金融監管職責使命，聚焦強化“五大監管”發揮好監管“堅強前哨”作用，圍繞縣域經濟社會發展認真做好金融“五篇大文章”。

　　據了解，此前一些加盟縣局的央行縣支行年輕員工對即將奔赴的縣局充滿了期待。

　　有熟悉金融監管體系的業內人士指出，金監總局的體制非常有利于年輕人成長，上下一體的集成式工作方法，能夠很快讓能力出眾者脫穎而出。

　　(本文作者介紹：“喻觀財經”創始人、資深財經媒體人。長期觀察和研究金融領域。)