意見領袖丨黃益平
5月18日，上午10時許，國家金融監督管理總局正式揭牌。標志著運行五年的銀保監會正式告別歷史舞臺，也標志著我國金融監管進入了一個新階段。
根據《國務院機構改革方案》，在中國銀行保險監督管理委員會基礎上組建國家金融監督管理總局。總局統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規行為，為國務院直屬機構。
北大國發院黃益平教授在新書《金融的價值》中，深度剖析了為什么我國的金融監管改革迫在眉睫。
北京大學國家發展研究院副院長、北京大學數字金融研究中心主任黃益平
01為什么要有金融監管
金融對于經濟發展至關重要，可能是人類經濟史上最重要的經濟發明之一，但需要受到監管。金融的一個最大短板是信息不對稱。如果交易雙方不夠了解，這個交易就有風險，這種業務就很難持續。借錢也好，投資也好，關鍵是最后要能夠把本金和回報收回來。所以金融交易需要做風控，對銀行來說，就是要看違約的可能性。違約的可能性是由兩個因素決定的：第一是還款能力，就是借款人做成業務獲得好的回報的能力；第二是還款意愿，就是借款人還錢的主觀意愿。
其實，金融體系中的金融機構、市場機制和監管政策，有一個共同的功能，就是降低信息不對稱的程度。銀行把存款人的錢集中起來以后，可以聘請專業的人員來做信用風險評估，降低信息不對稱的程度，同時降低這項工作的平均成本。市場上的評級機構寫一些評級報告給投資者看，也是幫助投資者降低信息不對稱程度，了解投資企業的情況。監管政策很重要的一條是信息披露。一個發行債券、出賣股票的企業，必須定期披露必要的信息。
那么什么是金融監管？金融監管一般是指金融機構需要遵循的一些規則或者法律，以及實施這樣的規則和法律過程當中的必要監測和落實手段。
監管理論領域有三個學派，第一個學派是科斯理論。科斯理論的大概意思是，如果市場有效的話，有法律就行了，不需要再監管，因為每個人按照法律行事就不會出現問題。法律很重要，但并不能完全替代監管。依靠法律解決問題，最主要的手段就是訴訟。訴訟的問題是，一般耗時比較長，同時得實際受到傷害才能起訴。監管的功能不僅僅是甚至主要不是處置風險，而是防范風險，或者在過程當中緩解風險、緩解傷害。法律與監管都很重要，但不能完全替代。
第二個學派是管制理論，認為監管是特殊的利益集團用來限制其他競爭者的手段，以獲得壟斷利潤，在這個場景當中，政府可以作為獨特的利益群體。這也不是我們今天討論的監管。
第三個學派也是被普遍接受的學派，關注市場失靈和外部性問題，認為即便在有效的金融市場，仍然可能發生市場失靈的問題或風險：第一是系統不穩定；第二是信息不對稱；第三是市場失當行為；第四是反競爭行為。
系統不穩定就是會造成相互之間的交互影響，最后導致整個系統的崩盤，市場機制可能不能解決。如果可以單純靠市場機制解決，歷史上也就不會有這么多的系統性金融危機。
信息不對稱是金融交易與生俱來的特征，所以需要想一些辦法克服它。需要補充說明的一點是，我們可以努力降低信息不對稱的程度，但是不可能徹底消除信息不對稱，這也是為什么金融交易永遠會有風險。比如我們習慣性地將國債稱為無風險資產，但這也只是表明政府的違約率低一些，不可能真的是零風險。
市場失當行為包括欺詐，比如龐氏騙局。
反競爭行為，比如一些企業設置人為的障礙阻止競爭者進入，形成壟斷地位，獲取壟斷利潤。
上面這些問題，都是金融監管應該予以努力解決的。金融監管也是為了維持金融體系的有效運行，但是具體目的是要克服市場失靈和外部性的問題。對于上述四個方面的問題，需要不同的監管機構和監管政策來解決（見表7—1）。
常用的監管手段很多，簡單地概括一下，起碼包括如下幾個方面。
存款保險制度主要是防范發生大面積的擠兌行為，在我國，所有50萬元以下的存款都會有存款保險制度兜底。這樣，即便銀行出現問題，大部分人也都不會去銀行擠兌，風險就不會發散，不會引發系統性的問題。
銀行監管限制高風險資產的持有。因為銀行本身對安全性的要求很高，所以一般來說，銀行主要是持有一些國債或者高級別的投資資產。資本金要求主要解決銀行運營的可持續性問題，如果銀行賠了錢，只要有足夠的資本金可以彌補損失，機構的可持續性就不成問題。《巴塞爾協議》就包含對資本金的要求，近年來特別是在全球金融危機發生以后，監管對資本金的要求在持續提升，尤其是對所謂的逆周期的資本金和一些系統重要性機構的額外資本金。
02我國的金融監管框架
金融監管有很多不同的分類方法。首先，按照監管方式分為機構監管和功能監管，我國實施的是機構監管，就是根據機構的法律性質或者業務類別來實施監管，一個通俗的說法是誰發牌照誰監管。功能監管主要是看交易性質，只要涉及信貸業務，銀保監會就會監管，只要賣投資產品，證監會就會監管。
按照目的，金融監管也可以分為行為監管和審慎監管。行為監管主要糾正行為不當、防止不公平競爭。審慎監管則是保障微觀和宏觀層面的穩定。
從機構設置看，大致有三類金融監管模式。
第一類是分業監管模式。銀行、保險、證券分成不同的類別分開監管，這是中國的做法，現在是“一行兩會”，有時也叫“一行兩會一局”。美國也采用分業監管的做法，叫雙層多頭。雙層是聯邦政府和州政府有各自獨立的監管權限，同時分為證券、銀行、外匯等多頭。美國的例子很有意思，在1998年花旗集團成立以后，美國出現了很多綜合性的金融服務機構，卻保留了分業監管的模式，當然，在全球金融危機之后也成立了由財政部牽頭、各監管機構參與的金融穩定委員會。
第二類模式叫雙峰監管，主要將審慎監管和行為監管分開。審慎監管管金融穩定，行為監管管公平交易，這兩個分開，類似駱駝的兩個峰。澳大利亞是非常典型的例子，它有兩個不同機構。很多國家將宏觀審慎監管這一職能放在央行。
第三類模式是混業監管，很多監管功能都在同一個監管機構里面。最突出的例子是新加坡，監管機構叫新加坡金管局，實際上就是實行大央行制，貨幣政策、金融監管、微觀監管、宏觀監管、行為監管全都包括。
過去二十幾年來，各國的監管模式一直在改變。到底哪一種更好，各有各的看法。看各國的經驗，可能監管的時效性相對更好一些的是雙峰監管模式。但這也不是絕對的，不少專家指出，監管做得好不好，并不完全取決于監管模式，還取決于監管的具體做法。
在2008年的全球金融危機以后，金融監管改革明顯提速，各國以及國際金融穩定委員會、國際貨幣基金組織等一直在討論國際金融改革問題。2008年次貸危機演變成全球性的大災難，一個很簡單的教訓就是說明金融監管出了問題，所以需要進一步改革。
目前進展比較快的是三個方向：第一個方向是宏觀審慎監管，即便把每家機構都搞穩健了，也不見得整個系統是穩定的，所以宏觀審慎是新概念、新框架；第二個方向是加強行為監管，其實就是加強公平交易和消費者保護；第三個方向是提高微觀審慎監管的標準。
我們國家的金融監管框架也一直在不斷地變革。真正開始有金融監管大概是1984年1月1日，那一天中國人民銀行一分為二，工商銀行負責商業運行部分，中國人民銀行擔任中央銀行和金融監管職責。1992年成立證監會，后來逐步演變成“一行三會”，后來銀監會、保監會合并，變成了“一行兩會”。
2015年國內有一場關于金融監管到底應該怎么改的大討論。當時關注的重點是政策協調問題，因為各個部門之間沒有很好地協調，留下了很多監管的空白地帶，造成了不少風險，特別是影子銀行、互聯網金融等。當時我也寫了一篇文章叫《呼喚國家金融穩定委員會》，希望通過設立這樣一個委員會來加強政策協調。當然，我并非唯一提出這條建議的學者。2017年，國務院成立了金融穩定發展委員會（金穩委）。2018年，銀監會、保監會合并，中國人民銀行強化了政策協調功能。
2017年十九大提出的宏觀審慎政策雙支柱調控框架，是一項重要的政策創新。這項創新的觸發因素可能是美國的次貸危機。危機爆發以前，美聯儲實行了非常寬松的貨幣政策，因為當時經濟很強勁、就業很充分、通脹很溫和，所以完全沒有必要調整貨幣政策，美聯儲的主要政策目標是維持價格水平穩定。但事后人們知道，當時雖然價格很穩定，非常寬松的貨幣政策環境卻導致了嚴重的金融風險，最終釀成了全球金融危機。這就提出了一個問題，貨幣政策要不要同時應對金融風險？貨幣政策要關注金融穩定問題，大家對這一點已達成了共識，但金融風險或者資產價格能否直接寫到貨幣政策的目標函數里？應該說可操作性很低。
新的共識是兩條腿走路。一條腿是貨幣政策，主要支持價格水平的穩定，同時關注金融穩定。另一條腿是宏觀審慎政策，主要追求金融體系的穩定。這也是十九大提出的“雙支柱”的基本內容：貨幣政策追求價格水平穩定，宏觀審慎追求金融政策穩定，兩者之間緊密協調。2019年央行專門成立了宏觀審慎管理局，與貨幣政策司并立運行。
我國的宏觀審慎政策框架的關注點主要在三個方面：房地產，跨境資本流動，以及商業銀行、系統重要性機構、金融控股公司和重要基礎設施（見表7—2）。這三個領域都是非常容易引發系統性風險的地方。
我國的這個監管體系目前還處在演變的過程當中。但為什么它在近年沒有很好地管住金融風險呢？
第一，分業監管、機構監管的格局導致存在不少監管空白領域，政策協調也不夠理想。在很長時期內，影子銀行和數字金融都屬于三不管地帶。2017年和2018年進行監管機構新設與調整以后，政策協調有很大的改善，但問題并未得到徹底根除，各部門之間扯皮的現象依然存在。這是造成金融風險的一個重要原因。
第二，監管的專業性、獨立性甚至權威性不是很強，可能影響了監管政策目標的達成。在實踐中，監管政策和其他政策混淆的現象非常普遍。一方面，政府經常把一些非監管任務交給監管部門，比如，過去在經濟不太好的時候，需要加強金融對實體經濟的支持力度，可能會調降股票投資的印花稅率，這顯然更像宏觀政策，而不是監管政策。在監管政策的實施過程中，運動式監管、情緒化監管也比較常見。現在有一些監管官員提出要把金融風險降到0，這實際是違背金融規律的。前面講過，只要做金融交易，就一定會有風險，真的要把金融風險降到零，業務也就沒法做了。
第三，有規不依、有法不依的現象很普遍。前面介紹金融監管主要是三個方面的內容，一是一套規則與法律，二是在實施過程中的監測，三是保證落地的手段。這三方面內容，我國現在一樣不少，但就是規則和法律沒有真正落地，執行效果不是很理想，這樣規則也就形同虛設。
第四，監管部門同時肩負發展與監管兩重責任，但兩者之間有時候會發生矛盾。如果發展成為主要的政策目標，監管部門就可能會提高對風險的容忍度，因為只有這樣才能快速地發展。反過來，監管部門對違約或者破產的容忍度很低，就非常不利于金融部門的健康發展。前幾年保險行業出現許多風險問題，多少跟這有關系。對于從業人員來說，違約成本很低，當然就沒有動力真正按照規則辦事，市場紀律就很難建立。
第五，宏觀審慎政策剛剛開始建立，有時候難免在實施過程中有一些不是很順暢的做法。比如，一提出要去杠桿，不僅監管部門全力以赴，各級政府也積極作為，因為杠桿率會作為工作成績考核內容，這就很容易讓人走極端。尤其對于金融問題，在極端之間來回搖擺是很危險的。
近年一大批中小銀行出現問題，以包商銀行、錦州銀行為代表。仔細分析這些銀行的問題根源，確實既有大股東亂來，也有董事長亂來的原因，說到底是這些銀行沒有嚴格執行監管規則和法律。很多銀行的大量資金都流向了大股東關聯企業，2020年底央行在對銀行進行“體檢”的過程中也發現了不少這種現象，而這種做法在監管規則里是被明文禁止的。如果一家機構出問題，可以說是它本身的問題。如果一批機構出問題，可能就需要從規則上來找原因。經濟學中有一個說法：壞的制度會讓好人作惡，好的制度能讓壞人從良。如果沒有建立一個守規則的環境，本來守規則的人最后也不會守。現在的問題不是沒有規則，是沒有人督促落實。包商銀行的問題不是一天、兩天做出來的，為什么監管部門一直沒有發現或者發現了一直沒有采取措施？監管有法不依或者有規不依，銀行風險上升是很自然的現象。
金融機構承擔許多政策性責任。1997年亞洲金融危機時，中國的銀行平均不良率超過了30%，觸目驚心，政府通過兜底穩住了局面。從正面說是政府幫了這些銀行，但從銀行角度來說，很多問題其實也是政府造成的，因為有很多貸款是政策性貸款。當時有一種“安定團結貸款”，就是過年過節時，一些企業經營困難，發不出工資，政府就要求銀行給企業貸款發工資，讓工人們過好年。這樣看來，既然銀行確實承擔了政策責任，有了風險，政府出面兜底也是很正常的事情。但金融里面還有一個道德風險問題，反正政府會兜底，銀行就不會非常努力地經營，甚至將其他因素造成的風險跟政策責任的后果放在一起。
03必要的監管改革
經過40年的努力，我國的金融監管框架已經搭起來了。從表面看，什么都有了，機構、人員、目標、規則、手段，應有盡有。唯一的問題是，似乎很多監管政策都沒有真正落到實處，這應該是下一步監管改革的重點，將“形式上”的金融監管轉變為“實質性”的金融監管。當然，這個改變不能僅僅局限于監管內部，它可能是一個系統工程。
近期金融風險沒有管住，所反映的是金融監管轉型期的問題。我國的經濟體制從計劃轉向市場，在這個過程中我國采取了雙軌制改革的策略，管制比較多本身就是轉型過程中的過渡性現象。今天的很多監管困境也跟過渡期有關，說到底就是怎么處理政府和市場的關系的問題。過去政府在一定程度上替代了市場的功能，替代了監管的功能，而且這種替代并不都是壞的。1997年我國沒有發生金融危機，2008年也沒有發生金融危機，在很大程度上就得益于政府信譽對金融穩定的支持。但隨著時間的推移，現在兩者的關系可能需要重新界定。有些是政府需要繼續做的，有些可能要更多地讓監管來做，而且監管要有相對獨立性。
在轉型過程當中一旦碰到問題，大家就開始緊張，一緊張政府就會出手。政府一出手，局面往往就穩住了。這當然也是好事情，起碼有一個可靠的穩定機制。但悖論是，政府頻頻出手，市場化的風險處置機制就很難建立起來，甚至連市場紀律也很難建立起來。比如政府過去一直說要釋放局部的金融風險，個別領域有風險要讓它釋放出來，這樣整個系統才能變得更穩定，難就難在界限的把握。一個債券違約沒事，10個債券違約行不行？1000個債券違約行不行？誰也不知道界限在哪兒。
政府總是將太多的政策功能強加到監管和金融，像中小微企業貸款這件事情，已經做了很多年。政府重視解決中小微企業融資難的問題，也采取了很多有效手段，但說實話，有些手段沒有完全順應金融規律，實際上這也是轉型期的問題。政府知道中小微企業對中國經濟發展至關重要，要支持它們，但是政府也沒有那么多錢來支持它們，讓金融機構來做已經成為習慣了，但如果持續這樣做，問題會不斷積累。從大的原則看，還是應該尊重市場原則、金融規律，如果市場化風險定價太貴，政府可以提供資金貼息，不要簡單地把包袱推給金融機構。
中央提出要守住不發生系統性金融危機的底線，這是一項系統工程。現在的一些金融風險實質是大的金融政策帶來的，比如說雙軌制改革，對違約和破產的容忍度很低，就留下了很多僵尸企業，僵尸企業就帶來了很多金融風險。所以第一步要深化市場化改革，讓市場機制真正發揮作用，包括實現所有權中性，真正做到公平競爭。行的企業可以生存，不行的企業就被淘汰。減少政府對企業、對金融的干預，進一步推進市場化的改革。
具體到金融監管改革，一個繞不開的問題就是政府和監管之間的關系。過去政府和監管之間的關系相對來說比較模糊，政府幫助監管做了很多維持金融穩定的工作，但是在一定程度上也會影響監管維持金融穩定的努力，將來應該適當分離，“政府的歸政府，監管的歸監管”。當然，分離也不是絕對的，兩者之間還是需要合作與配合的。比如在次貸危機期間，各國都是政府首先把系統重要性機構穩住了，然后才談得上支持經濟復蘇。政府什么時候應該介入金融風險處置？從大原則看，應該有兩種情形。一是產生系統性金融風險，這個時候只靠金融體系內部已經無法完全消除問題。二是一些政策性的金融責任，政府應該主動承擔財務成本。
2020年疫情期間的中小微企業貸款就屬于后面一種情況。2020年春天，國際貨幣基金組織曾經建議建立一個特殊目的平臺服務中小微企業融資（見圖7—2）。這個平臺由三方參與，央行提供流動性，銀行直接發放貸款，而政府財政兜底。這個建議的優點在于：央行提供了流動性支持，但不會因為有些錢收不回來影響未來的貨幣政策；商業銀行離中小微企業最近，可以幫助輸送資金，但也不會因為承擔政策性責任而影響將來資產負債表的健康；財政拿一小部分資金兜底，但可以撬動大量的資金保住中小微企業。我認為這個思路非常有價值，政府不如主動站出來承擔財務責任。這樣，金融機構與市場都會有一個明確的預期，信心也不會動搖。當然，政府如果不站出來，最后也要承擔責任，只是在這種“隱性兜底”的情況下，會產生許多不確定性，對銀行、對投資者、對實體經濟可能形成風險。而且2021年下半年的金融風險，可能并不僅僅局限于商業銀行，地方債務包括地方國企與地方融資平臺債務也是一個值得密切關注的風險點。
關于具體的監管改革，我提四個方向，核心是要尊重金融規律，把金融監管做實。
第一，明確監管目標。金融監管有很明確的目標，簡單說就是三句話：保障公平競爭，保護金融消費者利益和維持金融穩定。所有其他的責任，無論是發展、宏觀經濟還是其他，都不應該成為監管政策調整的原因，只有專心致志地把金融體系穩定住，才是對經濟最大的貢獻。比如，對于資本市場的監管者來說，有序的市場和公平交易的市場是要追求的目標，資產價格的高低則不是。
第二，有了清晰的目標之后，一定要賦予監管部門一定的獨立性、專業性和權威性。這里所說的獨立性，倒不一定是成立一個完全獨立的機構，而是在決策監管政策的時候要有足夠的權限，而且要講專業性，因為金融監管是一門專業技術，需要很多知識與經驗的積累。同時，監管要有足夠的權威性，“有牙齒”。過去對違約行為的處罰力度太輕，違約成本很低，從業人員當然會不以為然，這樣就無法真正建立市場紀律。
第三，對金融監管要問責。無論監管怎么組織、如何執行，最終還是要看效果。需要避免的是，每次一出問題就痛罵從業人員。如果一家機構出問題，應該努力處置那家機構的問題。如果一大批機構出了同樣的問題，就必須要從監管規則和落實方面找原因。這樣的問責，目的是讓監管部門與官員盡責盡力地去落實政策與規則，而不是挑三揀四、多一事不如少一事。當然，問責也要避免另一種極端，就是把金融體系管死，管死也是一種失職行為。
第四，監管資源要大大增加。幾十年來，我國的金融體系蓬勃發展，從規模來說已經快成為全世界最大的金融體系，幾家大銀行都在全世界排名前十。我國的資本市場相對不太發達，但股市市值和債市市值在全世界排前三位，規模非常大，而且市場金融體系變得越來越復雜。數字金融創新是很前沿的技術，但是我們的監管資源沒有充分跟上，從編制、經費、技術能力來說都需要大大加強，這是值得投資的事情。只有監管能力加強了，監管體系保持一定穩定，才能守住不發生系統性金融危機的底線，這個政策目標是非常重要的。
最后用幾句話做一個總結：過去的金融改革政策很成功，但現在也出現了不少新的問題，包括在金融效率和金融風險等方面。但守住不發生系統性金融危機的底線是一項系統工程，首先要進一步推進市場化的改革，終結雙軌制，實現所有權中性。同時要科學地處理政府與監管之間的關系，除了系統性風險和政策性責任，政府最好不要過多地干預金融監管政策。最后是再開展一場徹底的金融監管改革，把“形式上”的金融監管轉化為“實質性”的監管。
（本文節選自黃益平教授《金融的價值：改革、創新、監管與我們的未來》，中信出版集團2021年12月出版）
(本文作者介紹：北京大學國家發展研究院、中國經濟研究中心教授)
責任編輯：宋源珺
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