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　　自2014年財政部正式發文推廣PPP以來，國內PPP模式迅猛發展。截至2022年末，全國PPP項目累計投資總額已超20萬億元，對國內基礎設施建設起到了積極推動作用。但是，PPP發展存在社會資本結構不優、增加地方政府財政剛性支出等問題。結合英國PPP市場發展經驗，建議根據基礎設施項目收益回報情況分層管理PPP項目庫，適當拓展投資領域、拓寬退出渠道，強化政策引導，實現PPP模式的規范發展和陽光運行。

　　PPP（Public Private Partnership，政府與社會資本合作）是公共服務領域成熟的運營模式，通過引入具有投資及運營管理能力的社會資本，提升公共服務的供給效率。我國PPP模式在經歷若干發展階段以后，已成為全球最大的PPP市場。本文分析我國PPP市場發展歷程、現狀與問題，結合國際經驗提出相關政策建議。

　　一、國內PPP模式的發展歷程及現狀

　　PPP模式于1982年由英國正式提出，由于其在提升公共服務效率、緩解政府財政約束方面的顯著優勢在歐美國家得到廣泛運用。在2014年正式引入我國后，PPP模式展現出了蓬勃的生命力并對我國基礎設施建設起到了積極促進作用，截至2022年末，全國已落地PPP項目1.4萬個，投資總額20.9萬億元。

　　（一）國內PPP模式的發展歷程

　　以不同時期的政策導向作為劃分依據，國內PPP模式發展大致經歷了推廣、推廣+規范、高質量規范發展三個不同階段（圖1）。

　　資料來源：作者整理

　　第一階段：推廣。國內PPP模式最早探索起源于上世紀90年代，主要是國家計委核準的基礎設施領域BOT試點項目。以2014年財政部發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》為標志，國內PPP進入了大規模推廣階段，聚焦引導和鼓勵社會資本通過PPP模式參與相關領域的公共產品和服務供給。在此時期，國內PPP快速發展，2015年至2017年PPP成交項目數及投資額迅猛增長（圖2），但同時PPP項目質量參差不齊、異化為新的政府融資平臺等問題逐步暴露。

　　資料來源：明樹數據，《中國PPP行業發展報告（2022）》

　　第二階段：推廣+規范。2017年起，《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》等系列政策文件發布，推動了對PPP實踐中出現的問題進行糾偏，強調規范地方政府與PPP項目的合作關系，防止PPP過度擠占財政空間，開始大規模清理PPP項目庫，PPP成交項目及金額開始呈下降趨勢（圖2）。

　　第三階段：高質量規范發展。2019年起，PPP政策核心逐漸偏向防風險背景下的地方政府隱性債務管理，要求有效防控地方政府隱性債務風險，對PPP的財政支出責任進行了定量規范。2022年，財政部進一步強調堅決遏制隱性債務風險增量，嚴格審查新項目入庫標準，引導PPP模式規范發展、陽光運行。

　　（二）國內PPP模式的現狀及特點

　　累計投資項目數量多、規模大。截至2022年底，財政部PPP在庫項目（含儲備清單）約1.4萬個，總投資20.9萬億元，以項目公司成立為標識的落地率約77%。PPP模

　　式在一段時期內成為我國穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。

　　主要投向基礎設施領域。PPP投向以支持基礎設施建設為主。根據財政部披露數據，PPP投資項目數量最多的行業為市政工程、交通運輸及生態環保；在投資金額上，交通運輸業、片區開發由于其較大的單體投資規模而吸收了較多的資金（圖3）。其余主要投向還包括水利、林業、文化、旅游等行業。

　　資料來源：財政部

　　中西部地區更多使用PPP模式。相較于同樣大量投資于基礎設施領域的地方政府專項債、政策性開發性金融工具，PPP模式在中西部的使用多于東部傳統經濟強省。貴州、四川、河南位列PPP累計投資額前三，云南、廣西、河北、新疆等省份吸引PPP投資總額也位居前列（圖4）。

　　資料來源：財政部

　　運營方式以BOT（建設-運營-移交）為主。在PPP項目的所有運營方式中，BOT模式仍是主流，占所有PPP項目的81%。其余重要的運營方式還包括TOT（移交-經營-移交）、TOT+BOT等。

　　（三）國內PPP模式的未來發展展望

　　從PPP模式的發展歷程來看，國內PPP模式歷經規模快速攀升的“野蠻生長”時期后，進入了高質量發展時代。未來PPP仍是支持國內基礎設施建設的重要模式。政策層面，2022年11月財政部發布的《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行的通知》明確了PPP規范發展的思路；2023年政府工作報告指出，“政府投資和政策激勵要有效帶動全社會投資”，“鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設”；未來PPP模式將繼續在基建投資中擔當重任。市場層面，PPP具有市場化、專業化和規模化特征，通過優化政企雙方資源，提高了基礎設施和公共服務的效率，仍是具有活力的制度模式。

　　二、國內PPP模式存在的問題及原因

　　盡管PPP模式對我國基礎設施建設做出了重大貢獻，但近年來投資增速放緩、社會資本結構失衡以及增加地方財政剛性支出等問題有所凸顯。

　　（一）存在的問題

　　PPP項目投資增速放緩。從PPP項目成交情況看，2018-2021年，國內PPP項目成交數量及規模已連續4年下滑。觀察PPP在庫項目，自2017年財政部開始對PPP項目庫持續加強管理和集中清理以后，財政部PPP在庫項目數量及累計投資金額的同比增長率已分別從2017年初的69.86%、65.44%降低至2022年末的3.3%及1.6%。

　　社會資本結構失衡。PPP項目中的社會資本方通常以國資背景企業為主（圖5），這與PPP產品設計之初分散政府投資風險，帶動民營資本的初衷出現了一定的偏離。據明樹數據統計，2021年國有企業（含央企及地方國企）中標項目數量已超全年總投資的81.2%，中標投資規模更是超全年投資總額的95%；民企中標項目投資規模在2015年達峰后持續下降，2021年已不足3.6%。

　　資料來源：明樹數據，《中國PPP行業發展報告（2022）》

　　增加地方政府財政支出。當前PPP模式中的大量項目仍需依賴地方財政補貼：截至2022年末，需地方財政補貼的“可行性缺口補助”及“政府付費”兩類回報機制已成為PPP項目的主流，二者合計占所有PPP項目比重近97%（圖6）。大規模補貼對大量使用PPP模式的中西部省份的地方財政帶來較大壓力。根據財政部PPP中心披露，2022年三季度末，全國行政區有PPP項目在庫的2763個行政區中，財政支付能力超7%預警線的行政區695個，超10%紅線的34個，二者合計占有PPP在庫行政區的26.4%。

　　資料來源：財政部

　　（二）原因分析

　　商業可持續性弱、存量資產盤活困難、地方政府履約不力、融資約束等多方面原因共同導致了PPP投資增速放緩，并出現了社會資本結構失衡、增加地方財政剛性支出等有違于制度設計初衷的表現（圖7）。

　　第一，商業可持續性弱。一方面，PPP行業投向資本回報率低。PPP模式存在的出發點是協助政府提供公共服務，促進基礎設施建設，但由于市政工程、交通運輸、環保水利等公共服務領域的非營利性，PPP模式資本回報率較低，導致大量項目仍需依賴補貼實現持續經營。以A股上市公司行業數據作為參考，PPP主要投向交通、市政、環保、水利等行業總資產報酬率及凈資產收益率大部分處于A股上市公司行業中下游[1]（表1）。值得注意的是，A股聚集了大部分國內優質企業，實踐中大部分PPP項目資本回報率低于A股上市公司水平。以交通運輸業為例，A股成熟的上市公司如寧滬高速、廣深高速等公司已擁有一批優質的建成資產，而PPP項目80%以上采用BOT運作模式，投向交通運輸行業的資金需承擔前期建設成本，進一步拉低了整體資金收益率。

　　另一方面，資本金來源單一。PPP項目公司需地方政府或社會資本方提供資金，相較于地方政府專項債券投資項目，PPP項目資金成本較高（圖8），特別是大量使用PPP模式的中西部地區，較高的地方政府債務率進一步加大了項目資金來源難度。較低的資本回報率也限制了產業基金、保險資金等長期資本的股權投資，成為PPP可持續經營的短板。

　　資料來源：財政部，全國銀行間同業協會

　　第二，存量資產盤活仍存困境。按照現有政策，PPP項目合作期限原則上在10年以上，大部分項目期限集中于10年-30年（表2）。較長的合作期限鎖定了資本的流動性，帶來了一定的政策風險和市場風險，社會資本方具有較強的退出需求。但PPP退出機制運行效率不高限制了PPP模式存量資產的盤活。一是缺乏全國統一的PPP股權轉讓市場。二是PPP資產證券化市場發展緩慢。以PPP資產證券化為例，部分PPP項目的特征限制了PPP項目底層資產的標準化，地方財政緊張進一步制約了地方政府對PPP項目確權的積極性，PPP資產證券化市場發展緩慢，低效的退出機制不利于盤活存量資產。

　　第三，部分地方政府缺乏契約意識。存在針對民企的暗門、壁壘。PPP采購偏向于國有企業、信息不對稱、低價惡性競爭等問題均形成了對民營參與PPP項目的壁壘。如2016年僑銀環保科技股份有限公司與咸寧市財政局糾紛案，原告訴稱咸寧市公共資源交易中心受咸寧市城市管理執法局委托對“咸寧市城區環衛作業PPP項目”進行國內公開招標時，項目采購過程出現了違法違規行為，原告未及時收到關于PPP項目的“競爭性磋商通知書”及相關資料，影響了其正常參與項目投標。

　　部分地方政府存在失信問題。在債務壓力漸增，稅收來源不足的情況下，地方政府合同執行力不足，以概算調整、財政審核、績效評價等理由拖欠付費的問題時有發生。這影響了各方對地方政府的信任，降低社會資本參與的熱情。如：2020年曹縣曹陽新能源發電有限公司、陽光電源股份有限公司與曹縣人民政府、曹縣農業局等合同糾紛案，在涉及的山東曹縣80兆瓦分布式光伏發電扶貧項目中，雙方當事人提交了內容不一致的兩份PPP合同，社會資本方提供的合同為“政府付費”而地方政府提供的合同為“使用者付費”。政府履約不力或通過各種方式拒絕承擔合同義務，將會打擊社會資本方對政府的信任。

　　上述案例并非個案，以完成司法審判的案例作為統計標準，經梳理中國裁判文書網判決文書，2014-2022年的8年間，全國涉地方政府的PPP糾紛案例共119個，其中涉及民營企業的案例共個70個，占比59%（圖9），高于PPP成交項目中民營企業18.8%的比例。民企訴訟的主要糾紛內容包括：招投標不公正、地方政府未履行支付義務等。

　　資料來源：中國裁判文書網，作者整理

　　第四，存在融資約束。一方面，市場因素導致融資約束。PPP項目以政府和社會資本成立項目公司（SPV）的方式推進項目建設及運營，在當前地方財政緊平衡的背景下，部分省份的地方國有企業融資成本高企（圖10），進一步擴大了對PPP項目的融資約束。在民營企業作為社會資本方的項目中，項目公司的融資成本甚至高于國企作為社會資本方的PPP項目。此外，銀行信貸依賴政府信用、重抵押、重擔保的融資模式也限制了PPP項目的融資，融資難、資金鏈斷裂等問題時有發生。

　　另一方面，合規背景下的信息不對稱因素也可能導致融資約束。防止PPP項目固化各級政府支出責任，嚴禁新增地方政府隱性債務是PPP政策監管和審計的重點。在防控金融風險的底線思維面前，部分金融機構可能受項目信息不對稱等因素影響，放棄對PPP項目的融資。在PPP模式高質量規范發展的趨勢下，未來金融機構對PPP項目的合規考量將成為其融資的前提條件。

　　三、PPP模式的英國經驗

　　英國在1992年率先提出私人融資行動（Private Finance Initiative，PFI）的概念，即英國的PPP。PFI在推出之后經歷了近20年的繁榮期，被大量采用并長期作為發展基礎設施與公共服務的首要模式和手段。

　　英國PPP（PFI）工作由財政部牽頭，下設工作組，負責研究制定相關政策。2016年1月，英國將基礎設施局（IUK）和原隸屬于內閣的重大項目局（MPA）合并重組，成立基礎設施和項目管理局（IPA），成為英國政府最權威的PPP管理機構，具體負責大型基礎設施項目和重大轉型項目的規劃、審批、競標、監管、融資、交付和保障工作等。在地方政府層面，英國財政部成立了專門的機構來輔導幫助PFI項目的立項和實施。

　　2018年以前，英國財政部逐年發布PPP總結數據。截至2018年3月末，英國共有PPP項目704個（不含已到期或合同提前終止項目），項目總投資570億英鎊，其中700個項目處于運營期，4個項目處于建設期。英國PPP應用范圍幾乎覆蓋了全部公共基礎設施領域，其中包括學校、醫院、交通、垃圾處理、司法和監獄等。英國是PPP模式最成熟的國家之一。英國最早推行物有所值評價及可用性付費模式下的績效考核機制，并且通過價格調整機制差異化控制PPP項目收益率。

　　英國具有世界領先的PPP股權轉讓二級市場，允許基礎設施基金參與PPP股權轉讓，提高項目退出效率。1998-2016年，英國ESSU PPP權益數據庫記錄了包含1003個PPP項目的462筆股權交易（含多次交易），涉及金額103億英鎊（表3）。英國PPP二級市場中，較為活躍的交易主體為基礎設施基金。2011-2015年，英國PPP股權交易60%以上由離岸基礎設施股權基金參與，2016年這一比例高達100%。根據研究，2016年九大主要的離岸基礎設施基金擁有英國45.4%的PPP項目。在1998-2016年的所有股權交易中，62.7%為教育和衛生項目，10.4%為交通項目，8.4%為司法項目。

　　通過政府增信降低PPP項目融資成本。英國財政部的職責還包括通過英國擔保專項（UK Guarantees），由國家財政對PPP項目違約提供信用擔保。英國擔保專項有效地提升了PPP項目評級，降低了項目融資成本。

　　四、政策建議

　　PPP是我國基礎設施建設領域重要的業務模式，建議政府相關主管部門進一步完善PPP模式。

　　（一）根據項目現金流情況分層管理PPP項目

　　鼓勵實施具有充足現金流的基礎設施項目，引導社會資本充分挖掘和參與該類項目。適度放寬此類項目的PPP管理強度，在一定范圍內，允許社會資本調整公共服務價格。同時，充分調動項目特許經營權、收費權等政府資源，與市場化經營機制相結合，提高公共產品供給效率。適當拓寬PPP項目的投資范圍，允許其投資具備一定商業屬性的公共服務項目。

　　有條件實施需要政府適度補貼的可行性缺口補助項目。對于必須發展的基礎設施項目，應制定科學的績效評價方案，提高社會資本的運維效率及違約成本。同時，控制價格上限和收益上限，保證政府補貼的彈性和質效。在投向上，增加對數字經濟、綠色經濟等新基建領域的投資，通過社會資本參與彌補政府數字化短板，促進解決PPP項目資本回報率較低問題的同時緩解新基建的財政壓力。

　　嚴格控制完全政府付費項目。對于純政府付費項目，應嚴格考察項目的必要性，重視物有所值評價等前期工作的科學性，充分評估引入社會資本與純政府投資間的成本差異。

　　（二）增加PPP項目的退出渠道

　　建立全國統一的PPP股權交易市場，允許基礎設施投資基金參與PPP股權投資。英國的實踐經驗表明，PPP股權交易能夠有效激發社會資本的參與熱情。建議建立健全全國統一的PPP股權交易二級市場，允許境內基礎設施投資基金在二級市場中參與PPP股權投資，優化PPP股權交易機制，促進形成投-融資的良性循環。

　　進一步推動PPP資產證券化。資產證券化是推進PPP模式可持續發展的重要手段，PPP資產證券化能夠有效降低社會資本的投資風險，提高項目資金使用效率。中央相關部委已出臺了配套政策，支持PPP項目資產證券化有序推進。因此，應要充分發揮政策合力，推動PPP資產證券化市場規模擴大，為發行人、投資人提供便捷有效的交易市場。進一步明確和鼓勵資產證券化中的政府行為，消除制度障礙。

　　持續創新PPP投融資模式。持續探索“PPP+REITs”、“PPP+地方政府債”等投融資融合模式發展，加速盤活存量資產。

　　（三）加強對地方政府的履約約束

　　明確地方政府權責，強化契約精神。科學評估地方財政承受能力，嚴守10%的財政支付能力紅線，嚴禁新增地方政府隱性債務。適當加強地市級政府對區縣政府的專業指導，強化契約意識，保障PPP合同的執行力度，構建社會資本對地方政府的信任環境。合法合規處理PPP項目糾紛，保障社會資本的合理訴求。營造公平有序的市場環境，嚴禁在優質項目中設置對民營企業設置“玻璃門”，根除各環節特別是招投標環節中對民營企業的歧視和投資壁壘。

　　（四）鼓勵商業銀行在合規前提下積極參與PPP融資

　　商業銀行具有豐富的PPP項目融資經驗，更加貼近PPP項目市場。各商業銀行應積極參與PPP投融資模式的創新改革，發揮貼近市場的優勢，為PPP項目提供從識別、準備、采購到執行的全流程融資結構設計；鼓勵銀行聯動券商參與PPP資產證券化項目，充分挖掘存量PPP資產的證券化潛力，盤活存量資產。依托豐富的項目實踐經驗，商業銀行可為PPP政策制定及融資創新提供建議，共同推動PPP模式的高質量發展。

　　[1]其中金融業高杠桿經營ROE較高，房地產行業及住宿餐飲受疫情及經濟周期影響較大。

　　(本文作者介紹：中國銀行總行一級部門。研究領域涵蓋全球經濟、國際金融、宏觀經濟與政策、金融市場、銀行業發展等。)