意見領(lǐng)袖聚焦2020全國兩會

　　文/新浪財經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄作家 唐建偉 陳冀

　　后疫情時代，積極財政政策正在推進之中，財政存款存量盤活問題再成熱點。

　　交通銀行金融研究中心首席研究員、交通銀行金融科技研究室主任唐建偉與交通銀行金融研究中心高級研究員陳冀近日撰文表示，盤活政府存款應(yīng)該是對沖財政壓力的好方向。

　　文章提出，大量留存央行國庫的資金依然存在可利用的空間，政府財政性存款盤活需轉(zhuǎn)變財政管理理念，尤其是在疫情沖擊期間，財政收付理念由“備付”轉(zhuǎn)換為“先花錢后結(jié)賬”，一定程度盤活3.71萬億的國庫資金，能大大減輕國債增發(fā)壓力。

　　另一方面，機關(guān)團體存款盤活需要逐步推進。機關(guān)團體存款主要為兩大類，一類是繳存的公積金，另一類是政府資金下?lián)苤量平涛男l(wèi)軍等機關(guān)事業(yè)單位。前者可能需要與房地產(chǎn)調(diào)控政策相互協(xié)調(diào)和配合推進，后者則需要公共財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及各機關(guān)事業(yè)單位提升支出效率等相互配合、共同發(fā)力。

　　文章就盤活政府存款提出五條建議：

　　? 盤活存量政府類存款應(yīng)循序漸進，短期財政發(fā)力仍需大量債務(wù)性凈融資。

　　? 適度增加國庫在商業(yè)銀行的定存資金。

　　? 財政性存款和機關(guān)團體存款應(yīng)向中小銀行傾斜。

　　? 政府需要優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)和提升機關(guān)團體支出效率。

　　? 堅持房住不炒原則，逐步以企業(yè)年金的方式替代住房公積金制度。

　　當(dāng)前國內(nèi)正處于新肺炎疫情沖擊后的恢復(fù)階段。疫情對于國內(nèi)經(jīng)濟的沖擊已成事實，宏觀數(shù)據(jù)表明此次疫情對于經(jīng)濟的沖擊肯定超過2008年的次貸危機。

　　目前積極財政政策和貨幣政策已經(jīng)在推進之中。然而積極財政政策如何積極有為，除了提升財政赤字率、增加地方專項債發(fā)行規(guī)劃、再次發(fā)行抗疫特別國債之外，還應(yīng)關(guān)注財政存款存量盤活的問題。

　　針對中國政府的財政存款存量盤活的問題，我們在本文也做些探討。

　　盤活政府存款

　　應(yīng)該是對沖財政壓力的好方向

　　2000年以來我國廣義政府總負(fù)債與財政機關(guān)存款的趨勢對比可見，兩者幾乎同步快速上升。一方面地方政府債務(wù)壓力較大；另一方面財政機關(guān)團體存款卻又擁有巨額存量。這一矛盾的現(xiàn)象持續(xù)存在，事實上也為對沖財政壓力，提升財政空間和效率提供了一個很好的突破方向。

圖1 政府總負(fù)債與財政機關(guān)存款趨勢對比 數(shù)據(jù)來源：交通銀行金融研究中心，Wind

　　從總量數(shù)據(jù)上分析，以當(dāng)前國內(nèi)年度100萬億左右的GDP增長，提升0.5%的赤字率，增加的財政支出在5000億左右。如若要達(dá)到次貸危機時期4萬億的刺激規(guī)模，債務(wù)性融資（特別國債、國債、地方債）可能需要大幅增加。反觀政府存款數(shù)據(jù)，央行金融機構(gòu)信貸收支表所顯示的“政府存款”（財政性存款+機關(guān)團體存款）逐年增加，由2007年前不足5萬億的規(guī)模，如今已達(dá)33萬億之多。而政府類存款在金融機構(gòu)各項存款中的占比由2007年前的不足10%，在2014年曾一度超過20%，當(dāng)前仍在15%以上。若能激活其中10%的資金，就能大幅緩解當(dāng)前特殊情況下財政的壓力。

圖2 政府類存款近年來變化趨勢 數(shù)據(jù)來源：交通銀行金融研究中心，Wind

　　政府存款形成及會計賬戶呈現(xiàn)

　　由于政府類存款在相關(guān)報表中展示的信息較少，分析當(dāng)前政府類存款可盤活的空間以及盤活思路需要厘清財政存款形成的收付機制，以及其存在具體的結(jié)構(gòu)、會計形式、長期沉淀的原因等。

　　政府存款本質(zhì)是財政資金流收付后以賬戶余額形式結(jié)存的會計結(jié)果。從政府資金收支分類可以得到導(dǎo)致政府存款變化的主要因素分別為：臨時性財政存款收支、常規(guī)收支（包括一般公共財政收支、政府性基金收支以及國有資本經(jīng)營收支）、債務(wù)性融資凈額（債券發(fā)行融資扣除到期還本和付息）、其他收支。

　　從政府資金流向分析，可以有以下三條線索：一是流向央行國庫形成央行對財政的負(fù)債，這部分存量規(guī)模反映在央行資產(chǎn)負(fù)債表中，科目為“貨幣當(dāng)局：財政存款”；二是流向商業(yè)銀行提高國庫資金收益率的資金，這部分存量反映在大型和中小型銀行金融信貸收支表中，科目為“銀行：國庫定存”。另有一部分資金反映在各類財政專戶存款中，在現(xiàn)有的報表體系下追蹤較為困難，但規(guī)模較另兩類小很多；三是政府資金下?lián)苤粮鳈C關(guān)團體后，各機關(guān)團體收支結(jié)余在銀行形成機關(guān)團體存款。社保和公積金也在銀行賬戶中以機關(guān)團體科目形式體現(xiàn)。

圖3 政府存款形成及會計表現(xiàn)形式  數(shù)據(jù)來源：交通銀行金融研究中心，Wind

　　需要注意的是，財政部在1997年和2015年分別給出了兩版《財政總預(yù)算會計制度》，兩版會計制度中財政存款內(nèi)涵有所差異。1997年版的財政總預(yù)算會計制度中財政存款稱為“財政性存款”，包含“國庫存款”和“其他財政存款”兩個細(xì)分項。2015年版的財政總預(yù)算會計制度將“財政性存款”改為“財政存款”。財政存款內(nèi)含“國庫存款”、“國庫現(xiàn)金管理存款”和“其他財政存款”三塊內(nèi)容。

　　從圖4所示的財政存款會計核算變化前后的趨勢來看，2015年后金融機構(gòu)信貸收支表中“政府存款：財政存款”科目下所反映的余額為“貨幣當(dāng)局：政府存款”、“商業(yè)銀行吸收的國庫現(xiàn)金管理資金：國庫定存”以及“其他財政存款”之和。前兩者之和已經(jīng)非常貼近全部財政存款總額，“其他財政存款”的占比相對較少。

圖4 財政存款會計核算變化前后數(shù)據(jù)關(guān)系 數(shù)據(jù)來源：交通銀行金融研究中心，Wind

　　政府存款結(jié)構(gòu)及可利用空間推測

　　最新數(shù)據(jù)（2020年2月）央行國庫中的財政存款、商業(yè)銀行存款中的國庫定存以及機關(guān)團體存款分別為3.71萬億、0.7萬億和29.5萬億，分別占10.9%、2.1%、87%。總量33.9萬億的政府存款規(guī)模，絕大多數(shù)為機構(gòu)團體存款的形式呈現(xiàn)。

　　并且，從近年來三塊存款類型的變化趨勢發(fā)現(xiàn)，央行國庫中的財政存款基本呈震蕩式變化，而國庫定存資金的變化情況一定程度上反映了當(dāng)期財政政策實施力度，唯獨機關(guān)團體存款一項持續(xù)呈增長趨勢。

圖5 政府存款結(jié)構(gòu)占比趨勢 數(shù)據(jù)來源：交通銀行金融研究中心，Wind

　　政府財政性存款盤活需轉(zhuǎn)變財政管理理念。目前國內(nèi)財政收付管理仍堅持一種“備付”的理念。公共財政收支、政府性基金收支、債務(wù)性凈融資等資金流形成的賬戶余額，一部分反映在央行國庫存款中，另一部分則反映在商業(yè)銀行定存資金中。而這兩部分實際通過銀行定存進入流通領(lǐng)域的流動性僅0.7萬億，剩下3.71萬億存放于央行國庫應(yīng)對不時之需，即起著“平衡預(yù)算”功能。圖6所示政府財政性存款運行趨勢也表明，我國政府財政性存款長期以來存在超額“備付”未來支出的理念。

　　然而，事實上大量留存央行國庫的資金依然存在可利用的空間。尤其是在疫情沖擊期間，財政收付理念由“備付”轉(zhuǎn)換為“先花錢后結(jié)賬”，一定程度盤活3.71萬億的國庫資金，能大大減輕國債增發(fā)壓力。

　　以美國的情況為例，美財政部在聯(lián)儲的存款最新數(shù)據(jù)顯示僅2.96億美元，然而聯(lián)儲持有的美國國債已由疫情爆發(fā)前的2萬億美元上升至4萬億美元。盡管在我國央行不可直接參與購買國債，但可通過流動性釋放，并傳導(dǎo)影響銀行等金融機構(gòu)參與政府類債券購買。在“政府發(fā)債融資”、“銀行參與購債”、“央行釋放流動性”這組三元關(guān)系中，優(yōu)先盤活國庫中存量資金，反而一定程度上減輕政府新增發(fā)債融資和財政赤字的壓力。這對于延緩疫情沖擊下政府債務(wù)杠桿和債務(wù)貨幣化都有好處。

圖6 政府財政性存款變化趨勢分解 數(shù)據(jù)來源：交通銀行金融研究中心，Wind

　　機關(guān)團體存款盤活需要逐步推進。機關(guān)團體存款中其實主要為兩大類，一類是繳存的公積金，另一類是政府資金下?lián)苤量平涛男l(wèi)軍等機關(guān)事業(yè)單位。社保基金雖然有上萬億資產(chǎn)，但最新數(shù)據(jù)顯示以銀行存款形式存在的資金僅260億左右。

　　公積金方面，住建部的數(shù)據(jù)顯示，2018年底余額約為5.8萬億。近年來繳存余額呈快速上行趨勢，預(yù)計已達(dá)7萬億以上，在機關(guān)團體存款中接近1/3。并且公積金存款變化趨勢似乎與樓市價格的短周期更迭并無明顯關(guān)系。

　　可見，樓市上漲，居民更多使用公積金的邏輯在過去幾年并未成為主導(dǎo)公積金存量變化的主要因素。房價超出大量居民購買力而使得公積金快速沉淀的因素，可能主導(dǎo)了公積金存量持續(xù)上漲。這部分存量資金盤活是有空間的，但可能需要與房地產(chǎn)調(diào)控政策相互協(xié)調(diào)和配合推進。

圖7 公積金繳存余額變化趨勢 數(shù)據(jù)來源：交通銀行金融研究中心，Wind，住建部

　　政府資金下?lián)苤量平涛男l(wèi)軍等機關(guān)事業(yè)單位，其實是政府公共財政支出后超出部分機關(guān)團體預(yù)算后的結(jié)余。這部分存款體量約20萬億，但由于涉及的部門較廣，情況更為復(fù)雜，需要公共財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及各機關(guān)事業(yè)單位提升支出效率等相互配合、共同發(fā)力。

　　以圖8所示的中央一級三公經(jīng)費預(yù)算與決算數(shù)為例對比，預(yù)算數(shù)與決算數(shù)之間的背離逐年放大。背離的“缺口”最終都在機關(guān)團體存款中沉淀下來。進一步在預(yù)算支出結(jié)構(gòu)上進行調(diào)優(yōu)，減小預(yù)算逐年只增不減的棘輪效應(yīng)，長期也可為財政騰出較大空間。

圖8 中央本級三公經(jīng)費預(yù)算數(shù)與決算數(shù)趨勢對比  數(shù)據(jù)來源：交通銀行金融研究中心，Wind

　　盤活政府存款的相關(guān)建議

　　部分盤活總量30萬億以上的政府存款，我們認(rèn)為有其積極意義，也有必要，但不應(yīng)操之過急。

　　一是盤活存量政府類存款應(yīng)循序漸進，短期財政發(fā)力仍需大量債務(wù)性凈融資。特殊時期，財政收支的“備付”理念可一定程度轉(zhuǎn)換。部分盤活國庫中近4萬億資金，為短期積極財政發(fā)力騰挪空間。而對于公積金和機關(guān)團體存款盤活則需要多措施協(xié)調(diào)推進，操之過急未必實現(xiàn)理想中的效果。短期內(nèi)提升財政政策空間可能仍將著重依賴增加國債、地方債發(fā)行來實現(xiàn)。

　　二是適度增加國庫在商業(yè)銀行的定存資金。政府存量存款盤活從銀行信用創(chuàng)造的角度看，對于信用創(chuàng)造本身的影響其實有限。盤活存量政府存款的積極意義在減輕政府財政支出的壓力以及增加政府類支出對于經(jīng)濟總量的貢獻。而停留在商業(yè)銀行負(fù)債端的政府存款，終究是通過銀行的資產(chǎn)端進入流通領(lǐng)域。進而從信用創(chuàng)造的角度來講可以適當(dāng)增加國庫在商業(yè)銀行的定存資金，對于減輕銀行整體負(fù)債端流動性壓力也有益。

　　三是財政性存款和機關(guān)團體存款應(yīng)向中小銀行傾斜。以國庫定存為例，2020年3月數(shù)據(jù)顯示四大國有銀行國庫定存資金負(fù)債達(dá)2596.64億，全國所有大型銀行國庫定存資金負(fù)債為3119.86億（包括四大行），而中小銀行國庫定存資金負(fù)債總和為3402.45億。機關(guān)團體存款雖未解析出細(xì)致的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，但可推測其在銀行體系中也是更多集中在大型銀行。

　　反觀當(dāng)前銀行在傳導(dǎo)貨幣政策、讓利實體經(jīng)濟時屢屢受到行業(yè)內(nèi)流動性不平衡、中小行負(fù)債端壓力較大等因素制約。適當(dāng)?shù)膶⒄源婵钕蛄鲃有詨毫^大的中小行傾斜，既解決其負(fù)債端資金來源和成本壓力，也能提升銀行支持實體經(jīng)濟、落實宏觀貨幣政策的效率。

　　四是政府需要優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)和提升機關(guān)團體支出效率。將國家宏觀政策布局需要與部門資金實際盈余狀況相結(jié)合，逐漸優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。根據(jù)各部門、機關(guān)單位預(yù)算、決算差異，調(diào)整支出規(guī)模，最大化財政支出的使用效率，一定要嚴(yán)厲杜絕虛列開支增加預(yù)算以及預(yù)算決算差異過大的現(xiàn)象。

　　對于政策導(dǎo)向的合理支出應(yīng)增加資金使用效率，減少不必要的閑置資金占用。比如此次疫情沖擊的啟示，公共衛(wèi)生防控、醫(yī)學(xué)科研投入等可以適當(dāng)增加開支力度。

　　五是堅持房住不炒原則，逐步以企業(yè)年金的方式替代住房公積金制度。對于存量住房公積金需要激活，滿足更廣大居民購房需求，讓房價不再是阻止居民購房導(dǎo)致公積金被動沉淀的主因。同時，提升部分城市公積金貸款規(guī)模也是逐步激活公積金使用的可選途徑。控制住房公積金持續(xù)增長，逐步實現(xiàn)住房公積金向企業(yè)年金過渡。這是既支持企業(yè)降低運營成本，又使得企業(yè)員工共同享有企業(yè)成長，還實現(xiàn)要素資源優(yōu)化配置的思路。

　　當(dāng)然，過渡期可以給予企業(yè)員工更大程度的選擇權(quán)，比如：維持公積金繳存、直接等額現(xiàn)金發(fā)放、公積金等額轉(zhuǎn)換為企業(yè)年金等以適應(yīng)不同需求的企業(yè)職工。

　　本文發(fā)表于《中國證券報》2020年6月8日，略有刪減

　　(本文作者介紹：經(jīng)濟學(xué)者)