文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄作家 李庚南

　　嚴格控制地方政府舉債、防范地方政府負債的隱性風險，成了當前中央政府打好防范金融風險攻堅戰的必然舉措。而財政部高舉的板子雖直奔地方政府及國有企業去的時候，但卻疼叫在金融機構身上。這看似不解卻盡在情理之中。

　　創新是金融業發展的靈魂，更是金融企業突破體制機制禁錮的動力。在小微企業、“三農”等普惠金融領域，以及綠色金融、科技金融等特色金融領域，面對融資對象客觀存在的信息不對稱、缺乏有效抵押擔保物的融資短板，傳統金融理念、機制、服務模式及產品表現出明顯的“水土不服”，尤其需要創新。

　　近年來，金融機構在服務實體經濟方面進行了諸多富有成效的創新，形成了許多可復制的模式。其中一個基本的范式就是開展與地方政府的多維合作，不斷創新融資模式，政府擔保基金、“銀政”、“銀政保”、“銀政擔”等種種依托地方政府、實行風險分擔的融資模式創新層出不窮。以政府擔保資金或信用增信撬動多倍的信貸資金，一度成為各地政府改善金融環境、金融機構創新金融服務的經驗之談。當然，其中也不乏規避監管的所謂創新。

　　但是，隨著財政部一紙禁令頒布，金融機構違規向地方政府提供融資的行為將漸次曝光；而那些所謂的創新經驗或將成為負累，成為金融機構不得不直面的新考驗。

　　3月30日，財政部出臺了《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）（以下簡稱23號文），對金融企業主要是國有金融企業向地方政府和國有企業提供投融資的行為提出了規范性意見，明確金融機構“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任。不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金”；并從資本金審查、還款能力評估、投資基金、資產管理業務、政策性開發金融、合作方式、金融中介業務、PPP、融資擔保、出資管理、財務約束、產權管理、配合整改、績效評價、監督檢查等十六個方面就金融機構對地方政府和國有企業投融資行為提出了具體規范意見與要求。

　　結合 3月26日財政部《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預〔2018〕34號）所提出的“嚴格落實屬地管理責任，將防范化解地方政府債務風險作為當前財政管理工作的重中之重，堅決制止和查處各類違法違規或變相舉債行為”等要求，我們不難感受到決策層在規范地方政府舉債行為、防范和控制地方政府隱性債務風險方面的決心。

　　財政部23號文件的出臺，與《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預〔2018〕34號）形成強烈的政策呼應；其最根本立意是，通過規范金融機構對地方政府資金供給行為，從需求端、供給端雙向發力，共同擠壓地方政府負債泡沫，防控地方政府債務隱性風險。

　　盡管從財政部發布的數據看，2017年中國政府債務負債率36.2%，這一水平遠低于國際通用的60%警戒線，也低于主要經濟體和新興市場國家的負債水平，政府債務風險總體可控；但個別地區負債率上升速度之快，特別是地方政府直接顯性負債與隱性負債近年來呈快速上升態勢，但卻不能不引起中央政府的警覺。據WIND數據，2008年以來，地方政府直接顯性負債由2168億元上升至2014年末的16000億元；地方政府負有擔保責任的債務由12143億元上升至29000億元。與之相映證的是，近年來一些地方政府入不敷出，甚至淪為“老賴”。

　　因此，嚴格控制地方政府舉債、防范地方政府負債的隱性風險，成了當前中央政府打好防范金融風險攻堅戰的必然舉措。而財政部高舉的板子雖直奔地方政府及國有企業去的時候，但卻疼叫在金融機構身上。這看似不解卻盡在情理之中。

　　去年財政部出臺的《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）， 已明確地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債，不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資，不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資；同時嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。

　　87號文的下發，已經令不少金融機構陷入進退兩難境地。一些地方政府紛紛以87號文件為依據，單方面撤銷此前簽訂的PPP項目類融資，使金融機構處于非常尷尬的境地：要么嚴格按監管規定執行，控制新的投入，則此前介入的項目或將因“缺血”而“爛死”，投入的貸款變為不良；要么冒險繼續違規或變相為地方政府的項目“輸血”金融機構。

　　而此番的23號禁令則在更大的范圍、更多的領域掐住了金融的脖子。金融機構此前通過投資基金、資產管理業務、統一授信、PPP和融資擔保等模式開展與地方政府合作、以政府回購、明股實債、固定回報等方式為地方基礎設施類項目提供融資的“旁門左路”已然被堵住。

　　金融機構將面臨幾方面的嚴峻挑戰：

　　一是表外資金如何回表內的問題。先前通過種種資金騰挪大法違規為地方政府提供的融資，如何以合規的“姿態”回到表內？畢竟，靠政府債券置換越來越受到發債限額的制約。而主動壓縮退出也將面臨來自地方政府的直接壓力。按照23號文，金融機構在配合地方政府債務整改時，不得盲目抽貸、壓貸和停貸，以防范存量債務資金鏈斷裂風險。而其邊界顯然難以把握。

　　二是金融機構業務拓展空間或將受到壓縮，資產結構優化配置問題凸顯。

　　按照23號文要求，金融機構不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保、承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規承擔償債責任。若嚴格遵照上述規定，則以期限長、評估難、風險高、退出難為主要特征的PPP項目對金融機構而言或成雞肋，做或者不做都將是一種壓力，或承受更大的風險，或錯失業務拓展的機遇。

　　三是原有的創新將面臨“再創新”的壓力。這或是更為深遠的影響。財政部23號文明確，政府性融資擔保機構應按照市場化方式運作，依法依規開展融資擔保服務，自主經營、自負盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔責任。這將使金融機構不得不告別以往的依托地方政府信用的種種金融創新，在防范金融風險與強化對實體經濟服務的跳板之間，商業銀行勢必對原來的種種創新進行再創新。

　　長期以來，金融機構在涉及小微企業、“三農”等經濟發展薄弱環節的融資服務時，基于融資對象信息不對稱、缺乏有效抵押物等客觀現實，往往熱衷于與地方政府開展相關合作，通過尋求地方政府的增信來拓展這些領域的業務。金融機構依托地方政府增信的服務模式創新主要有以下幾種：

　　1． “銀行+政府”模式。引入政府增信機制，以緩解特殊群體貸款抵押擔保難問題。地方政府與銀行機構開展合作，以建立政府信用擔保基金、政府承諾與銀行按一定比例分擔風險等方式，鼓勵銀行機構加大對小微企業等領域的金融支持，或推動銀行機構開展信用貸款等方面的金融創新。

　　2． “政府+銀行+擔保”模式。即政府、銀行、擔保公司三方簽訂合作協議，一旦被擔保企業發生問題，出現需要代償的現象，將以往由擔保機構全額代償的做法改成由承辦的政策性擔保機構、銀行、所在地方政府財政各按約定比例分擔可能出現的貸款風險。

　　3．“政府+銀行+保險”模式。即由地方政府、銀行、保險公司三方參與、風險共擔的金融服務模式。比較典型的就是近年廣為推廣的“銀政保”小額貸款保證保險業務。

　　一個不爭的事實是，長期以來，以地方政府信用背書的基礎設施、公共服務領域的貸款投入，與依托房地產的信貸投資，實際上構成了金融機構特別是商業銀行信貸投放的重心和利潤貢獻點；但同時也成為商業銀行得以前行的雙拐，——雖然在不斷前行，但無法掩飾其病態性與脆弱性。或許只有真正將兩根拐杖都扔了，我們的金融機構才開始恢復肌能，才開始真正成熟。

　　需要正視的是，對于小微企業、“三農”等普惠金融領域的金融服務問題，始終應該是政府政策關注的重點。而整合政府資源，加快推進和完善政策性融資擔保體系的建設當為正解。而政策性融資擔保體系效用的真正發揮則有待財政理念的創新。

　　值得探討的是，地方政府過度負債、盲目負債所形成的泡沫不斷膨脹，的確到了一個不得不高度警覺的時候；但地方政府隱性負債泡沫是否真的到了需要主動刺破的程度，或許值得斟酌。畢竟，貿然刺破所釋放的強大氣流或許會造成意想不到的傷害。在地方政府債務問題上，管好舉債行為僅是一方面。或許管好地方政府的預算（包括中央與地方事權的匹配性），管好地方政府用錢的行為，改變地方政府“大手大腳”花錢的習慣，意義更大更深遠。

　　(本文作者介紹：先后供職于工商銀行、人民銀行，現為銀行監管部門人士，長期負責小企業金融服務推進工作，潛心研究小企業金融服務問題。)