拜登政府2024財年預算案，全面加大對華競爭力度，重點聚焦印太地區(qū)

　　拜登政府2024財年預算總支出繼續(xù)提升。2023年3月9日，美國總統(tǒng)拜登公布美國政府2024財年預算案，預算總支出規(guī)模接近6.9萬億美元，相較2023財年預算總支出（約5.8萬億美元），以及美國政府預計的2023財年總支出（約6.4萬億美元），均有明顯提升。其中，美國國防部2024財年的國防預算總額高達8420億美元，在2023財年國防預算總額基礎上進一步提升了3.2%。

　　在2024財年預算案開篇的總統(tǒng)預算要點陳述（budget message）中，美國總統(tǒng)拜登就已明確指出，該預算案圍繞應對全球挑戰(zhàn)、維護美國國家安全、重塑美國全球領導力等目標，提出了多項致力于在全球范圍內戰(zhàn)勝（out-compete）中國的關鍵投資。這一表述與2023財年預算要點陳述中，“我們正從有利地位出發(fā)（from a position of strength），與中國展開競爭”的表述相比，態(tài)度更加務實，目標也更為明確。

　　美國加大對華競爭力度這一趨勢，從2024財年預算案直接涉華項目的幾個邊際變化中，亦可見一斑。具體來看，拜登政府2024財年預算案中的直接涉華項目，主要集中在美國國防部和美國國務院預算部分，核心關注點在于印太地區(qū)。圍繞印太地區(qū)，2024財年預算案不僅致力于繼續(xù)加強印太地區(qū)對華軍事威懾，也積極布局旨在抗衡中國在印太地區(qū)影響力的各類經(jīng)濟和金融援助項目，體現(xiàn)出當前美國對華競爭軟硬兼施、系統(tǒng)推進的特征。

　　美國國防部方面，對華軍事威懾力度進一步加強。2024財年預算案申請91億美元預算，用于“太平洋威懾倡議”（Pacific Deterrence Initiative，PDI），預算申請總額相較于2023財年預算案中，為“太平洋威懾倡議”申請的61億美元有明顯提升，一定程度上體現(xiàn)出美國繼續(xù)加強印太地區(qū)對華軍事威懾的傾向。在2023年美國國會最終通過的財年預算中，批準向“太平洋威懾倡議”撥款115億美元，大幅超出預算申請額（2022財年預算中也如此），這也意味著2024財年的“太平洋威懾倡議”預算總額仍有提升空間。

　　主要目標：“太平洋威懾倡議”于2020年由美國國防部首次提出，在《2021年國防授權法》中得到美國國會通過，成為美國在印太地區(qū)對華綜合威懾的重要組成部分。該倡議的主要內容是，通過加強美軍在印太地區(qū)的軍事部署和后勤保障，結合與盟友的軍事合作和安全援助，增強美國在印太地區(qū)的軍事實力，并加強對華威懾。2024財年預算案相關內容也指出，本次申請的資金將用于維持和增強對華威懾，以應對來自中國的挑戰(zhàn)（pacing challenge），重點在于增強美軍在印太區(qū)域的威懾能力，并展現(xiàn)對該地區(qū)的長期承諾。

　　美國國務院方面，最重要的邊際變化在原有項目基礎上，新推出“戰(zhàn)勝中國倡議”（Outcompete China Initiative），本次涉華項目具體包括：

　　● 總額為4億美元的抗擊中國影響力基金（申請總額與2023年持平）。

　　● 將總額超過23億美元的可自由支配資金（2023財年預算中申請總額為18億美元），授予美國國務院和美國國際開發(fā)署（USAID），包括用于東盟的9000萬美元和用于推進印太經(jīng)濟框架（IPEF）的5000萬美元。

　　● 新推出強制性支出提案——“戰(zhàn)勝中國倡議”，具體內容包括：

　　?申請20億美元用于對印太地區(qū)國家的關鍵基礎設施援助。

　　?申請20億美元用于增強印太地區(qū)國家的經(jīng)濟競爭力和供應鏈彈性。

　　?申請20億美元用于推進美國國際開發(fā)金融公司的股權融資計劃。

　　?申請71億美元，用于在未來二十年內，在《自由聯(lián)合條約》框架下，向馬紹爾群島、密克羅尼西亞和帕勞提供經(jīng)濟援助和郵政服務。

　　主要目標：3月23日，美國國務卿布林肯在出席美國眾議院外交事務委員會聽證會時表示，2024財年預算案有助于加強美國在競爭中戰(zhàn)勝中國的努力。拜登總統(tǒng)堅定致力于推進自由開放的印太地區(qū)，因此2024財年預算案將在2023財年基礎上，將用于印太地區(qū)的預算提升18%。該預算包含在競爭中戰(zhàn)勝中國的全新投資項目，以加強美國在印太地區(qū)的影響力，并確保美國及其盟友在海上安全、清潔能源等領域，能夠向印太地區(qū)國家提出比中國更具吸引力的替代方案。

　　此外，本次美國國務院預算中，在《自由聯(lián)合條約》框架下，對部分太平洋島國的經(jīng)濟援助，也旨在繼續(xù)獲得相關區(qū)域的軍事、情報、電信和太空探索設施的基地使用權，延續(xù)對華圍堵態(tài)勢。

　　國家安全焦慮催化下，美國對華戰(zhàn)略愈發(fā)清晰，腳步也明顯加快

　　總結而言，2024財年預算案涉華部分相較此前，呈現(xiàn)出態(tài)度更強硬、目標更明確、方式更多樣等顯著特征。我們認為這一邊際變化反映出，在日益增長和泛化的美國國家安全焦慮催化下，美國近期不斷完善對華戰(zhàn)略競爭框架（如《美國印太戰(zhàn)略》、《2022年美國國家安全戰(zhàn)略》），并持續(xù)加快相關項目的落地進度。（詳見我們2023年3月21日發(fā)布的報告《眾議院近期涉華議案：緣由、意圖、影響——<大國博弈>系列第三十八篇》）

　　美國白宮在評述2024年預算案時，即引用了《2022年美國國家安全戰(zhàn)略》中的相關表述，稱“中國是唯一一個既有重塑國際秩序的意圖，也有越來越多的經(jīng)濟、外交、軍事和技術力量來實現(xiàn)這一目標的競爭對手。”從《2022年美國國家安全戰(zhàn)略》涉及中國和印太地區(qū)的內容中，亦可推斷出當前美國對華競爭的重點領域和潛在動向。

　　根據(jù)《2022年美國國家安全戰(zhàn)略》，美國將從三條主要路徑出發(fā)，為實現(xiàn)“維護自由、開放、繁榮和安全的國際秩序”這一主要目標而努力。一是投資于美國實力和影響力的根本來源和相關工具；二是建立盡可能強大的國家聯(lián)盟，以加強美國的集體影響力，塑造全球戰(zhàn)略環(huán)境，解決共同挑戰(zhàn)；三是加強軍事力量建設，加快軍事現(xiàn)代化進程。由此可見，2024財年預算案中美國國防部和國務院預算涉華部分，均與美國國家安全戰(zhàn)略規(guī)劃高度一致，其力度和范圍的邊際提升，則反映出美國加快落實各項對華戰(zhàn)略規(guī)劃。

　　軍事方面， 2024財年預算案中“太平洋威懾倡議”的進一步加強，表明美國國家安全戰(zhàn)略中的一體化威懾（Integrated Deterrence）計劃正在持續(xù)落地。一體化威懾的主要內容包括：整合陸?？哲姷溶娛骂I域和經(jīng)濟、技術等非軍事領域；整合全球各區(qū)域行動；整合全沖突頻譜；整合美國政府在外交、情報和經(jīng)濟等領域資源；整合盟友和伙伴力量，加強互操作性和外交、經(jīng)濟等領域協(xié)調。

　　國際事務方面，《2022年美國國家安全戰(zhàn)略》延續(xù)對印太地區(qū)的高度重視，一系列政策也正圍繞這一中心不斷展開。

　　一方面，《2022年美國國家安全戰(zhàn)略》將印太地區(qū)定義為中國未來發(fā)展和中美戰(zhàn)略競爭的核心區(qū)域。相關內容包括“中國有在印太地區(qū)建立更大的勢力范圍，并成為世界領先大國的雄心壯志”，“印太地區(qū)為世界經(jīng)濟增長提供了大部分動力，并將成為21世紀地緣政治的中心。作為一個印太大國，美國在建立開放、互聯(lián)、繁榮、安全和有彈性的印太地區(qū)上有著切身利益”。

　　另一方面，繼續(xù)加強與印太地區(qū)盟友與伙伴合作，重點聚焦軍事、經(jīng)濟和基礎設施等領域。在提及與中國的競爭時，《2022年美國國家安全戰(zhàn)略》提出，要“保證與盟友和伙伴網(wǎng)絡相協(xié)調，以共同的目標和動機行事”。具體而言，美國將“支持盟友和伙伴不受外部壓力、向盟友和伙伴提供高標準和規(guī)?；耐顿Y、發(fā)展援助和市場、繼續(xù)投資于一支可靠的軍隊”。

　　在印太地區(qū)段落中，《2022年美國國家安全戰(zhàn)略》提出，要“深化與五個區(qū)域條約盟友（包括澳大利亞、日本、韓國、菲律賓和泰國）合作”，并“特別關注東南亞和太平洋島國”。此外，美國還將圍繞印太戰(zhàn)略三大支柱QUAD、AUKUS和印太經(jīng)濟框架（IPEF），加強印太區(qū)域內部以及與歐洲等區(qū)域盟友的跨區(qū)域合作，并繼續(xù)加速上述聯(lián)盟的現(xiàn)代化。

　　與之對應，2024財年美國國務院預算相關內容，也意在落實美國印太地區(qū)戰(zhàn)略目標。在可自由支配資金部分，明確將加強與東盟合作，繼續(xù)推進印太經(jīng)濟框架；在強制性支出提案部分（即“戰(zhàn)勝中國倡議”），圍繞經(jīng)濟、金融、基礎設施、供應鏈等領域，全方面加強對印太地區(qū)援助，以對沖我國在印太地區(qū)的經(jīng)濟影響力。同時，力圖拉攏盟友在軍事、科技等領域開啟新一輪對華圍堵。

　　近期美國在印太地區(qū)動作頻頻，我國應如何應對？

　　在2024財年預算案之外，近期美國在印太地區(qū)動作頻頻。具體內容上，延續(xù)《2022年美國國家安全戰(zhàn)略》、《美國印太戰(zhàn)略》等戰(zhàn)略規(guī)劃中的重點思路，在加強軍事威懾、深化盟友合作、加大援助力度等方面，全面加速對華遏制。

　　軍事方面，一方面通過加強軍事部署，攪動地區(qū)安全局勢，借此聚攏盟友伙伴，并獲取更多預算支持；另一方面通過深化軍事合作，縮小盟國與美國之間的軍事技術差距，加強與盟友的合作效率。

　　● 2月2日，菲律賓與美國發(fā)布聯(lián)合聲明，將加速實施菲美兩國于2014年簽署的《加強防務合作協(xié)議》（EDCA），菲方同意向美軍再開放4個軍事基地的使用權限。美方在聲明中表示，新增基地的使用將促進一系列安全問題上的合作，包括對菲律賓的自然災害和氣候災害以及“其他共同挑戰(zhàn)”做出更快速的反應。美國國防部長奧斯汀強調，美軍并非永久駐扎，而是意在通過輪換駐扎增加培訓機會，以改善美菲兩軍之間的互操作性。

　　● 3月14日，美國總統(tǒng)拜登、英國首相蘇納克以及澳大利亞總理阿爾巴尼斯在美國圣迭戈海軍基地宣布三國核潛艇合作計劃。美國將向澳大利亞出售3艘“弗吉尼亞”級核動力潛艇，交易預計將在本世紀30年代初完成。三國還計劃以美國和英國的技術為基礎，合作研制一種新型核潛艇，計劃預計在2055年完成，耗資2450億美元。

　　● 3月23日和3月24日，美國“米利厄斯”號導彈驅逐艦未經(jīng)我國政府批準，兩度非法闖入中國西沙領海，破壞南海地區(qū)和平穩(wěn)定。美國海軍第七艦隊司令部對此發(fā)表聲明稱，‘米利厄斯’號導彈驅逐艦在南海附近捍衛(wèi)航行權利和自由，行為符合國際法。美國將繼續(xù)捍衛(wèi)所有人享有的海上權利和自由。國際社會任何成員都不應受到恐嚇，或被迫放棄其權利和自由。

　　盟友合作方面，以國家安全問題為抓手施壓日韓，促成兩國暫時性和解。以此為基礎，強化美日韓三國在印太地區(qū)的同盟關系，在軍事、經(jīng)濟、科技等領域完善針對中國的聯(lián)合遏制。

　　● 3月1日，韓國總統(tǒng)尹錫悅在“三一運動”104周年紀念儀式上發(fā)表講話稱，如今日本已從過去的軍國主義的侵略者，轉變?yōu)榕c韓國共享普世價值、在經(jīng)濟安全及全球問題上攜手合作的伙伴。面對全球復合型危機和嚴重的朝核威脅等安全危機，韓美日三國合作比以往任何時候都要重要。

　　● 3月6日，韓國政府正式宣布，擬由韓方設立一個公共賠償基金，從韓國私人領域籌措資金，代為向被日本殖民者強征為勞工的韓國受害者支付賠償。日本外務大臣林芳正對此表示，日方認為韓方宣布的方案，是促進日韓關系恢復健康的舉措。美國國務卿布林肯也對此表示贊賞，并再次強調美日韓三邊關系對美國印太戰(zhàn)略的重要性。

　　● 3月16日，韓國總統(tǒng)尹錫悅訪問日本，并與日本首相岸田文雄舉行會談。岸田文雄表示，開啟日韓關系新篇章的機會已經(jīng)到來，日韓兩國領導人將恢復定期互訪機制，日韓雙方還將加強安全領域合作。尹錫悅表示，日本是韓國必須在安全、經(jīng)濟和全球問題上合作的伙伴，雙方將保持密切溝通。會談期間，日本還正式宣布將解除對韓國半導體材料的出口限制。

　　經(jīng)濟援助方面，在相關預算支出受到多方掣肘的背景下，美國政府意圖通過充分發(fā)揮現(xiàn)有投資的杠桿效應，撬動更大規(guī)模的私營部門投資，同時加強與盟友和伙伴間的政策協(xié)調，對我國在印太地區(qū)投資進行多渠道對沖。

　　● 3月20日，日本首相岸田文雄在訪問印度期間，于智庫“印度世界事務委員會”發(fā)表演講，公布了以實現(xiàn)“自由開放的印太”為目標的新行動計劃。該計劃提出，到2030年，日本政府和民間將總計投入超過750億美元，用于支持印太地區(qū)發(fā)展中國家的基礎設施建設，以促進印太地區(qū)經(jīng)濟、工業(yè)、防災等領域的發(fā)展。岸田文雄還表示，印太地區(qū)應該是重視自由、法治的地區(qū)，絕不能出現(xiàn)以武力或威壓改變現(xiàn)狀的情況。

　　● 3月22日，美國國務卿布林肯在出席美國參議院外交關系委員會聽證會時表示，雖然與中國向“一帶一路”沿線國家提供的巨額貸款相比，美國國務院所要求的20億美元基礎設施建設資金相形見絀。但是，許多國家仍然歡迎來自美國的投資，且美國仍能夠通過更有效地促進私營部門投資，以及加強與盟友和合作伙伴的協(xié)調加以應對。

　　盡管美國近期再度加快印太地區(qū)遏華腳步，但這并不意味著印太地區(qū)各國將就此倒向美國。在地區(qū)安全、經(jīng)貿合作等議題上，我國仍有能力把握戰(zhàn)略主動權。

　　一是，除日本、澳大利亞等美國堅定盟友外，更多印太地區(qū)國家的安全訴求是避免受到大國競爭波及，被卷入直接交火中，同時也避免在中美之間選邊站隊。例如，韓國發(fā)布的《印太戰(zhàn)略》中，將我國定位為“主要合作國家”，較美國與日本類似文件中將我國定義為“戰(zhàn)略競爭對手”，措辭明顯更加溫和。泰國國防部發(fā)言人Kongcheep Tantravanich中將也曾表示，隨著中國加快擴大在印太地區(qū)的影響力，美國對印太地區(qū)的關注度也明顯提升，但泰國必須保持中立地位，不會被任何一方所“操縱”。

　　二是，與美國各類“口惠而實不至”的經(jīng)濟合作和援助計劃相比，我國深度參與的RCEP、“一帶一路”等區(qū)域合作協(xié)定正逐步落地生效，助力我國繼續(xù)以開放合作應對封鎖打壓。2022年全年，我國對“一帶一路”沿線國家進出口總額增長19.4%，占我國外貿總值32.9%，較上年提升3.2個百分點；對RCEP其他成員國進出口總額增長7.5%。2022年全年，我國企業(yè)在“一帶一路”沿線國家非金融類直接投資1410.5億元人民幣，較上年增長7.7%（按美元計同比增長3.3%），新簽合同額8718.4億元人民幣，較上年增長0.8%。

　　(本文作者介紹：光大證券董事總經(jīng)理，首席宏觀經(jīng)濟學家，研究所副所長，早稻田大學經(jīng)濟學博士，中國財政部金融人才庫專家，中國金融四十人青年論壇會員。)