電動自行車的上路權(quán)：法學(xué)家與立法者的分歧

　　本報記者 秦旭東 實習(xí)記者 秦嬰 北京報道

　　老劉退休以后悠閑自在的生活最近碰到了麻煩。從7月1日開始，他騎了快一年的電動自行車，在珠海成了“非法交通工具”，不能再上路行駛了——除非你把電池卸下來，由“電動”變?yōu)椤叭藙印保�交警告訴他。

　　還真有人和警察玩起貓捉老鼠的游戲。他把電池卸下，裝進(jìn)背在身后的包里，然后用不顯眼的電線連著自行車，碰到警察就掐電源——“電動”還是“人動”，全在那一念之間。

　　這就好像電動自行車多舛的命運(yùn)，“合法”還是“非法”，全在立法者一念之間。

　　不過在徐卉看來，這不是關(guān)于車的問題，而是涉及千千萬萬人的權(quán)利和利益的問題，涉及到的是公共資源的公平分配，“有關(guān)公益”，所以，他們要介入。

　　徐卉是社科院法學(xué)所的教授，同時也是東方公益法律援助律師事務(wù)所(下簡稱東方公益所)的執(zhí)行主任。

　　7月29日上午，在中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所的會議廳里，“《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理條例》(下簡稱《珠海條例》)合法性問題和電動自行車上路權(quán)”研討會進(jìn)行正酣。

　　徐卉和同事們正在起草一個對《珠海條例》進(jìn)行合法性審查的建議書，不日將提交給全國人大常委會。

　　爭議電動自行車

　　事情起于7月1日生效實施的《珠海條例》。先后在北京、福州等地相繼被禁的電動自行車，此次在珠海被徹底地以地方性法規(guī)的方式禁止。

　　條例第七條明確規(guī)定，對電動自行車、人力三輪車等非機(jī)動車不予注冊登記，禁止上路。第三十三條還規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施——違者將被扣車、罰款500元，逾期不接受處理的將沒收車輛并銷毀。就在條例生效當(dāng)天，在珠海有59輛上路的電動自行車被扣。

　　據(jù)珠海市自行車協(xié)會統(tǒng)計，禁令一出，關(guān)涉珠海4萬余戶、20多萬人的出行，價值8000多萬元的43000多輛車將淪為廢品。

　　今年6月6日珠海市人大、市政府舉行的新聞發(fā)布會上，立法者列舉了電動自行車的幾大“罪狀”：

　　事故多發(fā)；

　　與人及汽車爭道。2001年后，珠海市相繼對市內(nèi)四條主干道進(jìn)行改造，取消了非機(jī)動車道，電動自行車與行人在人行道上混行，對交通安全和行人通行權(quán)構(gòu)成極大威脅；

　　電動自行車的鉛酸電池可能導(dǎo)致嚴(yán)重的二次污染；

　　電動自行車不用購買保險，發(fā)生交通事故后損害賠償沒有保障，容易引發(fā)社會矛盾，增加社會不安定因素。

　　此外，珠海市政府還明確宣告，因為珠海市政府從未對電動自行車核發(fā)過號牌，從未實施過行政許可，所以對禁行以后的財產(chǎn)損失，不予任何補(bǔ)償。

　　“安全”與“環(huán)保”成為珠海封殺電動自行車的核心理由。然而對此的質(zhì)疑之聲也是言之鑿鑿。

　　北京大學(xué)外國經(jīng)濟(jì)學(xué)說研究中心副主任、中國體改研究會公共政策研究所副所長夏業(yè)良認(rèn)為，如果說車速快是不安全因素，那么是否要禁止車速更快的汽車呢？主要的解決辦法應(yīng)該是非機(jī)動車道與人行道分離。

　　全國自行車標(biāo)準(zhǔn)化中心主任余世光說，對電動自行車有嚴(yán)格的國家標(biāo)準(zhǔn)(GBI7761)，能保證其騎行安全，而且，為防止摩托化傾向，標(biāo)準(zhǔn)還會適時修改，從嚴(yán)要求。

　　而對于可能造成污染的鉛酸電池，清華大學(xué)電動自行車專家馬貴龍教授認(rèn)為，只要加強(qiáng)電池回收環(huán)節(jié)，污染問題是可以避免的。

　　徐卉認(rèn)為，以沒有非機(jī)動車道路為由禁止電動自行車，是本末倒置——先取消了非機(jī)動車道路，再以此為由禁電動自行車。至于“環(huán)保”問題，為什么對于同樣使用鉛酸電池并且還會排放尾氣的汽車就不禁止呢？

　　立法“合法性”之辯

　　圍繞電動自行車禁限之爭，為時多年。而此次珠海立法引來的，不僅是自行車業(yè)界的嘩然之聲，更有法學(xué)界的關(guān)注。

　　東方公益所認(rèn)為，《珠海條例》第7條及33條的規(guī)定，違反了《立法法》、《道路交通安全法》和《行政許可法》等上位法的規(guī)定，因此他們建議全國人大常委會對其進(jìn)行合法性審查，并撤消關(guān)于禁止電動自行車登記上路的規(guī)定。

　　社科院法學(xué)所教授、東方公益所主任肖賢富解釋說，“《道路交通安全法》實際上已經(jīng)為備受爭議的電動自行車驗明正身了。”

　　該法明確規(guī)定電動自行車為非機(jī)動車，“依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動車，經(jīng)過登記后可以上路，而應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動車的種類，由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況規(guī)定。”

　　也就是說，非機(jī)動車分為“依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀摹焙汀耙婪ú挥玫怯浀摹保�可以依法管理甚至限制，但絕對沒有武斷地禁止。而且，要不要登記，也只是授權(quán)給省級政府。《珠海條例》無論是作為特區(qū)立法，還是地方性法規(guī)，都無權(quán)做出該種規(guī)定。

　　而國家行政學(xué)院楊小軍教授認(rèn)為，對電動自行車實行登記上路制度，屬于一種行政許可。“上游的生產(chǎn)、銷售都是經(jīng)過合法許可的，下游的使用卻不允許，這顯然是有違《行政許可法》的，即使是許可變更了，也應(yīng)該根據(jù)信賴保護(hù)原則，給予賠償。”

　　面對如潮的反對之聲，珠海市在貫徹執(zhí)行條例的宣傳提綱做出回應(yīng)。

　　首先，珠海是行使全國人大授權(quán)立法(經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán))和立法法賦予的地方立法權(quán)，依照法定權(quán)限和程序制定條例的，并沒有越權(quán)；

　　第二，珠海根據(jù)特區(qū)的實際需要禁止電動自行車上路，符合《道路交通安全法》，制定中的《廣東省道路交通安全管理條例》(草案)就規(guī)定，各地市政府對電動自行車不予登記的，提請省政府批準(zhǔn)；

　　第三，在條例制定之前，珠海就對電動自行車說“不”了，因此不應(yīng)承擔(dān)對違反規(guī)定購買和使用的電動自行車的“補(bǔ)償”問題。

　　珠海立法的“合法性”問題，徐卉和肖賢富們希望全國人大常委會給個說法。徐卉說，他們將對建議書進(jìn)行修改完善，在8月中旬左右正式遞交。

　　社科院法學(xué)所教授、中國憲法學(xué)研究會副會長莫紀(jì)宏對建議書的前景表示審慎。“嚴(yán)格地講，這是一個憲法問題。但是，合法性審查以及合憲性審查的標(biāo)準(zhǔn)和方法，很難拿出一個明確的制度依據(jù)，法理上還沒有完全說清楚。”

　　莫紀(jì)宏以為，只能期待不斷出現(xiàn)這樣的實踐，引起越來越多的關(guān)注和討論，來推動制度和實踐的進(jìn)步。

　　“不是車的權(quán)利而是人的權(quán)利”

　　莫紀(jì)宏說，“電動自行車的路權(quán)問題，要化解成道路交通安全參與人的路權(quán)，是不同人群的路權(quán)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)該基于公共利益和對不同利益群體的平衡，作出最后的決斷。

　　所以還是要?dú)w結(jié)到合理性問題上，要通過民主程序來加以消解。公共政策制定中，要考慮有多少人開車，多少人走路，又有多少人騎自行車，聽取各方面的意見。”

　　社科院法學(xué)所張明杰教授則分析，電動自行車之爭，涉及到幾對具體的權(quán)利關(guān)系，都需要權(quán)衡考慮，不能偏于一端——

　　電動自行車行業(yè)的生存發(fā)展權(quán)和公眾的消費(fèi)選擇權(quán)問題關(guān)系；

　　納稅人對于公共政策制定的參與權(quán)和公共政策制定者的決策權(quán)的關(guān)系；

　　公共資源(道路屬于公共資源)的所有者或使用者(也就是開車的人、騎自行車的人和走路的人)之間的權(quán)利關(guān)系；

　　道路交通管理者和被管理者(或者說是道路交通使用者)之間的關(guān)系。

　　社科院法學(xué)所憲法與行政法研究室主任周漢華教授說，問題的關(guān)鍵不僅僅限于電動自行車，還有很多地方禁止摩托車，甚至禁止微型汽車，這涉及到政府管制問題。

　　道路安全和環(huán)保，都是政府要考慮的問題，關(guān)鍵是怎么管？從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)手段上，對車速、車重、電池等，《道路交通安全法》和電動自行車的國家標(biāo)準(zhǔn)都已經(jīng)規(guī)定了，通過獎優(yōu)罰劣、市場調(diào)解，就可以解決問題。

　　現(xiàn)在的狀況是，其他的管制手段都沒有用，就直接采取行政手段上的最后一招——全面禁止，負(fù)面的效果就太大了。

　　據(jù)了解，目前在長三角地區(qū)，包括上海、南京、蘇州、杭州、寧波、紹興等地，是允許電動自行車上牌、上路的；而太原、福州、廣州、海口、武漢、南寧等地，則禁止電動自行車上牌、上路。

　　全國政協(xié)委員、上海市政府參事趙國通認(rèn)為，在發(fā)展城市交通上，“各行其道，相互補(bǔ)充的多元交通模式”的確是個不錯的選擇。

　　在上海市，對電動自行車上牌是既不鼓勵也不限制，購買符合上牌目錄的電動自行車即可辦理上牌手續(xù)，對電池回收問題，也有完善的規(guī)定。上海市還準(zhǔn)備構(gòu)建與主干路配套的非機(jī)動車交通通道網(wǎng)絡(luò)。

　　浙江省自行車協(xié)會理事長張順榮介紹，在日前出臺的《浙江省實施道路交通安全法》辦法(草案)中也明確，“標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車可生產(chǎn)、銷售，經(jīng)登記后可以上道路行駛。”

　　目前，全國的電動自行車保有量已經(jīng)超過1500萬輛，年產(chǎn)量近600萬輛，生產(chǎn)主要集中在上海、浙江、江蘇和天津等地。

　　周漢華敏銳地發(fā)現(xiàn)，一個很明顯的趨勢是，在電動自行車產(chǎn)業(yè)發(fā)展得好的地方，不會出現(xiàn)禁止的問題，因為是輸出省份；而沒有或者很少生產(chǎn)的地方，往往是限制比較多的地方，這里還有一個全國的市場統(tǒng)一問題。