八大原因滋生供暖糾紛 呼喚供熱收費制度改革

　　臨近十一，離2005年冬季供暖季還有一個多月，供暖費問題又成為社會關注的焦點。近幾年來，因城市供暖而產生的糾紛越演越烈，供用熱力合同糾紛案件大幅激增，成為法院所受理的民事案件中增長最為迅速的一類。而北京市朝陽區法院新近公開審理的一起物業管理公司要求住戶支付拖欠的供暖費的案件就是極其典型的一例。供暖作為一項社會公用事業，維持著城市功能的正常運轉，與百姓生活息息相關，關系到社會的穩定。2004-2005年度北京市集中供熱用戶由于各種原因拖欠熱費已經超過4億元。透視供暖費糾紛的特點及產生的原

因，不難發現，供暖領域尚存在著制度的缺失和法律的缺位，城市的供熱體制亟待改革。

　　新型供熱方式造成現行采暖補貼政策無法解釋、難以操作

　　“六問題”呼喚供熱體制改革早日臨盆

　　專題策劃：姚輝　劉瀟瀟

　　□本報記者 劉瀟瀟 見習記者 趙瑜

　　□伊莉 李鳳新 陳恒

　　供暖糾紛案件成倍增長　辦案無明確的法規適用

　　據北京市朝陽區法院民四庭副庭長王瑩介紹，從今年年初至九月份為止，僅民四庭審理的供暖糾紛案件就已達2000多件。通過審理多起供暖糾紛，王副庭長指出，此類案件的訴訟主體存在以下特點：

　　原告主要是供暖公司、

　　原告主體呈現出多樣化的趨勢，供暖單位逐漸成為供暖糾紛案原告的主要形式。而采暖用戶作為原告的情況很少。

　　王瑩告訴記者，在供暖案件中，原告主要包括與用戶形成書面的或事實上的供暖合同的供暖公司，與業主簽有物業管理協議、代收取暖費的物業公司兩大類。

　　被告也分為兩大類，即業主所屬的單位和沒有單位或購買了商品房的業主本人。

　　從1961年《北京市房地產管理局關于冬季暖氣收費的暫行規定》至今，北京市依然延續著由單位承擔取暖費的原則。從而也導致了供暖方只與職工所在單位簽訂供暖協議，這樣，以單位為被告的案件占主體。尤其以國有企事業單位為主。隨著城市住房改革的不斷推進，加上個人支付取暖費的商品房增多等原因，一批勞動者享受的福利供暖待遇正發生變化，以個人為被告的案件也呈逐年上升趨勢。而在這些以個人為被告的案件中，被告多為下崗工人、失業人員等社會低收入人群。相關法規不健全

　　許多問題須法律予以確認

　　朝陽區法院民四庭副庭長王瑩指出，供暖是一個政策性極強的問題，它不僅是法律問題，更是一個社會問題，在處理這類問題時要根據法律、政策及社會現狀綜合考慮。“現在比較棘手的就是與之相關的法律法規不夠健全，在辦案過程中沒有明確的法規可以適用。例如供暖費的上限問題，私企或外企是否有法定義務替員工交納等問題，都要通過法律法規的形式予以明確。”

　　從朝陽區法院此類案件的結案情況來看，大部分案件是以調解結案為主，法官在處理時會本著調解的原則。一般是以被告交費、原告撤訴，或者雙方約定交費期限來解決的。

　　供暖合同糾紛采暖人舉證較難

　　在供暖費糾紛案的訴訟過程中，關于供暖的質量和標準問題，特別是供暖期間結束以后，用暖人舉證較為困難；而根據民事訴訟法的“誰主張誰舉證”原則，在民事訴訟中，提出訴訟主張的一方當事人應當舉證證明自己的主張，否則將承擔舉證不能甚至敗訴的后果。采暖戶往往因為沒有及時主張自己的權利或沒有在供暖服務瑕疵發生時采取有效的手段解決，以致在訴訟中不能舉出任何證據，從而無法獲得法庭認定。

　　律師認為“停熱催費”不盡合理

　　在供暖過程中，經常會出現供暖單位通過停熱的方式催交取暖費的情況。對此，有律師認為，不交取暖費的居民畢竟只是一小部分，供熱公司可以通過訴訟要求享用了暖氣而未交費的用戶交費，但不能采取株連的方式，拒絕給全樓住戶供暖。供暖糾紛問題的關鍵在于供熱體制跟不上供熱市場化的步伐，解決問題的關鍵還在于推進供熱體制改革，讓居民做到多用多交、少用少交，合理付費。-相關鏈接-自從上世紀50年代北京市參照蘇聯模式初步建立了住宅鍋爐供暖體系開始，供暖就成為計劃經濟時代一項重要的社會福利事業。計劃經濟時代，商品房還沒有興起，當時單位為所有本單位職工支付集中供暖費用。這一階段的供暖費交納模式是：行政單位、事業單位由財政全額劃撥，企業由國家財政負責成本，所以單位供暖費用最終是由國家來承擔。

　　1978年起，單位對居住鍋爐供暖住宅的職工停發16元的取暖補貼。1986年一年市財政供暖補貼就達1298萬元。1987年，市政府取消了由市財政局直接核銷部分，全部改為由房管部門按住戶使用面積計算，向承租人所在單位收取，無單位者，向其個人收取，收費標準也由原來的每平方米建筑面積4.51元，上漲為6.50元。至此，北京市供暖費的收取方式基本定型，即地方財政不再直接負擔供暖開支，而是由住戶所在單位與供暖方簽訂供暖協議，建立供用熱力合同關系，由單位負擔職工的供暖費用，住戶沒有單位的，自行負擔供暖費用。進入上世紀90年代，大部分國企都實行了股份制改造，企業被推向市場，國家逐漸從企業經營活動中淡出。供暖費由過去的企業“請客”、政府“埋單”，到付賬的責任完全落到了企業的頭上。從此供暖費糾紛就愈演愈烈。2001年，北京市法院系統開始受理供熱合同糾紛案件。

　　北京市現行的居民冬季采暖制度：強調的是機關、企事業單位職工的一項福利，主要包括“采暖費”和“煤火費”兩項核心內容。采暖費的政策范圍是居住在樓房、按照規劃設計有集中采暖設施的職工；交費方式是由房屋承租人的所在單位一方全額向供熱單位交納，職工本人不負擔采暖費，即所謂的采暖包費制。煤火費補貼的政策范圍是居住在平房、無集中采暖設施、使用如煤球爐等自行取暖的職工；按照現行的煤火費補貼標準為每個職工、每年190元(長城以內地區)，不按家庭成員和住房面積的多少計算。

　　《合同法》在分則部分，專門制定了關于“供用熱力合同”的民事法律規范，至此供暖關系正式納入民事法律的調整范圍。《合同法》的實施具有國家強制力，為解決供暖費糾紛提供了司法保障。部分法院受理案件情況

　　北京市朝陽區法院：2002年共受理供暖糾紛案件1089件；2003年上升為2035件，增幅87%；2004年更猛增到4209件，與上年同期相比增幅107%，與2002年相比增幅高達287%。

　　北京市宣武區法院：2002年收案167件，2003年收案212件，而2004年收案猛增達1506件。

　　北京市海淀區法院：受理供暖糾紛案件：2002年372件，2003年277件 ，2004年523件。

　　滋生供暖糾紛的原因

　　近三年來，供暖糾紛案件成倍增長，法官指出，激增現象包括八方面的原因：

　　原因之一：因房地產商、物業公司與業主之間的矛盾，導致業主拒交供暖費。

　　小解：近年來，大批住宅小區建成使用，房地產商、物業公司與業主之間因利益不同存在多種矛盾，業主因此而拒交供暖費的現象非常普遍。

　　原因之二：業主個人因下崗、失業等客觀經濟原因而無力支付取暖費，從而造成拖欠。

　　小解：下崗工人、失業人員等社會低收入人群因經濟拮據無力承擔取暖費、而被供暖單位告上法庭，這類情況約占供暖糾紛案件的80%。

　　原因之三：供暖單位供暖質量不合格導致用戶拒交取暖費。

　　小解：例如住戶室內溫度不達標，沒能達到國家規定的溫度標準、時間標準，所以用戶拒交取暖費。

　　原因之四：用熱單位無力支付供暖費引發糾紛。

　　小解：根據相關規定，供暖費原則上由單位負擔，除非采暖人沒有單位。隨著供暖費成本的逐年上升，單位的采暖費用負擔越來越大，有相當一部分用熱單位由于改制、重組，職工下崗、分流，以及企業破產等變化因素，出現了無人交費，無力交費或者不愿意交費的現象，造成供熱企業收費困難，致使供熱單位被欠費拖累的難以為繼。

　　原因之五：用熱方未及時變更供暖協議引發糾紛。

　　小解：這種情況主要包括三種因素。

　　其一，隨著公有住房制度的改革，部分用熱單位對供暖費的承擔方式也隨之進行了改革。用熱單位與職工約定，職工承擔一部分供暖費用，或是將供暖費用直接發放給職工個人，由個人直接交納供暖費，單位不再負擔該項費用。但是用熱單位卻未曾對原供熱協議中供暖費的承擔條款作出相應變更，使得自己仍然是供熱協議的一方相對人，仍應對供暖費承擔付款義務。

　　其二，有些單位與供暖方簽訂供暖協議后，部分職工用戶與該單位解除了勞動合同關系或調離本單位，而單位沒有及時與供暖方就職工供暖費的支付方式等條款進行變更或解除，當供暖單位收取供暖費用時，又拒絕為該部分職工支付供暖費，從而產生糾紛。

　　其三，有些單位職工購買了單位房屋的產權，但是未及時通知供暖單位變更供暖合同，造成用暖職工不知交納，所在單位誤以為職工已經交納，而供暖單位等待用暖單位交納的脫節現象。

　　原因之六：整體串聯供暖體系使得不需集體供暖的用戶失去選擇權，導致部分用戶拒交供暖費。

　　小解：目前的整體串聯供暖體系，在技術上無法滿足用戶自愿選擇的要求，在供暖費用較高的情況下，部分不需集體供暖的用戶以拒交供暖費的方式表示抗拒，從而引發糾紛。

　　原因之七：城鎮供暖體系處于轉型期，相關體制不完善導致糾紛多發。

　　小解：目前，城鎮供暖體系正處于由“單位包費、福利供熱”的采暖制度，向“用熱商品化、貨幣化、供熱社會化”的城鎮供熱新體制轉型的過程中。在市場化的供暖體系建立起來之前，在分戶供暖、分戶計量的供暖技術運用普及之前，供暖糾紛在體制不完善的情況下仍會大量存在。

　　原因之八：供熱單位的法律意識不斷增強。

　　小解：近幾年能源價格持續上漲，給供暖單位的經營也帶來沉重的負擔。雖然物價局核定的供暖費在逐步增長，但采暖戶拒不交納采暖費的情況還是大量存在，使得供暖單位舉步維艱。供暖方作為政府授權的特許經營企業，其與用戶所簽訂的供暖合同具有公共服務性、行政強制性和強制繼續履行性等特點，這些特性和相關政策決定了供暖方不能夠單方面停暖。且由于管道連通問題，供暖方在技術上也無法單方切斷某些拒交供暖費的用戶的熱力供應。因此，供暖方只有訴至法院，通過訴訟程序解決糾紛。從而也就使得供暖費糾紛的案件大量涌現。因供暖合同具有連續性的特點，而一次訴訟或追討只能解決之前拖欠的費用，不能從根本上解決問題，下一個供暖季到來時往往會再次產生新的大量糾紛。

　　供熱體制改革面臨六個問題

　　一直從事供暖研究工作的供熱專家、高級工程師許曉晨認為，供熱體制改革涉及到千家萬戶的切身利益，牽扯到很多方面的因素：職工的分配制度，養老保險、最低生活保障線、鰥寡孤老殘、下崗職工等以及政府、單位、個人三者負擔的平衡，供熱成本與價格的關系，中央與地方財政的平衡等等，是一項復雜的系統工程，許多問題值得考慮。

　　問題之一：社會穩定

　　供熱改革必須在保證原有用熱的居民用得起熱的前提下進行，以確保社會穩定。

　　問題之二：強制補貼

　　如果簡單地按照“暗補變明補”的原則進行改革，對于依靠財政支出的政府機關、事業單位的影響不大，但對于社會企業、自收自支的事業單位來說，供熱補貼勢必會增加勞動力的成本。

　　問題之三：困難企業和困難職工

　　供熱改革應該充分考慮停產、半停產、破產企業的數量和變化趨勢，以及由此產生多少困難職工。

　　問題之四：統一熱費價格

　　北京的冬季供熱能源、方式多樣化，相互之間的采暖價格差異較大(最高30元/平方米與最低16.5元/平方米相差近一倍)；供熱改革后，一方面居民作為用熱消費的主體，雖然享受同樣的室溫(16度)服務標準，但所支付的費用價格差過大，另一方面如果變實物分配為貨幣分配后，補貼標準須一致。

　　問題之五：關于終止供熱交易

　　供熱改革后，明確了采暖交費主體，按照市場經濟的一般規則，供需雙方都有終止供熱合同的權利。而長期以來，北京市強調的是無條件供熱，熱費改革后，應該如何規定。另外，如果居民退出集中供熱后，其采用自采暖形式也是值得考慮的問題。

　　問題之六：社會保障

　　對于鰥、寡、孤、老、殘、軍烈屬等重點優撫保障對象，需要建立相應的保障機制，勢必會增加政府財政的支出。

　　供熱行業五項改革措施

　　由于供暖糾紛涉及面廣，影響面大，一旦處理不當，極易引發社會的不穩定因素，所以要想妥善處理該類糾紛，還必須對現有的法律、法規、規章進一步完善，建立一個適應社會發展的供暖模式。

　　“進行北京市供熱體制改革，政府行業管理部門面臨著如何降低供熱企業運行成本、合理使用社會資源、提高供熱服務質量以及供熱企業今后的發展方向問題。”對于這些問題，許曉晨認為政府管理部門應該制定相應的規范制約措施。

　　措施一：研究制定供熱行業的地方性法規，規范供熱行業的管理標準，重新制定供熱企業的資質管理辦法，使供熱行業逐漸形成政府宏觀控制、特許經營、適度競爭的市場準入機制。

　　立法的重點是進一步促進政府職能的轉變、規范市場和經營行為、提高服務標準，實現社會資源的優化配置。

　　措施二：優化供熱資源配置，培育和引導供熱行業向社會化方向發展。

　　隨著市場經濟的不斷發展，供熱事業的公益性或說公用性的特征已十分突出，所以這部分資源配置就需要社會化。這樣一來，一是可以將分散經營相對集中，形成規模，變粗放管理為集約管理，提高效率和效益，效益包括企業降低成本的經濟效益和更好的承擔公用事業職能的社會效益。二是相對集中，可以統一規劃，以使這部分資源趨于合理配置。

　　措施三：按照社會主義市場經濟規律要求，引入競爭機制，對供熱資源實行公開競標管理，并引入特許經營的市場準入機制，規范供熱企業的經營服務的行為。

　　這樣就可以逐步形成經營權和所有權分離，通過政府招標，供熱企業競標，政府授權的方式特許經營，從而達到集約化經營管理，降低社會成本。

　　措施四：建立多元投資體制，繼續加大對供熱基礎設施的投資力度。

　　在保障投資者投資回報的同時，要充分發揮大型供熱經營公司在基礎設施建設和管理中的優勢作用，利用各種資金運作方式(外資、內資、企業資金、政府及金融機構貸款等)實現資本積累和良性循環。

　　措施五：科技進步和技術創新是供熱體制改革的重要保障。

　　通過引進先進技術、設備和管理經驗，提高北京市供熱基礎設施的管理水平和運行效益，提高服務質量，降低成本，加速城市供熱事業發展。同時開展城市熱網集中供熱的技術創新，完善各種熱源、輸配管網和熱力交換站的自動控制系統，建立全市供熱系統計算機數據庫和管理信息網絡。

　　供暖矛盾重重 呼喚供熱體制改革的到來

　　供熱收費制度的改革是供熱體制改革的核心

　　許曉晨認為，我國的各項福利制度，如住房、醫療、保險等改革措施的相繼出臺，與現行的供熱體制產生了許多矛盾和沖突。

　　由于房改政策的啟動，原先的房屋承租人絕大部分轉變為產權人，還有一部分職工購買了商品房、普通經濟適用房，再加上城市危改工程、市政建設拆遷安置購房等等，出現了政策范圍涵蓋以外的新問題，供暖方面卻沒有出臺新的法律規范，供熱交費主體更加不明確。近幾年，由于新型供熱方式的出現，現行的采暖補貼政策無法解釋、難以操作。

　　此外，如何在政府的計劃指導下將服務性、社會公益的“供熱”作為商品進行生產、流通和消費，如何制定合理的熱價，并按熱計量收費等等問題，也沒有明確的規定。而且由于供暖合同自身具有的特殊性，使得其與《合同法》的相關規定也并不協調。

　　這些問題已經嚴重影響了市民的正常采暖，阻礙了供熱行業的發展和供熱企業的正常運行。許曉晨認為，供熱行業管理領域亟待改革、調整現行供熱體制。

　　“供熱體制改革的核心實際上是供熱收費制度的改革。改革的核心難題就是如何解決社會弱勢群體能夠有熱用、用得起熱的問題，要充分考慮到熱是居民生活的基本保證條件，具有很強的公益性。同時考慮到環保對供熱的特殊要求，兼顧社會與居民的承受力，以及職工分配制度的公平與合理。對目前供熱服務與管理的方式、供熱企業的運行模式也必須加以改進，以適應改革的要求。” 許曉晨說。-法官提示-簽訂供熱合同很重要在現有的供暖體制下，針對目前供暖糾紛多發的各種原因，朝陽區法院民四庭副庭長王瑩向訴訟各方提出了三點提示：

　　提示一：

　　供暖單位應積極與采暖方簽訂供熱合同

　　并應及時結清用戶所欠的供暖費

　　在現有供暖體制和政策法規沒有發生變化的情況下，供暖單位應當采取積極形式與采暖方簽訂供熱合同，明確雙方的權利義務，尤其是明確采暖一方應當全額支付供暖費用，避免出現糾紛時無任何法律依據。

　　部分供暖單位在收取供暖費的工作中存在疏漏，與用戶溝通不暢。有些用戶本身并不是想要拒交。有些供暖單位對一些用暖單位幾年都沒有上門收取取暖費，有時直接在賬目上查看發現用戶欠費，沒有經過上門收取或通知用戶交納，就直接訴至法院。

　　提示二：

　　為職工交納供暖費是用熱單位應當給予職工的福利

　　用熱單位相關責任人員的法律意識和工作責任心有待增強

　　不管單位是出于什么原因，經營不善還是職工過多，總之取暖費是單位對職工的福利，在國家沒有出臺新的政策之前，單位有義務替職工交納。

　　在傳統供熱體制尚未改革前，用熱單位應增強相關責任人員的法律意識和工作責任心，在單位職員的工作情況發生變更后，要及時修改供暖合同中的有關條款，及時與已經離崗的人員解除合同，以免出現供暖費交納的脫環現象。

　　提示三：

　　交納供暖費是用戶的法定義務

　　同時要積極舉證

　　采暖戶應當及時交納取暖費。如果認為供暖的溫度達不到標準，首先要先自查一下是否

　　一旦進入了訴訟程序，采暖戶要積極舉證。由于熱具有傳導性，因此在溫度問題上應注意做好取證工作，比如請公證處鑒定溫度、低溫保持的時間，調查問題的原因等。用戶自測的溫度在法庭上是沒有法律效力的。做好證據保全，才能使問題得到合理和有效解決。

　　專家看法

　　供暖業不宜

　　完全市場化

　　政府特別監督、嚴格規制雙管齊下

　　“適當引入供暖企業市場競爭機制，輔之以行政手段、經濟手段和法律手段”

　　中國人民大學行政法學專家楊建順教授一直在關注供暖領域的問題。他認為，供暖作為關系到百姓日常生活的社會公用事業，可以適當引入企業競爭機制，但卻不宜完全市場化，這與供暖行業的特殊性有關。政府對于供暖問題負有特別的監管責任，必須對供暖行業進行嚴格規制。

　　“政府應當對供暖的章程、規定、標準予以明確，建構起完善的供暖機制。”

　　在供熱企業的準入、經營、退出的全過程政府都要負起嚴格的監管責任。

　　在供暖企業的準入問題上，企業必須達到一定標準，須具備一定的人力、物力、財力及技術力量。

　　在供暖企業的經營過程中政府要嚴格審查，保證企業的持續性服務。供暖與生活息息相關，供暖企業必須保證持續供應，不能一味追逐利潤，當市場供給失靈時，政府就要積極干預，調動資源加以補充。政府可以自行建設配套措施，或者通過支付補助金的方式讓企業來建設。例如基礎設施的鋪設。同時，政府對企業也應進行適當的補償，通過政策上的

　　據楊教授介紹，西方發達國家關系到民生的領域里，政府發揮的作用往往非常大。他建議，政府應轉變觀念，在供暖領域發揮職能的形式可以而且應當多樣化，例如法人、社團、補助金發放等形式。近幾年來供暖糾紛案越來越多，不能一味依賴法院來解決所有的糾紛，政府在這方面應當提供多元化的糾紛解決機制，例如調解、仲裁等。

　　當用戶確實因經濟困難而無法交納時，政府應當進行行政給付，給困難戶一定的補助。“這一點也印證了供暖領域不能完全依靠市場來調節。”