作者 楊雷　　

    編者按

　　能源部呼之欲出，中國的能源體制改革亟待在新的管理架構下得到進一步推動。剛剛過去的雪災再次暴露了煤、電等能源多頭管理的弊端。石油更是個大問題。現在國際原油價格已經突破每桶100美元，而目前我國石油需求的一半需要依靠進口。

　　國有壟斷石油企業，一方面依靠壟斷地位獲得了巨額利潤并引發了公眾對收入分配制度的強烈不滿，另一方面，成品油價格改革仍未啟動，市場化的要素價格傳導機制仍未確立。中國的石油產業該如何改革？如何在打破壟斷后提高效率并確保國家能源安全？新的能源部應該扮演什么樣的角色？另一個發展中國家巴西石油市場化改革的經驗——分散國有壟斷公司的股權但保持國家控股，在紐約上市加強公司治理，加強勘探技術研發增加儲量等，都值得我們參考。

　　巴西超過80%的石油都在深海。通過聚集全國最優秀的人參與研發，Petrobras的深海勘探開采技術世界一流　資料圖片

　　1998年1月，巴西根據新的石油法成立國家石油署(ANP)，開始推行石油改革，對民營資本和外資全面開放石油領域。十年過去，當初的壟斷公司重煥青春，市場活力十足，這期間巴西的石油產量和儲量幾乎都翻了一番，并且在2007年底由石油凈進口國成為石油凈出口國。我們常說的那句話：只有改革才能更好地發展，在地球另一端獲得了生動的佐證。

　　溫和漸進的石油改革

　　激烈爭論兩年之后，1997年8月，巴西石油工業對民營資本和外資全面開放，原國家石油公司Petrobras不再享有行政壟斷特權，但政府保持了控股權

　　時光倒流十幾年，巴西正處于艱難時刻。這個正在轉型的拉丁美洲最大經濟體在享受了多年的經濟高增長后，隨著外商投資減少、經濟不平衡等諸多因素，經濟增長大幅度減緩，通貨膨脹嚴峻。在國內外的壓力下，巴西政府開始推行一系列新政來改變這種局面，著力進行金融改革、經濟結構調整和民營化，實施更加自由的經濟政策。正是在這種背景下，巴西石油體制改革被提上議事日程。

　　在1997年以前，Petrobras作為國家石油公司，具有憲法賦予的行政壟斷特權，Petrobras代表國家擁有巴西的石油天然氣資源，負責巴西境內所有的石油勘探開發和絕大部分的煉油及銷售。Petrobras作為最大的國家壟斷公司，對其進行改革和私有化，成為當時巴西深化改革的標桿性行動。

　　壟斷體制通常具有的弊端，Petrobras也不例外。由于壟斷，巴西石油行業投資不足，缺乏活力。巴西含油氣盆地眾多，資源豐富，但一直高度依賴進口石油。在缺乏競爭的環境里，國家公司的低效率和高浪費也日益凸顯。在整個經濟改革的背景下，高度壟斷的體制與巴西新政所倡導的市場經濟背道而馳，國內外要求開放石油領域的呼聲日高。

　　現在回顧，巴西石油體制改革更多的是一種自上而下的改革，是當時政治體制和經濟體制變革中的重要一環。按照當時被看作西方背景的精英知識分子們設計的框架，應該對Petrobras進行徹底私有化，這樣才能為整個國家進行的私有化運動樹立信心。在經濟學的經典教義里，壟斷的危害不言而喻，打破壟斷當然也越徹底越好。產權明晰、規則明確的新體制成為目標。

　　改革勢在必行。1995年11月，巴西對1988年版的憲法進行新一輪修訂，其中第177款關于巴西石油公司Petrobras在石油領域的壟斷權從憲法角度被終止。石油體制改革就此拉開序幕。

　　隨著改革的推進，反對的聲音一浪高過一浪，除了有失去既得利益的因素，更多的則是出于對國家利益的憂慮。石油行業的元老們緬懷當初創立Petrobras的艱辛以及巴西自力更生開創石油工業的輝煌歷史，認為這種壟斷是必要的，也行之有效，直斥改革為出賣國家利益。甚至有人散布這是西方國家在巴西政壇的代言人要借改革來侵占巴西的石油財富。很多人也非常關心改革的過程是否透明、公正，國家財產是否會被瓜分和賤賣。當時巴西作為石油凈進口國，很多人也擔心改革會影響國家的石油安全。這些聲音既來自Petrobras和石油業界，也來自政界的保守派。

　　決策者不得不認真考慮這些因素，他們當然不希望石油行業就此陷入混亂，于是改革方案進行了不斷的調整。1996年卡多佐總統甚至親自到參議院進行說明，承諾國家將繼續保持對Petrobras的控股地位，強調國家資產不會流失，安撫那些反對者。為了穩妥起見，改革方案還規定了新政策要有過渡期，這一期限被定為36個月。

　　歷經一輪輪的協商，1997年8月6日，時任總統卡多佐終于簽署了新的石油法，這部編號為9.478的法律詳細制定了石油改革的法律框架，據此依法成立的機構——國家石油署(ANP)將全面管理石油勘探開發的招標和授權，代表國家行使對石油天然氣資源的管理權，從而取代了Petrobras曾經行使的政府職能。

　　從1995年憲法修訂奠定石油改革的基調，到真正制定出詳細的改革方案并得以實施，花費了差不多兩年時間。

　　根據新的石油法，巴西石油工業實現了政企分開，Petrobras不再行使政府職能，同時石油天然氣領域對民營資本和外資全面開放，只要符合相應的準入標準，都可以通過參加公開的招投標或者直接向國家石油署申請獲得石油勘探開發、煉油、運輸以及下游業務等的許可。同時，Petrobras作為公司不再享受任何特權，必須在市場上和其他參與者平等競爭。作為一項必要的輔助措施，國家石油署要求Petrobras移交了巴西石油領域所有的公益性資料，包括地質、地理等數據，并新成立了一個叫“數據銀行”的機構，這些資料將對所有感興趣的投資者開放，以便于讓他們和Petrobras站在同一起跑線上競爭。

　　Petrobras改組后，一開始是由能源與礦產部長兼任董事會主席。為了保護Petrobras的利益，法律規定，Petrobras已經有商業發現或較大投資的勘探區塊，經明確后將由Petrobras繼續持有3年進行勘探，不參加公開招標，有發現后可進一步進行開發。有些改革措施也不是一步到位，而是逐步實施，比如Petrobras真正失去對原油和成品油進出口的壟斷權利，已經是到2002年1月份了。

　　壟斷公司煥發青春

　　改革以后，僅僅用了6年時間，Petrobras就再次將產量翻了一番，Petrobras與人們當初擔心的相反，不但沒有衰落，反而迎來了更大的發展

　　大名鼎鼎的Petrobras是世界上最著名的石油公司之一，在《石油情報周刊》最新的排名中，名列世界石油公司排行榜第15名。為了特別表明已經不再是國家壟斷公司，Petrobras在網站上強調自己是全球第七大上市交易的公眾石油公司。

　　1954年3月，Petrobras正式掛牌成立。Petrobras的成立要追溯到1953年，根據當年10月份頒布的老石油法，擬成立Petrobras代表國家全面進行石油天然氣資源的管理和開發，具體說就是以國家公司身份負責巴西所有的石油勘探開發和煉油業務，負責原油和天然氣以及制成品的運輸，其中包括海運和管道運輸。除了原先就有的兩家小型私營煉廠，所有煉油業務也被Petrobras盡收囊中。在當時的歷史背景下，這是巴西自力更生發展石油天然氣工業的重要舉措，在隨后的發展中，Petrobras實際上完成了對巴西石油天然氣工業的全面把持。