證監(jiān)會行政審批制度改革取得重要成果

　　自2001年以來,按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署和要求,中國證監(jiān)會結(jié)合證券期貨市場監(jiān)管工作實(shí)際,大力推進(jìn)行政審批制度改革,建立健全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政審批制度,行政審批制度改革工作取得了重要成果。

　　一、證監(jiān)會行政審批制度改革基本情況

　　我國的證券市場是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中建立起來的,初期階段政府管理的色彩比較濃,加上證券市場本身具有高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn),客觀上也要求監(jiān)管部門加強(qiáng)管制,因此,較長一段時(shí)間我國證券市場的行政審批項(xiàng)目總體上偏多。隨著證券市場的逐步發(fā)展,行政審批事項(xiàng)過多、審批效率不高等種種弊端開始顯露。這種狀況與我國改革開放進(jìn)入新的階段,特別是與我國加入WTO的新形勢的要求存在較大的差距,迫切需要按照市場規(guī)律和法治原則進(jìn)行改革。

　　按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署,證監(jiān)會以貫徹行政審批制度改革為契機(jī),對證監(jiān)會行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了全面清理和分類處理:對于國際上通行且法律、法規(guī)有明確規(guī)定的資格準(zhǔn)入管理,堅(jiān)持保留許可制度；對于在我國證券市場發(fā)展過程中出現(xiàn)的階段性問題,法律、法規(guī)有規(guī)定要審批的,切實(shí)需要防范風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目,在保留審批的同時(shí),積極研究改進(jìn)監(jiān)管的方法、模式,爭取逐步取消行政審批；可以由證券、期貨業(yè)協(xié)會等自律性組織管理的事項(xiàng),移交給自律組織管理；環(huán)節(jié)復(fù)雜的行政審批予以簡化,取消一批由派出機(jī)構(gòu)初審的項(xiàng)目,下放一批項(xiàng)目由派出機(jī)構(gòu)獨(dú)立審批；一些過渡性臨時(shí)行政審批已無存在必要的予以取消；有礙市場競爭的審批一律取消；不符合行政許可法設(shè)定行政許可要求的審批項(xiàng)目一律取消。經(jīng)過清理,證監(jiān)會先后分三批共取消和調(diào)整了114項(xiàng)行政審批項(xiàng)目,其中,取消101項(xiàng),移交自律組織管理7項(xiàng),下放管理層級6項(xiàng)。取消和調(diào)整管理方式的行政審批項(xiàng)目占原有行政審批項(xiàng)目的三分之二。

　　二、證監(jiān)會行政審批制度改革的主要做法

　　(一)認(rèn)清形勢,提高認(rèn)識,轉(zhuǎn)變觀念,是做好行政審批制度改革工作的根本前提

　　要保證行政審批制度改革工作始終沿著正確的軌道推進(jìn),認(rèn)清形勢,提高對此項(xiàng)工作的認(rèn)識,及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念,是非常關(guān)鍵的第一步。行政審批制度改革是實(shí)現(xiàn)依法治國方略,建設(shè)社會主義法治國家的重要步驟,是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到關(guān)鍵時(shí)期的必然選擇,是對傳統(tǒng)行政觀念、行政體制和行政習(xí)慣的一次重大變革。推進(jìn)行政審批制度改革,對長期以來行政主導(dǎo)色彩較濃的我國證券監(jiān)管來說無疑是一個挑戰(zhàn),但是同時(shí),它也為證券監(jiān)管體制和監(jiān)管方式的進(jìn)一步改革提供了難得的契機(jī)和推動力。

　　隨著改革工作的不斷擴(kuò)大和深入,經(jīng)過不斷的宣傳、學(xué)習(xí)和教育,證監(jiān)會各級領(lǐng)導(dǎo)、干部對行政審批制度改革的理解和認(rèn)識不斷加深,思想意識上逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變,認(rèn)識上逐步統(tǒng)一。因此,盡管行政審批項(xiàng)目清理工作難度一批比一批大,證監(jiān)會卻進(jìn)行得非常順利,不僅毫不走樣、實(shí)打?qū)嵉赝瓿闪藝鴦?wù)院行政審批制度改革工作任務(wù),而且也為推進(jìn)證券市場的改革和發(fā)展工作奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

　　(二)從我國的實(shí)際出發(fā),積極穩(wěn)妥地對項(xiàng)目的廢留進(jìn)行科學(xué)論證,制定正確的改革目標(biāo),是做好行政審批制度改革工作的關(guān)鍵

　　提高認(rèn)識,轉(zhuǎn)變觀念只是第一步。在具體開展行政審批項(xiàng)目清理工作時(shí)更要注意掌握好對項(xiàng)目的縝密研究和科學(xué)論證。我國的證券市場仍處于"新興加轉(zhuǎn)軌"的發(fā)展階段,市場基礎(chǔ)還比較薄弱,法制環(huán)境、誠信體制都還不十分健全,公眾投資者的自我保護(hù)意識不強(qiáng)。在這種情況下,行政審批仍是一種非常重要的證券監(jiān)管方式。因此,改革的目標(biāo)不能脫離這一現(xiàn)實(shí)背景,憑主觀愿望想取消什么就取消什么,想取消多少就取消多少,而是要基于現(xiàn)實(shí)的客觀需要,把改革的力度、發(fā)展的速度和市場的可承受程度統(tǒng)一起來,通過把握一定的前瞻性和方向性,努力建立起與市場發(fā)展水平相適應(yīng)的科學(xué)的行政審批設(shè)定和運(yùn)行機(jī)制。

　　證監(jiān)會在清理審批項(xiàng)目、研究處理意見時(shí),采取了實(shí)事求是的態(tài)度,既注重積極發(fā)揮行政審批這種管理方式本身所具有的控制風(fēng)險(xiǎn)的功能,同時(shí)借鑒國際資本市場監(jiān)管的通行慣例,確定了審批項(xiàng)目研究論證的原則,即:堅(jiān)持對市場主體準(zhǔn)入資格進(jìn)行審批,堅(jiān)持對關(guān)系到重大社會風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)的審批,放松對市場主體行為的審批,通過制定行為規(guī)范并加強(qiáng)誠信教育和行政處罰對市場主體的活動進(jìn)行監(jiān)管。根據(jù)這一原則,證監(jiān)會不僅順利完成了對近200個項(xiàng)目的研究論證,準(zhǔn)確提出了處理意見,而且對每一項(xiàng)取消和調(diào)整審批項(xiàng)目的后續(xù)工作銜接方案作出明確安排,有效防止了監(jiān)管脫節(jié),也方便社會公眾及時(shí)了解情況。

　　(三)領(lǐng)導(dǎo)重視,組織有效,是做好行政審批制度改革工作的切實(shí)保障

　　為做好行政審批制度改革工作,證監(jiān)會黨委高度重視,專門成立了由會領(lǐng)導(dǎo)任組長的行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組,安排了會機(jī)關(guān)處級以上干部參加的中心組擴(kuò)大會議,邀請有關(guān)方面的領(lǐng)導(dǎo)和專家就行政許可法作專題報(bào)告,還多次召開主席辦公會,討論問題,研究具體的落實(shí)工作方案。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室具體承擔(dān)日常工作,會領(lǐng)導(dǎo)高度重視,對行政審批制度改革工作全局把握方向,會審改工作班子講究方法,與會內(nèi)業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),與國務(wù)院審改辦、法制辦多匯報(bào),主動爭取指導(dǎo),因此,證監(jiān)會行政審批制度改革及行政許可清理相關(guān)工作準(zhǔn)備充分,啟動早,布置及時(shí),基礎(chǔ)工作做得扎實(shí),整體工作處于主動地位。 

　　三、證監(jiān)會行政審批制度改革工作取得的成效

　　推進(jìn)行政審批制度改革是一項(xiàng)艱巨的任務(wù),整個工作過程頭緒繁多,需要關(guān)注每一個細(xì)節(jié),同時(shí)因?yàn)楹芏喾矫嫔婕暗綄�傳統(tǒng)思維和工作方式的變革,推進(jìn)難度也比較大。由于領(lǐng)導(dǎo)班子重視、指導(dǎo)思想正確、工作方法得當(dāng),證監(jiān)會的行政審批制度改革工作取得了顯著成效。概括地說,主要有四個方面:一是取消和調(diào)整部分審批項(xiàng)目,促進(jìn)了市場競爭；二是減少審批環(huán)節(jié),簡化審批程序,提高了多方面的工作效率；三是由于主動放棄了那些不具有監(jiān)管價(jià)值或者已落后于現(xiàn)實(shí)需要的項(xiàng)目,有利于調(diào)整監(jiān)管力量,使有限的監(jiān)管資源得到更合理的配置；四是促使證監(jiān)會各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立起依法設(shè)定審批權(quán)、行使審批權(quán)的觀念,改變"加強(qiáng)監(jiān)管就是強(qiáng)化審批"的固有思維模式,更加主動地在法律框架內(nèi)創(chuàng)新監(jiān)管方式。

　　取消審批項(xiàng)目只是行政審批制度改革的第一步,更重要的是要通過科學(xué)的監(jiān)管方式加強(qiáng)監(jiān)管,并且建立規(guī)范的行政審批制度。在這兩方面,證監(jiān)會也取得了明顯的成效。

　　(一)分類處理取消和調(diào)整項(xiàng)目的后續(xù)監(jiān)管措施,清理整合監(jiān)管規(guī)定,有效防止監(jiān)管脫節(jié)

　　分類處理取消和調(diào)整的審批項(xiàng)目,加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管工作的針對性。在取消項(xiàng)目中,對于那些不再需要監(jiān)管的項(xiàng)目,證監(jiān)會即全部放開。對于仍需加強(qiáng)監(jiān)管的,則以充分發(fā)揮市場制約機(jī)制的作用,利用市場力量規(guī)范當(dāng)事人的行為為切入點(diǎn),積極探索運(yùn)用行政指導(dǎo)方式,完善間接管理、事后監(jiān)管等手段,重點(diǎn)通過強(qiáng)化持續(xù)性監(jiān)管和自律管理,加強(qiáng)監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部各單位的監(jiān)管合作,依法加重監(jiān)管對象的報(bào)告義務(wù),及時(shí)糾正不規(guī)范行為,對違法違規(guī)行為及時(shí)準(zhǔn)確進(jìn)行處罰,保證不因許可項(xiàng)目的取消和調(diào)整而出現(xiàn)監(jiān)管空白。

　　對于移交給自律組織管理的審批項(xiàng)目,已通過授權(quán)交由協(xié)會獨(dú)立實(shí)施,證監(jiān)會則加強(qiáng)了對自律組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督,如指導(dǎo)協(xié)會制定證券經(jīng)紀(jì)和基金投資方面的格式合同,在全行業(yè)內(nèi)推廣。

　　對于下放管理層級的項(xiàng)目,為保證各派出機(jī)構(gòu)保持統(tǒng)一的審核質(zhì)量,相關(guān)業(yè)務(wù)部門制定了工作指引,并對派出機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行全面培訓(xùn)。如在證券公司監(jiān)管方面,就制定了明確的審核職責(zé)、審核程序、審核要求和發(fā)文要點(diǎn),對于需派出機(jī)構(gòu)出具意見的項(xiàng)目,也建立了電子郵件報(bào)告制度。

　　清理整合監(jiān)管規(guī)定,制定監(jiān)管規(guī)則。取消和調(diào)整審批項(xiàng)目后,原來的一些規(guī)定已經(jīng)失效,需要及時(shí)清理。而有的項(xiàng)目則因單純依靠臨時(shí)性的后續(xù)工作銜接方案不能達(dá)到完全有效監(jiān)管,需要制定新的監(jiān)管規(guī)則。目前,基金、期貨方面舊規(guī)章的清理整合和新規(guī)章的制定已基本完成,其余的正在按照證監(jiān)會的立法計(jì)劃順利進(jìn)行。已完成的新規(guī)則對許可的條件、程序、材料、時(shí)限、格式文本等做出了系統(tǒng)的規(guī)定,力求各項(xiàng)要求明確具體,審核程序清晰簡便,利于操作。屬于需要上位法修改的規(guī)定,也已提出立法建議。

　　發(fā)揮派出機(jī)構(gòu)轄區(qū)監(jiān)管的優(yōu)勢,形成行政審批工作上下協(xié)作體系。證監(jiān)會在證券公司監(jiān)管、上市公司監(jiān)管和期貨公司監(jiān)管方面都已建立了轄區(qū)監(jiān)管責(zé)任制,其中一個內(nèi)容就是在保證審核時(shí)限的前提下,重要的甚至是全部的審核事項(xiàng)要由派出機(jī)構(gòu)提出意見或建議,派出機(jī)構(gòu)通過日常一線監(jiān)管所掌握的信息,對審核事項(xiàng)發(fā)表看法,保證審批工作上下有效銜接,不因取消或調(diào)整審批項(xiàng)目而使工作發(fā)生脫節(jié)。

　　(二)以"程序規(guī)范、審核透明、運(yùn)行高效、監(jiān)督有力"為目標(biāo),建立健全行政審批規(guī)范運(yùn)行機(jī)制

　　證監(jiān)會于去年先后頒布了《中國證監(jiān)會行政許可執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》和《中國證券監(jiān)督管理委員會行政許可實(shí)施程序規(guī)定(試行)》等行政許可法配套辦法,設(shè)立了統(tǒng)一的受理機(jī)構(gòu),為規(guī)范行政審批行為打下了重要基礎(chǔ)。此后,證監(jiān)會陸續(xù)建立了一系列制度,使證監(jiān)會行政審批工作走上規(guī)范化軌道。

　　建立健全審批公示制度,實(shí)現(xiàn)審批的公開化、透明化。證監(jiān)會將審批依據(jù)、審批機(jī)構(gòu)、審批條件、審批程序、審批時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、審批結(jié)果告知、申請人權(quán)利救濟(jì)途徑和審批責(zé)任等涉及審批的要素,通過機(jī)關(guān)公告、證監(jiān)會網(wǎng)站、指定報(bào)刊媒體等便于查詢的方式予以公示。例如,證監(jiān)會在股票發(fā)行審核工作中,事先將審核項(xiàng)目、參加審核的發(fā)行審核委員名單予以公開,審核工作完成后立即通過媒體將審核結(jié)果向社會公布。

　　建立健全審批分權(quán)制約機(jī)制,形成參與審批運(yùn)行全過程的所有人員與部門之間的制約鏈條。例如,審批事項(xiàng)實(shí)行兩人分別審核、同一事項(xiàng)分專業(yè)審核；有的審批事項(xiàng)如期貨經(jīng)紀(jì)公司的變更事項(xiàng)、增設(shè)分支機(jī)構(gòu)等主要交由派出機(jī)構(gòu)審核,會機(jī)關(guān)通過備案審查或者復(fù)審等形式進(jìn)行監(jiān)督。

　　建立健全審批人員競爭上崗、定期輪崗和審批回避制度,把制度約束和自我約束有機(jī)結(jié)合起來。證監(jiān)會通過審核工作人員競爭上崗的方式,提高審核工作人員的素質(zhì)和責(zé)任意識,從人員的入口開始把好審批質(zhì)量關(guān)。例如,證監(jiān)會通過個人自薦、組織推薦、民主評議、組織考核、領(lǐng)導(dǎo)任命等形式,在發(fā)行監(jiān)管部試行了競爭上崗制度,獲得普遍認(rèn)可。同時(shí),按照《公務(wù)員暫行條例》等行政法規(guī)和國務(wù)院關(guān)于審批制度改革的要求,證監(jiān)會已經(jīng)建立了嚴(yán)格的定期輪崗和審批回避制度。

　　引進(jìn)專家參與審批決策,避免不當(dāng)審批,全面保障申請人的合法權(quán)益。證監(jiān)會在審批中建立了專家參與決策、參與審批的制度。例如,在發(fā)行審批工作中,組成了主要由專家組成的發(fā)行審核委員會,制訂了相應(yīng)的程序；在上市公司重大購買、出售、置換資產(chǎn)的審批工作中,組成了有專家參與的重組審核委員會；在基金管理公司和基金設(shè)立的審批工作中,組成了專家評議小組。

　　建立健全監(jiān)督檢查制度,依法對被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動進(jìn)行監(jiān)督檢查。證監(jiān)會已經(jīng)建立了證券服務(wù)機(jī)構(gòu)、期貨經(jīng)紀(jì)公司定期檢查制度、證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和上市公司巡檢制度等審批后的經(jīng)常性監(jiān)督檢查制度。在上市公司監(jiān)管中,證監(jiān)會創(chuàng)造了"三位一體"的監(jiān)管模式,即對同一上市公司,既有派出機(jī)構(gòu)的一線監(jiān)管,又有證券交易所的自律監(jiān)管,還有會機(jī)關(guān)上市公司監(jiān)管部的統(tǒng)一監(jiān)管,不同機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)都落實(shí)到個人,明確了監(jiān)管人員崗位職責(zé)和獎懲辦法。

　　行政審批制度改革工作具有長期性、系統(tǒng)性,證券市場又具有高度的復(fù)雜性和敏感性,因此,證監(jiān)會已經(jīng)取得的成效只是階段性的,要真正建立起與行政審批行為相關(guān)的一整套有效、完善制度還需要花費(fèi)更長的時(shí)間,還需要做進(jìn)一步的探索。證監(jiān)會將堅(jiān)持以鄧小平理論和"三個代表"重要思想為指導(dǎo),認(rèn)真落實(shí)十六屆三中、四中全會精神和國務(wù)院關(guān)于發(fā)展資本市場的意見,嚴(yán)格執(zhí)行行政許可法,按照國務(wù)院改革行政審批制度的要求,以保護(hù)投資者合法權(quán)益為宗旨,努力實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新,全面提升依法行政水平,建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、符合建立法治政府根本要求的證券市場行政審批制度,開創(chuàng)證券市場法治新局面。