新平

　　7月21日，奧巴馬總統簽署了多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案，宣告美國金融監管體制改革終于塵埃落定。與此同時，盡管英國金融監管體制改革還沒有最終答案，但財政大臣奧斯本6月16日已在倫敦金融城市長晚宴上正式宣布，將對英國“三駕馬車”式的金融監管體系進行徹底改革。

　　從這些改革中，既可以看到共性，也可以看到不確定性。其中前者值得我們在新一輪監管改革中進行思考和借鑒，而后者則不必盲從，有必要從別人的試錯中找出自己的路徑。

　　筆者的認識是：

　　一是金融分業監管和混業監管共同在向無縫隙監管時代過渡。這場上世紀30年代以來最大的金融危機使美國對自己的監管體系進行了反思，但無論從過程還是結果來看，都沒有將這場危機歸結為分業監管或功能監管與混業經營的不匹配。

　　從美國改革結果來看：第一，改革后的美國金融監管體系更加強調金融消費者保護，成立設于監管部門(美聯儲)之下的消費者金融保護局。第二，“大而不能倒”銀行的神話終于到了可以終結的時候。通過設立新的破產清算機制，美國聯邦存款保險公司將責令大型金融機構提前做出自己的風險撥備，防止金融機構再度拖累納稅人救助。第三，監管的觸角開始伸展到金融領域的每一個角落。例如，將之前缺乏監管的場外衍生品市場納入監管視野；限制銀行自營交易及高風險的衍生品交易；確保高管薪酬制度不會導致對風險的過度追求；成立財政部牽頭的金融穩定監管委員會(美國財政部大約相當于副總理級別，我國目前不存在這樣的超級部委)等。

　　二是一些改革的效果或方向仍有不確定性，特別是中央銀行職能和金融監管職能是否應當繼續分離。

　　目前英國的金融監管體制是在1997年工黨上臺以后形成的。上世紀90年代，由于國際商業信貸銀行破產、巴林銀行倒閉、國民西斯敏寺銀行危機等金融事件的發生，英格蘭銀行受到指責，特別是既要保持貨幣政策的連續性，又要監管商業銀行各類風險，防止商業銀行陷入流動性危機。在此背景之下，英格蘭銀行的監管職能被剝離，主要來自9家監管機構的監管職能被合并，于2001年成立金融服務局(FSA)。2010年5月保守黨和自由民主黨聯合執政以后，工黨之前提出的金融監管改革方案被大幅調整，并在聯合聲明中提出英格蘭銀行負責宏觀審慎監管和監督微觀審慎監管，貨幣政策與金融監管相互分離的時代很可能就此畫上句號，從而兌現保守黨關于撤銷金融服務局、賦予英格蘭銀行更廣泛監管權力的競選承諾。改革方案雖然反映了一部分人的心聲，但很多輿論認為，由于執政黨變化帶來的監管架構調整無非是個政治游戲，還不如進一步明確各家機構的分工，充實監管力量，提高人員素質。

　　我們不可能完全忽略美國和英國金融體制改革的最新演進。如果國內輿論確實感到多個金融主管部門并存影響金融效率，那么將“一行三會”合并，而非僅限于三會合一，實現外部協調內部化，將是十分必要的。甚至為淡化行政級別，將合并以后的機構像1978年之前那樣與財政部合署辦公，并由財政部副部長兼任人民銀行行長，也未嘗不可。

　　但是，英國式改革效果仍有很多不確定性，監管與貨幣政策職能合一后的英格蘭銀行是否比過去兩家機構更有作為，公眾還需拭目以待。因此我國對于金融主管部門的改革也不必操之過急，徒費改革成本。特別是2008年新一屆政府成立以來，國務院已經牽頭建立旬會制度，在協調“一行三會”過程中體現了效率和執行力。

　　因此，后面的討論將在此基礎上展開，特別是在繼續堅持貨幣政策和金融監管的適度分離上。筆者的想法是：

　　一要進一步強化和充實我國的金融監管力量。

　　首先，要強化監管部門的金融消費者保護職責。美英兩國決心加強對金融消費者的保護并非兩國的創造，不過是對澳大利亞“雙峰式”金融監管框架的一種模仿。按照《中華人民共和國銀行業監督管理法》第一條有關內容，“為了加強對銀行業的監督管理，規范監督管理行為，防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，制定本法”，明確賦予監管機構保護金融消費者權益的職責。但遺憾的是，我國監管部門至今沒有這樣的司局機構設置，一定程度上制約了這一職能的發揮。

　　其次，要徹底改變監管不為宏觀周期服務的錯誤認識。過去總有一種誤解，監管機構是執法機構，既然法律法規是嚴肅而不變的，那么金融監管就不必考慮宏觀周期因素。但金融監管的最新實踐已經證明，不考慮宏觀經濟波動的監管，最終只會變為僵化和低效的監管。而且，宏觀審慎監管與微觀審慎監管職能置于一家金融主管部門為好。這是因為，如果現有監管機構僅能從微觀層面提出資本要求，而由貨幣政策部門從宏觀審慎角度提出逆周期資本要求，由于政策不一致，就會造成被監管機構出現行為混亂。與此同時，對于一個兼顧金融監管職責的中央銀行，例如現在的美聯儲和正在設計中的英格蘭銀行，作為監管者而同時承擔宏觀審慎與微觀審慎監管職責，既無可厚非，也是必然唯一選擇。

　　再次，應盡快做實監管部門對金融控股公司的監管。目前，母公司為金融企業或者實業企業的金融控股公司已經越來越多，對此絕不可等閑視之，漠視金融風險的擴散。在堅持貨幣政策與金融監管相互分離、完善主監管制度的大原則下，有幾條思路值得考慮：第一，控股公司是金融企業的，子公司根據屬性由不同監管機構監管，并按照不同子公司資產或資本的多寡確定母公司的監管者；第二，控股公司是實業企業的，不管它是否還同時接受國資委監管，建立金控公司的前提是母公司必須承諾也接受金融監管部門的監管，而子、母公司監管者的確認方法與前面相同；第三，考慮到母公司的起始監管者對公司的歷史發展沿革較為清楚，當不同子公司的資產或資本數量相對多寡發生變化時，母公司的原監管者維持不變。

　　二是構建金融安全網。

　　隨著農業銀行成功上市，國有獨資商業銀行的股份制改革完成了階段性任務，標志著中國金融改革和開放又邁出了堅實的一步。但隨之而來的是，如果這些“大而不能倒”銀行將來發生危機，是否可以允許它們倒閉且不危及存款人利益？是否需要納稅人為它們繼續埋單？而對于中小金融機構，市場退出機制是否能夠建立？是否能夠借此實現金融業的優勝劣汰？對于這些問題的解決，無不寄希望獨立于貨幣政策制定部門和監管部門之外的存款保險委員會的建立，這是中國金融監管能否加速融入無縫隙監管時代的又一重要標志。