政府行為企業化是導致經濟趨熱主因

　　法學碩士，副編審，供職于中共中央黨校學習時報社，本報特約供稿人。主要從事中國改革與社會轉型研究，出版著作三部，發表時政、財經和社會評論數百篇。□鄧聿文

　　上周，一個引人關注的財經事件無疑是國務院對內蒙古新豐電廠項目違規建設和重

大施工事故進行的嚴肅處理。正值國家強調加強宏觀調控之際，新豐電廠事件使人聯想到2年前發生的鐵本事件。區別只在于前者是國企，后者是民企，但從兩者所犯的錯誤來看，都是“典型的漠視法紀、頂風違規并造成嚴重后果、影響極壞的事件”（國務院語）。

　　國務院對新豐電廠違規事件的查處，反映了中央在維護宏觀調控的嚴肅性和權威性，以及政令統一上的鐵腕手段和堅強意志。今年上半年，全國GDP增長10.9%，但從各省公布的數據來看，有23個省份增速在12%以上，內蒙古增速更是高達18.2%。此輪經濟增長，還是跟往常一樣，以粗放式的、廣鋪攤子的投資來拉動經濟增長。另外，在1~5月固定資產投資中，7個省份的投資增幅超過40%，其中有2個省份超過50%。地方政府和企業的投資饑餓癥為什么屢禁不止？其背后反映了一種怎樣的經濟生態？

　　從鐵本事件以及此次的新豐電廠事件來看，癥結在于地方政府行為的企業化和趨利化，由此也反映出現行的中央與地方關系，不適應市場經濟條件的要求，亟需改革。

　　據有關學者的解釋，所謂地方政府行為的企業化和趨利化是指地方政府特別關注微觀經濟活動、經濟組織，政府與經濟活動、特別是與企業活動出現新的結合，地方政府按照企業性的目標來定義自己的目標趨向，安排自己的活動，片面追求經濟指標甚至在政策上屈從企業特別是大企業（集團）的資本利益，而忽視了地方政府本應承擔的公共職能、國家的公共價值目標和建設目標。

　　地方政府行為的企業化主要表現為以下幾個方面：一是層層下達經濟增長的指標，將經濟增長速度作為衡量政府官員政績的基本標準；二是以“為企業辦實事”為名對經濟項目和企業活動直接介入；三是政府機構直接從事贏利性活動，以“創收”作為政府活動的出發點；四是政府官員與企業私下結合，為企業提供不正當的服務，并從中謀取個人利益。其中，最主要的又是集中在第一和第二方面。

　　導致我國地方政府行為的企業化有一個特殊背景，以“放權讓利”為特征的分利化改革及市場經濟的發展，使地方政府在微觀領域內獲得了較大的配置資源權利，并成為相對獨立的行為主體和利益主體。隨著地方政府的經濟和財政權力增加，在追求利潤的激勵下，各地地方政府想方設法、因地制宜，積極主動地推動地方經濟發展。應該說，

　　但是，分利化改革與市場經濟的發展，也增強了地方政府與中央政府之間的博弈能力。由于中央政府與地方政府效用函數并不總是一致的，地方政府有實現獨立利益最大化的沖動，且獨立化程度越高，權威擴散的可能性就越大，其直接后果便是弱化了中央政府的權威。與此形成連鎖反應的是等級制的松動，即中央與地方由傳統的單向依賴的等級規則，演變為雙向依存的委托代理關系。

　　在這種利益多元化的格局下，地方政府不一定會執行好中央的政策，或者說在執行中會大打折扣。特別是為了增加財政收入、顯示政績，再加上地方政府擁有自然資源、土地資源及對銀行的初始所有權，因而我們自然就難以約束地方政府嚴重的“投資饑餓癥”。

　　自去年以來，中央采取了多種市場化手段來抑制過快的投資增長，但效果不明顯，今年上半年投資增長再創新高。為此，中央不得不拿起過去熟悉的“武器”———行政手段，對那些敢于頂風作案的企業和地方官員，痛下殺手。新豐電廠事件不過是要“殺一儆百”。但國務院這樣做，實在有些出于無奈，它說明，現在的宏觀調控比過去更加困難。

　　新豐電廠事件以及本輪的投資熱昭示我們，必須根除地方政府行為的企業化傾向。對此，首先要取消地方政府的財政支付權，由中央立法支付；其次是要取消經濟增長標準，用科學發展觀標準來衡量地方政府的行政管理業績；再次是要取消地方部門的立法權，在中央政府內建立起一個獨立的立法機關來替代地方部門立法。

　　與此同時，我們還要對現行的中央政府與地方政府關系進行調整與創新。要調整和創新中央與地方關系，首先，要以轉變政府職能為中心，繼續推進政府機構改革。圍繞轉變政府職能這個中心，要大力精簡中央和地方的政府機構，實行機構改革。這種改革要兼顧政府管理的科學、民主和效率的目標；其次，合理劃分中央與地方的職責權限。中央政府與地方政府之間關系應朝著一個理性化、制度化的方向發展，這就需要把它建立在法治的基礎上，加強中央與地方關系的立法，確定中央與地方事權的劃分規則，并建立中央與地方關系的監督保障機制。同時，應將屬于中央政府宏觀調控權列為中央專有權，主要是指全國性的產業政策和生產力布局、收入分配政策、財政政策、貨幣的發行、基準利率的確定、

　　抑制地方和企業的投資饑餓癥、合理配置行政的縱向權力結構，關系到中央宏觀調控作用的發揮和整個社會的協調發展。盡管對地方政府有令不行有禁不止并造成嚴重后果的要問責，但是，若不盡快解決這一問題本身，今后類似鐵本、新豐電廠這樣的事件會越來越多，中央和宏觀調控的權威性會進一步下降。而對中國這樣一個人口眾多、幅員廣闊、發展不平衡的國家來說，維持中央和宏觀調控的權威是非常必要的。