農(nóng)地入市：折射土地產(chǎn)權(quán)改革多種信號

　　鄧聿文：

　　北京多科德經(jīng)濟咨詢公司研究員

　　徐祥臨：

　　中央黨校經(jīng)濟學(xué)部教授

　　黨國英：

　　中國社科院農(nóng)村所研究員

　　不久前，國土資源部發(fā)布《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（簡稱52號文），提出了“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點”。而《土地管理法》的修改，據(jù)悉也將以集體土地流轉(zhuǎn)和征地制度改革為主要內(nèi)容。

　　大家知道，土地是最重要的生產(chǎn)要素之一。在中國經(jīng)濟進入強調(diào)環(huán)境友好、人與自然和諧可持續(xù)發(fā)展的今天，在新農(nóng)村建設(shè)與城市化進程不斷加快的今天，在包括土地在內(nèi)的各種要素市場不斷健全完善的今天，國土資源部提出的上述兩項試點意味著什么？土地在新農(nóng)村建設(shè)中的價值如何？集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進入市場對推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革又意味著什么？這些問題，意義非同尋常，不可不辯。

　　農(nóng)村非農(nóng)用地直接入市的政策背景

　　主持人：自國土資源部發(fā)布52號文后，有關(guān)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地可以獲準直接入市的說法，引起了社會各方的廣泛關(guān)注。與用地相關(guān)的行業(yè)人士更是紛紛發(fā)表意見。然而，土地是人們賴以生存的最后保障，是最重要的生產(chǎn)要素之一。土地對民生的意義，土地的經(jīng)濟涵義，很多時候比表面上看到的要大得多。這里，首先要問的是，52號文出臺的背景是什么？

　　鄧聿文：我認為國土資源部出臺52號文，允許農(nóng)地進行直接入市試點，目的還是為了保護農(nóng)民在土地開發(fā)中的利益。現(xiàn)在農(nóng)民與地方政府和開發(fā)商之間的土地糾紛，已成為社會緊張的主要來源之一。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，目前中國每年農(nóng)村正常占用的土地達到了400多萬畝，其中，農(nóng)民耕地所占的比例約達200多萬畝，這表明，每年可能有100多萬農(nóng)民失去耕地，成為失地農(nóng)民。而隨著中國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，城市化和工業(yè)化的發(fā)展，以及基礎(chǔ)設(shè)施投資力度的不斷加大，中國土地征用量只會逐年攀升，由此產(chǎn)生的土地糾紛和農(nóng)民失地問題也會越來越嚴重。

　　農(nóng)村的土地開發(fā)涉及到農(nóng)民、地方政府與開發(fā)商三個利益主體。本來政府是不應(yīng)該成為一個利益主體的，但出于以地生財?shù)目紤]，地方政府事實上也成為博弈的一方。這樣，在土地收益的分配關(guān)系上，開發(fā)商謀取了高額利潤，地方政府為城市基礎(chǔ)實施和公共產(chǎn)品留足建設(shè)資金的同時，也謀求了其他利益；惟獨土地的主人———農(nóng)民成為輸家，只獲得了少量的土地征用補償金，至于土地的增值部分，更想也別想。

　　正因為農(nóng)民在土地收益上的這種弱勢地位，今年兩會期間溫總理在回答有關(guān)如何保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的提問時，明確表態(tài)必須對占用農(nóng)民土地要給予應(yīng)有的補償，土地出讓金主要應(yīng)該給予農(nóng)民。我想52號文的出臺也是出于這個考慮。

　　徐祥臨：最近國土資源部公布了四起土地違法案件，都是由地方政府干的。地方政府為什么在土地問題上能夠亂來呢？當(dāng)然是看中了土地的增值收益，但同時土地制度的缺陷也使得他們有空子可鉆。

　　表面看起來，中國有著世界上最嚴格的土地管理制度。但實際情況卻是，由于農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，在缺乏民主和監(jiān)督的情況下，一些地方政府和官員可以用種種理由甚至根本不必找什么理由，就取消農(nóng)民的土地使用權(quán)，或重新分配，或?qū)⑼恋亓硇谐邪�給他人，或?qū)⑼恋爻鍪壑酗査侥遥�等等。總之，農(nóng)民土地好比唐僧肉，誰都想而且也可以割走一塊。

　　另一方面，盡管法律禁止農(nóng)村集體土地直接入市交易，但私下的、自發(fā)的土地交易和流轉(zhuǎn)的情況不在少數(shù)。所以，與其無效地防堵，不如有效地疏導(dǎo)，通過規(guī)范流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地的市場價值。

　　黨國英：的確，近年來有關(guān)農(nóng)村集體土地直接入市的討論和研究成為一個熱點話題，一些地方也進行了小規(guī)模的嘗試。比如去年10月1日在廣東全省實施的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，允許省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o須經(jīng)過國有征收程序，可以直接進入土地二級市場參與流轉(zhuǎn)，即在遵循現(xiàn)行農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，允許集體土地使用權(quán)自由出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，并與國有土地“同地、同價、同權(quán)”。

　　可以說，流轉(zhuǎn)辦法的出臺比較受農(nóng)民歡迎，因為流轉(zhuǎn)試點明確規(guī)定股份社集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的純收益，20%%作為農(nóng)民社會保障基金，劃入農(nóng)民社會保障基金專用賬戶，其余80%%按照“二八”分成辦法進行分配。

　　農(nóng)村非農(nóng)用地直接入市的產(chǎn)權(quán)意義

　　主持人：對廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的嘗試，業(yè)內(nèi)外議論較多，持正面看法的不少。顯然，從規(guī)范管理的角度看，允許農(nóng)村集體土地直接入市，對推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，進而節(jié)約集約用地，提高土地使用價值，改變農(nóng)民與地方政府的關(guān)系有著不可小視的重要意義。對此，你們的看法如何？

　　徐祥臨：在國家嚴控土地一級市場的今天，52號文的出臺，被賦予了標志性的意義。它打破了“非經(jīng)政府征地，任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的傳統(tǒng)，意味著一個征地制與農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市制并存的新時期的到來。

　　首先，它承認了集體土地的商品性質(zhì)，這是一個遲到的農(nóng)村重大改革。目前，除國營農(nóng)場外，農(nóng)村所有的生產(chǎn)生活用地都屬于農(nóng)民集體所有。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為起點的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，在使農(nóng)產(chǎn)品和勞動力恢復(fù)了商品的屬性外，農(nóng)村的另一個重要資源即土地卻依然基本上束縛在計劃經(jīng)濟的框架內(nèi)，只是作為單純的生產(chǎn)資料和生活資源而存在，市場機制對于土地的供求關(guān)系基本上發(fā)揮不了調(diào)節(jié)作用，除具體的耕種之外，農(nóng)村土地資源如何配置，農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)，基本上由政府及農(nóng)村基層組織控制。在我國這樣一個人多地少的國家，土地資源的重要性是不言而喻的。土地沒有恢復(fù)商品的本性，是農(nóng)村建立社會主義市場經(jīng)濟體制嚴重滯后于城市的重要原因。

　　其次，集體土地直接進入市場要求明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。農(nóng)村集體的土地到底應(yīng)當(dāng)歸誰，在什么范圍內(nèi)集體所有，在市場經(jīng)濟條件下必須進行明確的制度性界定，產(chǎn)權(quán)邊界不能模糊不清。我認為，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的土地所有權(quán)必須徹底廢止，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍太大，且有政權(quán)機構(gòu)參與其中，不可能成為集體土地的所有者，當(dāng)然也就沒有使用權(quán)；目前村民組是一個村內(nèi)部的人為劃分的結(jié)果，組與組之間在人員和土地方面的交叉很多，也難以承擔(dān)起獨立所有者的角色；比較適當(dāng)?shù)氖怯纱鍝?dān)當(dāng)農(nóng)村集體所有者的角色。因此，在幾個自然村組成的規(guī)模比較大的行政村，可以考慮以自然村為單位進行土地所有權(quán)登記和使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

　　鄧聿文：從52號文和廣東的試點看，盡管農(nóng)民還無法擁有法律意義上的土地所有權(quán)，但農(nóng)民事實上已獲得了土地的產(chǎn)權(quán)。因為對產(chǎn)權(quán)來說，最重要的就是其處置權(quán)。農(nóng)民能夠合法地以市場主體的身份直接參與交易談判，以自己的意愿出讓集體建設(shè)用地，并獲得土地的增值收益，表明農(nóng)民有對土地的處置權(quán)，實際上也就成了土地的真正主人，以后政府或者開發(fā)商征地就得跟農(nóng)民來談判了。

　　可以想象，由于每個人都是自己利益的最佳判斷者，這樣不僅維護了農(nóng)民的合法權(quán)益，減少因征地而帶來的社會矛盾，維護了社會穩(wěn)定，而且使得土地價格能夠正常反映市場供求狀況，為政府制定征地補償標準提供參照系，同時還有利于降低中國工業(yè)化的成本。

　　除此外，農(nóng)村集體土地直接入市對于農(nóng)村推進民主管理也是有很大意義的。集體土地直接入市后，巨大的利益和明晰的產(chǎn)權(quán)，要求農(nóng)村財產(chǎn)的管理必須是民主的。

　　黨國英：剛才他們談了農(nóng)村集體土地直接入市的產(chǎn)權(quán)意義，以及對農(nóng)村民主管理的作用。我想補充兩點。

　　一是農(nóng)村集體土地直接入市，將大大提高土地資源的配置效率。搞計劃經(jīng)濟的初衷是提高資源配置效率，規(guī)避市場競爭的盲目性。但事實證明，計劃經(jīng)濟不僅挫傷了勞動者個人的生產(chǎn)積極性，土地資源的配置效率也是低下的，尤其是腐敗因素摻雜進去后更是如此。

　　集體土地直接入市，農(nóng)民集體的決策原則也會遵循利益最大化。這樣，土地資源在總體上必然是由最能有效利用土地資源者獲得。目前一些地方出現(xiàn)的濫占土地，占而不用的現(xiàn)象將從制度上被杜絕。

　　二是通過規(guī)范流轉(zhuǎn)使隱形的市場走向公開化，既實現(xiàn)了土地的市場價值，又有利于政府調(diào)控

　　新農(nóng)村建設(shè)與非農(nóng)用地市場化關(guān)系

　　主持人：從剛才你們談到的意義看，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地按市場經(jīng)濟原則直接入市，不僅對農(nóng)民的經(jīng)濟利益是一種有效保障，而且對農(nóng)村社會的民主建設(shè)，對防止在土地問題上的腐敗行為也有非常重要的意義。那么，從已有的試點情況看，農(nóng)地直接入市交易需要注意什么？特別是土地在新農(nóng)村建設(shè)中能起到什么作用？

　　鄧聿文：農(nóng)村集體土地直接入市目前還處于起步階段。要在全國推廣和貫徹實施，還需出臺一系列配套措施。就52號文本身來看，雖然文件的起草者幾乎想到了一切應(yīng)該想到問題，可是根本的問題卻還是沒有辦法觸動。例如，文件說：“要按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，穩(wěn)步推進征地制度改革。認真總結(jié)試點經(jīng)驗，不斷深化試點內(nèi)容，探索完善征地制度。”實際上，只要不在土地制度上動大的手術(shù)，僅僅靠一些技術(shù)性的改進很難解決問題。

　　改革的方向應(yīng)該是徹底的市場化，讓農(nóng)民擁有真正的土地財產(chǎn)權(quán)，這是被全世界所證明了的經(jīng)驗。所以，對未來而言，中國應(yīng)該建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、以用途管制為中心的土地管理制度，不宜繼續(xù)按照土地的所有制不同來制定土地管理政策。

　　徐祥臨：流轉(zhuǎn)改革的目的是將農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地納入統(tǒng)一的土地市場，但從實際情況來看，比如在經(jīng)營性用地方面，順德試點并沒有一塊是通過招、拍、掛進行交易的集體非農(nóng)建設(shè)用地。根據(jù)當(dāng)?shù)毓賳T透露，主要原因是經(jīng)營性非農(nóng)建設(shè)用地(除住宅用地外)供給已經(jīng)不多，而原有的則以完善手續(xù)補辦為主。

　　而社會認可方面也存在著一定的難度，比如金融部門的認可，訴訟上法院是否支持等等，這樣，可能向銀行抵押土地使用權(quán)就不是那么容易辦成。

　　黨國英：在當(dāng)前建設(shè)新農(nóng)村的背景下，對土地的需求會大大加強，從而有可能掀起新一輪大規(guī)模的土地征用潮。農(nóng)地直接入市無疑對這種濫用土地起到一種遏制作用。不過，也要注意到，在新農(nóng)村建設(shè)推開后，現(xiàn)行土地制度不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的方面將更加突顯，表現(xiàn)在這樣幾點：

　　第一，村莊建設(shè)規(guī)劃的制定和實施與用地集中管理的矛盾。中國60多萬個行政村，自然村的數(shù)量更多。為了制定村莊規(guī)劃，對土地使用的調(diào)整在所難免。在調(diào)整過程中，對土地的占用或用途轉(zhuǎn)移都會發(fā)生。每一個村的情形不一樣，用一刀切的辦法來對應(yīng)千差萬別的村莊規(guī)劃，難免有不適應(yīng)的地方。

　　第二，農(nóng)村城市化與土地管理體制的矛盾。新農(nóng)村建設(shè)事實上包括了農(nóng)村的城市化過程。如果這些鎮(zhèn)或村按照城市的標準去規(guī)劃和建造，對土地的利用將很不相同。如果每一戶農(nóng)民都按照半畝地標準來建造自己的

　　能不能促使農(nóng)村數(shù)萬人以上的鎮(zhèn)子按照城市的標準去建設(shè)，資金不夠?qū)幵嘎�一些？現(xiàn)在的土地利用制度并沒有在這個方向上發(fā)揮引導(dǎo)作用。

　　第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村人口變遷趨勢與土地制度的矛盾。很多國家有法律，要求農(nóng)民必須居住在土地上。我國某些農(nóng)村也有這個傳統(tǒng)。但現(xiàn)在一味地強調(diào)農(nóng)民要集中居住，似乎也走過了頭。

　　自然村的過分兼并也有問題。小規(guī)模的自然村如果自然變遷，“空心化”的后果就不至于過于嚴重；上千戶農(nóng)民集中居住到一起，又是硬化街道，又是解決建造公共設(shè)施，出現(xiàn)“空心化”后浪費的后果也難以克服。

　　第四，土地資源的稀缺性與土地定價機制的矛盾。按說不同地方的稀缺程度不一樣，價格也應(yīng)該不一樣。但我們根本不存在合理的定價機制。現(xiàn)在有了土地掛牌交易，但在取得土地的源頭上還是非市場化的。土地交易所產(chǎn)生的暴利分配不合理，還是等于沒有市場定價機制。