本期話題：資源稅改革　新稅重擊“挑肥揀瘦”式開采

　　資源稅改革不只是提高稅率，按儲量消耗征稅的方式將成為改革的方向

　　實習記者申屠青南　記者尹濤

　　山西省平遙煤化(集團)有限責任公司董事長郭興銀最近憂心忡忡，正在擔心他的企業因為資源稅改革交很大一筆錢。“如果是為了提高回采率，我們的回采率已經達到90％多了

，資源價款將加大我們的開采成本。”

　　7月初，山西省出臺了《關于推進煤炭企業資源整合有償使用的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》規定，山西省將分6年對正在使用的省內煤礦資源征收費用，新獲批的煤礦資源將全部實行有償使用。采礦權的價款通過中立評估機構對煤礦現存資源量進行全面評估，確認收費標準和金額，縣財政和省市級財政對半分成。市、縣的價款收入將重點用于煤礦開采所涉及鄉(鎮)、村的生態環境治理、發展公益事業和維護農村原有的辦礦利益以及對合法礦井的關閉補償等。

　　山西的做法并非突然。《意見》出臺前的幾天，國土資源部副部長李元就已經放出風聲，“我國將建立完善礦業權有償取得制度，積極開展按儲量消耗計征資源稅費的試點工作。”李元表示，這樣改的原因在于當前我國資源稅是以產量和銷量為基礎計征，資源浪費現象較為突出。山西這個煤炭大省自然成了改革的先行者。

　　臨汾試點的“成績單”

　　山西出臺《意見》前，已在臨汾市試點了一年。

　　臨汾市國土資源局介紹說，截至6月底，臨汾市已有422座煤礦明晰產權關系，上繳資源有償使用款8.36億元。試點之前，該市共有530座煤礦，總設計能力為4380萬噸，而鄉鎮、村辦煤礦就達470多座，80％以上的煤礦為“集體掛名，個人經營”，采礦權歸鄉鎮政府、村委會，實際出資人均系個人。

　　據了解，臨汾市征收煤炭資源價款的具體辦法是:以2000年全國統一換發采礦許可證時的保有儲量為基數，減去換證后的動用儲量，按主焦煤2.5元/噸、配焦煤1.8元/噸、動力煤1元/噸的價款，乘以保有儲量，確定采礦權有償出讓的底價。1000萬元以下的一次性繳清，1000萬元以上的分年度繳清，省、市、縣按3∶2∶5的比例收取價款，主要用于礦產資源合理開發、保護和管理以及市營煤礦關閉后的補償等。

　　相比政府財政的增收，參與《意見》起草的山西省國土資源廳礦管處處長朱景學更愿意強調《意見》在資源保護方面的作用:“通過煤炭資源稅費改革，一方面增加礦山的回采率，另一方面，提高煤炭開采企業的門檻，大企業已形成規模化，回采率必然高，政策的指向是培養有實力、有資質的煤炭開采企業，而讓那些不具技術實力和競爭能力的小企業自然消亡。”

　　但中國煤炭協會的李朝卿認為，煤炭資源稅費的改革不能完全解決回采率低下的問題，體制問題是關鍵。“現在一半的礦山企業為國有性質，如果增大回采率，必然會增大開采難度和減少單位時間開采量，造成生產指標的下降，影響到那些國企老總們的業績考核和晉升機會。”

　　煤炭專家許克忠也認為需要對回采率的提高畫一個問號。“現在企業兩本賬、虛報的現象相當嚴重，將動用儲量報少一點，回采率自然而然就會提高。法律的本意是好的，但各部門在執行政策當中能不能依法行政是個問題。”

　　資源浪費之痛

　　資源稅改革的話題已經討論多年，近期動作頻頻的背后是國務院提出建設節約型社會。提高資源利用率，減少浪費，正是資源稅改革的主要目的。中國煤炭地質總局副局長孫升林曾表示:“對于一次性資源的煤炭來說，在產量和銷售額上征收資源稅不盡合理，而應當通過稅費的改革，在政策措施上制約煤炭資源浪費嚴重現狀。”

　　資源稅是世界各國普遍開征的一個稅種。而我國的資源開發長期處于無償開采的階段，直到1984年國務院才出臺了我國第一部資源稅法——《資源稅條例(草案)》。一些專家認為我國資源稅體系有很多不足，稅率過低、征收方式存在缺陷，不止影響到地方的稅收，更為嚴重的后果是帶來了資源的盲目開采，造成嚴重浪費。

　　可以看看煤炭的例子。據介紹，在陜西、內蒙古、新疆，有不少煤礦煤炭層都很厚，有的煤層平均厚度有50米－60米。按國家規定，開采較厚的煤層要采用工藝復雜的分層技術，逐層開采，但成本會因此升高。而面對旺盛的需求，一般企業都很難抵擋住利潤的誘惑，往往“挑肥揀瘦”地開采，不論煤層是10多米還是幾米，都只是開采中間最“肥”的煤層，大量資源就這樣被浪費了。這種現象被稱為“吃菜心”。

　　據統計，自建國以來至2003年，我國累計產煤約350億噸，煤炭資源消耗量超過1000億噸。而在“吃菜心”式的開采過程中，至少扔掉了650億噸的煤炭資源。按2003年的煤炭消費計算，這些煤夠用近40年。

　　有專家表示，這樣的浪費，與發展循環經濟，建設節約型社會的理念是相悖的，這就容易理解政府為什么加速進行資源稅的改革。

　　改革思路漸明

　　資源稅改革的話題之所以引起廣泛關注，是因為近幾年石油、煤炭價格節節高漲，中央資源性壟斷企業取得了高額的利潤，但地方政府的收益卻沒有相應增加，難免抱怨，要求提高資源稅并給地方留成多一些，以緩解地方財政緊張的狀況。一方面是壟斷企業的高收益，一方面是資源的極大浪費，許多學者也要求提高資源稅率，把壟斷帶來的高利潤收歸國家，而不應該歸企業所有。

　　在這樣的呼聲下，國家稅務總局去年年底調高山西、內蒙古、青海三省的煤炭資源稅額。此前，我國的煤炭資源稅自1984年以來，整整20年沒有動過，平均稅額僅為0.5元/噸。

　　今年5月31日，國家稅務總局再次提高8省市煤炭資源稅稅額標準。重慶市、貴州省、福建省統一提高至每噸2.5元；云南省除曲靖市富源縣提高至每噸3元外，省內其他地區提高至每噸2.5元；安徽省、寧夏回族自治區、山東省分別提高至每噸2元、2.3元和3.6元；河南省焦作礦務局、鶴壁礦務局、義馬礦務局煤炭資源稅適用稅額分別提高至每噸3元、3元、2.5元，其他煤礦則統一提高至每噸4元。

　　但有專家指出，僅僅提高一點稅額標準解決不了根本問題，不能從結構上調節好利益分配格局，換來的也多半是疑問或質疑。國家稅務總局提高8省區市煤炭資源稅后，有的地方政府并不滿意:“產的同樣是煤，我們的煤不比他們的差，為什么他們的一噸4元多而我們的一噸2元多呢？”提高了資源稅的地方尚且如此，更何況還沒有提高的地方政府，眼看著煤炭價格一個勁地往上漲，可地方政府的腰包卻沒因此鼓起來，煤炭資源稅的稅額標準還是二十年如一日。

　　煤炭生產企業對提高稅率的反應也不強烈。鄭州煤電(600121)湯先生說:“鄭州煤電的適用稅率從每噸0.9元提高到了4元，提高了將近350％，但對企業經營的影響不大。今年鄭州煤電計劃產煤430萬噸，按照全年的話，支出也只增加1000多萬，而且今年還是從5月份開始計提，只多交9個月的稅。”

　　因此，在有的專家看來，目前資源稅的調整遠不只是提高稅率這么簡單。資源稅需要的不是小改，而是大改，并且是“傷筋動骨”的大改，以保護我國的礦藏資源。這種意見目前越來越成為主流觀點。

　　國家安全生產監督管理總局局長李毅中近日強調，國家將調整煤礦“資源費”，遏制“透支性開采”導致的資源嚴重浪費。6月1日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，會議討論并原則通過了《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》。李毅中透露說，該意見其中一條就是，擬把煤礦礦藏資源費的收取，由現在的以產量和銷售收入作為基數，改變為以儲量為基數。投資者在獲得采礦權之前，就要先交納一筆“資源占用費”。

　　國土資源部副部長李元則再次證實了我國資源稅的改革方向，以儲量征稅的方式不僅適用煤礦資源，還將推廣到整個礦藏資源稅體系。他強調說，我國將建立完善礦業權有償取得制度，積極開展按儲量消耗計征資源稅費的試點工作。

　　專家認為按儲量征稅的厲害之處，在于某種意義上明晰了礦藏的產權，讓投資者的收益和需要投入的成本以及應該承擔的風險相均衡，使得其想方設法增加安全系數以延長開采周期，盡量提高資源的回采率，以收回成本和賺取利潤。

　　國家發改委主任馬凱近日在中國改革高層論壇上也表示，財稅體制改革的下一步將擴大資源稅的征收范圍。社科院財貿所依紹華博士還建議，具體范圍可從目前的7種礦藏資源擴大到所有礦藏資源，并包括土地資源、水資源、森林資源、草場資源、動植物資源、灘涂資源、海洋資源、地熱資源等。

　　看來資源稅的改革，不僅僅是提高點稅率，增加些財政收入，而是在整個制度上重新設計，節約資源為根本。