證券法修訂負三大使命 將推動資本市場穩定發展

　　時代賦予證券法修訂的歷史使命

　　《中華人民共和國證券法》(以下簡稱證券法)是1998年12月29日九屆人大第六次會議通過、1999年7月1日起實施的。

　　我國證券法制定有其特殊歷史背景，主要有兩個方面：其一是，當時正值東南亞金融 危機，雖然我國由于人民幣不可兌換，沒有受到直接的沖擊，但東南亞各國的金融體系遭到的打擊給出的教訓是深刻的。吸取東南亞金融危機教訓，如何在健全金融體制的制度建設方面，從制度和立法上防范金融風險成為當時證券法立法考慮的一個主要方面。由于證券法是1999年實施，在這之前沒有金融法規出臺解決這些問題，而新出臺的證券法正好彌補了這個空白，所以在證券法中規定了一些限制性條款，如“分業經營和管理”，只允許“現貨交易”，禁止“國企炒股”，禁止“融資融券”和禁止“銀行違規資金進入股市”等條款。從歷史唯物主義的角度看，當時規定這些條款是當時條件所必需的，但經過幾年實踐看，這些條款的內容由于其它法律已經有所規定，有些則已經不適應資本市場發展需要，需要對這些條款進行修訂。

　　其二，現行的證券法是在總結1990年至1998年間我國證券市場發展初期實踐活動和監管經驗基礎上起草的，從實行到現在六年左右時間，它對于規范證券發行和交易行為，保護投資者合法權益，維護社會經濟秩序，促進社會主義市場經濟發展，發揮了重要作用。但是在這六年多時間內，隨著經濟和金融體制改革的不斷深化和社會主義市場經濟不斷發展，證券市場發生了很大變化，在證券發行、交易和證券監管中出現許多新情況，證券法已經不能完全適應新形勢發展的客觀需要，主要體現在以下幾個方面：一是目前我國一部分上市公司的治理結構不健全，質量不高，信息披露制度不健全等原因對資本市場健康發展起一定的負面作用。同時，從立法角度對董事、監事和高級管理人員缺乏誠信義務的約束，對其違法行為缺乏法律責任的規定。二是近年來，一些證券公司的問題暴露出來，主要表現在其內部控制機制不嚴、行為不夠規范，外部的監管手段不足，法律制度上也存在一些漏洞。三是現行證券法雖然也是以保護投資者的合法權益為立法宗旨，但實際上在保護投資者權益方面，特別是對中小投資者合法權益保護的法律制度并不完善，對損害投資者權益的行為缺乏民事和賠償責任，這樣極大地挫傷了投資者的積極性，影響到市場健康發展。四是在證券發行、交易、登記結算制度方面，雖然六年多以來資本市場的運行已經形成一個比較完整的框架體系，但實踐證明，還存在不夠完備的地方，突出表現在證券發行缺乏應有的保薦制度和完備的信息披露制度，對違法發行行為沒有相應的法律責任。同時，我國的證券市場基本只存在主板市場，沒有中小板，沒有為建立多層次資本市場體系留下法律空間，很不利于資本市場的穩定和發展。五是近年來，雖然對資本市場運行的監管方面采取了一些措施，但對資本市場運行中出現的一些新情況和新問題缺乏有效的應對手段，對一些違規違法行為缺乏相應的法律責任認定和處置，致使市場監管不力，不利于打擊違法、違規行為，維護資本市場秩序。

　　這些情況都表明，現行的證券法只是一部一定歷史時期階段性的證券法律，已經不能適應我國目前所處的國內外政治經濟環境，修訂證券法不僅勢所必然，而且是時代賦予的歷史使命。

　　證券法修訂的指導思想就是要推動資本市場穩定發展

　　這次證券法修訂是1998年12月29日人大常委會通過后，于2005年4月26日被提交人大常委會修訂，時隔近七年，修訂草案共229條，新增29條，修訂95條，刪除14條，修補面達到138條，占現行證券法的60%之多。比較美國證券法從出臺到修改的時間跨度長達42年而言，雖然我國只有短短的七年時間，這說明中國的證券市場變化和發展很快，我國市場經濟和資本市場的發展與證券法律制度的要求和發展資本市場的指導思想存在一定的差距。

　　主要表現在：其一是將資本市場作為市場經濟的要素市場發展的首位，提升了資本市場的地位和作用。黨的十六屆三中全會指出“大力發展資本和其他要素市場。積極推進資本市場的改革開放和穩定發展，擴大直接融資”是黨中央、國務院從全局和戰略出發做出的重要決策，是一項重要的戰略任務，對我國實現本世紀頭20年國民經濟翻兩番的戰略目標具有重要意義。其二是新形勢下迫切需要“建立多層次資本市場體系，完善資本市場結構，豐富資本市場產品”，同時根據執法實踐和市場監管中不適應的地方，完善監管手段，提高監管有效性，保證資本市場安全、平穩、高效運行。

　　這次證券法修訂遵循“公開、公平、公正”原則和“法制、監管、自律、規范”的方針，堅持依法治市，保護投資者特別是社會公眾投資者的合法權益，正確處理好改革、發展、穩定的關系，處理好加快資本市場發展與防范市場風險的關系，加強證券市場基礎建設和制度建設，以保證我國資本市場穩定發展。

　　證券法修訂的三大使命

　　這次證券法的修訂是圍繞三個方面進行的。

　　一是修訂限制性條款，完善市場機制。主要體現在對五個重大問題涉及到的六個條款的修訂。

　　這五個重大問題是“分業經營與分業管理”、“現貨交易”、“禁止融資融券”、“禁止國企炒股”、“禁止銀行違規資金入市”，對涉及這五個重大問題條款的修訂，本著實事求是的精神和發展資本市場的需要作修訂。這五個重大問題的修訂對于拓寬市場邊界，完善市場機制，為資本市場制度創新和產品創新提供發展空間，具有重大的意義。

　　二是加強市場基礎建設和規則建設，建設多層次市場體系，奠定誠信制度基礎。

　　主要體現在提高上市公司的質量、加強對證券公司監管，防范和化解證券市場風險，加強和保護投資者權益，完善證券發行、交易和結算基本建設，規范市場秩序等方面，加強市場的基礎性制度建設，所有這些都是以推動資本市場穩定發展，保護社會公眾投資者特別是中小投資者合法權益為主線貫穿整個修訂案的始終。保護投資者，特別是保護中小投資者的合法權益主要在以下幾個層次：

　　第一個層次是在證券發行過程中，以保證上市公司的質量來保護投資者，特別是中小投資者的權益。這次證券法修訂中，要加強完善上市公司的監管力度，提高上市公司的質量。建立證券發行的保薦制度。在證券法修訂中加入了以下條款：發行人申請公開發行證券的，應當按照規定聘請證券公司擔任保薦機構。保薦機構應當遵守業務規則和行業規范，誠實守信，勤勉盡責，履行推薦發行人證券發行、上市和督導發行人規范運作等相關職責。同時，增加條款規定了上市公司控股股東或實際控制人、上市公司董事、監事、高級管理人員的誠信義務，防止上市公司控股股東或者實際控制人通過各種手段掏空上市公司，防止上市公司董事、監事弄虛作假，損害上市公司和小投資者合法權益事件的發生。另外，提高上市公司發行審核的透明度，加強社會公眾監督作用，防范發行人采取虛假手段騙取發行上市資格。過去有的上市公司剛上市業績不錯，到了年報就變臉，一年之后就變成ST，再就PT，然后就面臨退市，這些公司不是業績變壞而是一開始就作假。所以保護投資者，特別是保護中小投資者的權益從根本上講，首先要保證上市公司的質量，保證上市公司在上市一開始沒有造假。

　　第二個層次是在證券交易過程中保護中小投資者合法權益。主要在市場交易中規定三大類禁止行為：內幕交易、操縱市場和欺詐客戶，如果這些行為給他人造成損失的，應當承擔賠償責任。過去對這些行為認定方面有些不完善，在修訂中將其完善，并明確提出賠償責任。以前有好多這類的案件不能判決，就是缺乏法律的支撐。更重要的是建立證券投資者保護基金制度，此項規定已經得到國務院的批準，修訂草案規定：國家設立證券投資者保護基金。證券投資者保護基金由證券公司繳納的資金及其他依法籌集的資金組成，其征集、管理和使用的具體辦法由國務院制定。其目的就是要加強對中小投資者保護的力度，把保護中小投資者的權益落到實處。

　　第三個層次是完善資本市場的基本建設。客戶結算保證金的管理不完善，導致證券公司挪用保證金，這個問題由來已久。這次修訂對證券公司的結算保證金制度做出重大改革，決心要解決挪用保證金的問題。為此，在修訂中擬訂了一個新條款，證券公司應當采取有效的隔離措施防范公司與客戶之間、不同客戶之間的利益沖突；證券公司不得將客戶交易結算資金、客戶證券帳戶名下的債券、資金、股票等證券資產歸于其自有財產。嚴禁任何機構或個人挪用客戶交易結算資金，客戶證券帳戶名下的債券、資金、股票等證券資產不得挪用。證券公司破產時客戶交易結算資金、客戶證券帳戶名下的債券、資金、股票等證券資產不屬于其破產清算財產。按照修訂后的規定，客戶結算保證金將不再存放在證券公司，而是存放在商業銀行，并以客戶單獨結算。這將使每筆客戶交易結算資金都有保障，這是一個非常大的舉措，也是證券市場一個非常大的利好。

　　第四個層次是解決證券市場結構的問題。我國的股票市場是現貨交易，存在制度性的缺陷，股票市場只有做多機制沒有做空機制。缺乏做空機制可以使股票價格上下大幅度波動，價格大幅度背離價值。導致這個問題出現的根本原因是現貨交易，現貨交易必然是個單邊市場，單邊市場就會出現大量誘空的行為，大量泡沫做多的行為，使得價格脫離價值，形成劇烈的波動，助長了投機傾向。單邊市場就是要上就拼命上，出現大量泡沫；要下就拼命下，出現大量的誘空。這次修訂中取消了“現貨交易”的限制。

　　第五個層次是誠信建設。必須建立起證券市場的誠信，沒有誠信就沒有證券市場。美國股市的信息披露制度非常嚴格，雖然也出現了“安然事件”，但在制度上更加嚴格了，沒有人敢冒天下之大不韙造假，如果造假不僅終身不能進入，而且面臨刑事訴訟。這次證券法修訂在建立誠信制度性建設方面增加了許多條款，使我國的證券市場無論在發行、交易、結算、信息披露等方面都建立在誠信的基礎上，為證券市場的穩定發展打下了堅實的基礎。

　　三是建立監管授權機制，強化證券違法行為的法律責任。

　　現行證券法規定了國務院證券監督管理機構依法履行職責時可以采取的措施，在一定程度上保證了監管機構能夠依法履行職責，打擊違法犯罪。但是，經過這幾年實踐證明，需要進一步予以完善，包括明確監管部門在日常監管中的執法措施，在經監管當局主要負責人批準下，有權查詢有關違法單位和個人的銀行賬戶；查閱和復制與被調查事件有關的工商登記、稅務、海關、戶籍、房地產、通訊記錄等資料；對有轉移或者隱匿涉案財產或者偽造、毀滅重要證據跡象的，可以凍結或者查封；限制被調查事件當事人的證券買賣；對不予配合的當事人，可以申請公安機關傳喚等。這些執法手段對于監管部門及時查明案情、打擊違法犯罪至關重要。因此，修訂草案增加了監管機構的執法手段和權限。

　　現行證券法在實施過程中還反映出的一個重要問題是法律責任的規定需要進一步補充、完善，并使之更具操作性。為此，修訂草案在法律責任中從五個方面增加了相應的規定：一是明確規定證券發行與交易中的賠償責任；二是追究控股股東或實際控制人的民事責任和行政責任，如證券發行申請經核準后，發現不符合法律、行政法規規定條件的，發行人的發起人、股東、實際控制人有過錯的應當承擔連帶責任，并可處罰款直至追究刑事責任；三是增加證券公司的責任規定，包括違法承銷、未依法履行保薦職責、未按規定報送文件或保存資料等情形下的責任；四是加大上市公司、證券公司有關高級管理人員和直接責任人員的責任。發行人有欺詐發行、虛假陳述的，證券公司有違規從事承銷、保薦的，對其負有責任的高級管理人員和直接責任人員可給予警告、罰款等處罰；五是規定了證券市場禁入制度，對嚴重違法人員禁止其在一定期限直至終身不得從事證券業務或者不得擔任上市公司董事、監事、高級管理人員職務。(證券法修改起草工作小組組長 許健)