特約評論員 龔六堂 楊俊

　　國務院近日決定在境內證券市場中啟動國有股向全國社會保障基金轉持的計劃，規定從股權分置改革新老劃斷后，凡在境內證券市場首次公開發行股票并上市的股份有限公司將部分國有股權轉由全國社會保障基金理事會持有。這一政策的出臺必將推動證券市場的發展，而且更重要的是為中國的養老保障制度注入了寶貴的資金，它對于中國養老保障事業的發展有深遠的意義。

　　國資：“養老積累”的隱式契約

　　與發達國家不同，中國新型養老保險制度在最初期并沒有享受人口年輕化帶來的巨大資金積累的機遇。以美國為例，在1946年—1964年的“嬰兒潮”階段中年輕人口大量出生，每年勞動者繳納的社會保障稅是高于對老年人的養老金支付的，所以美國每年有600億—1000億的養老保險基金盈余，目前美國養老保險基金的結余在2萬億美元左右。而當中國的養老保障制度在1986年開始進行城鎮職工養老保險制度改革時，在制度運行初期就面對了人口老齡化所帶來了的巨大挑戰。來自《中國勞動年鑒》的數據顯示，我國城鎮職工養老保險制度內部的退休者與勞動者的比例在0.33左右，也就是1個退休者對應3個勞動者，如此高的人口負擔比使我國養老保險制度舉步維艱。比較中外國家在社會保障制度發展上的差異，可以發現中國最特殊之處在于中國的經濟在進行養老保險制度改革的時候已經積累了大量的國有資本，所以充分發揮這筆巨大的國有資產財富使之造福于社會保障制度就是對中國目前而言非常重要政策措施，也是中國養老保障制度可以享受的寶貴制度機遇。

　　在1986年養老保險制度改革前，中國原來所執行的養老保障制度是一個以企業為基礎的保障體系，職工在企業所創造的價值中一部分以工資的形式發到個人的手中，另一部分直接成為企業的積累轉化為國有資本。當職工退休的時候，每個月可以從企業得到退休金，相當于是企業將職工在勞動時期為企業創造的價值返還給他們。這相當于是一個“隱式” 的部分積累制養老保險，與西方國家現行的“顯式”現收現付制養老保險不同之處在于，西方國家其實是國家型養老保障，而我國是企業型養老保障。當我國建立市場經濟體制后，國有企業在受到來自市場的沖擊下也有可能出現倒閉，這時企業型養老保障就無法維持下去，原來的養老保障制度就必須進行改革。改革后建立了新型的社會化的養老保險制度，將原來由企業承擔的養老保障責任轉由政府來完成。這是改善民生，促進社會福利的大事情，但是在這個改革過程中產生一個重要的問題：國有資本中一部分是來自原來制度下職工的勞動貢獻的，那么在改革的過程中國有資本對勞動者的養老保障義務應該如何進行兌現？一些東歐國家、俄羅斯和拉丁美洲的國家在解決這個問題的時候采取了兩種做法，一種是將國有企業的股權直接劃轉到社會保障基金中，另一種是將國有股權直接賣出，將得到的收益轉移到社會保障基金。

　　“劃轉策略”減緩股市震蕩

　　將國有股權直接賣出的做法非常的不可取，從實行這個方案的國家來看，由于大量的股權在短期內進行交易，造成供大于求的不利局面，而且相關的配套性改革方案無法同時完成，最終的結果是國有股權出售得到的收益遠小于原來的估計，出現了一定程度上的“國有資產流失”的問題，這對那些企業的老職工造成了非常大的危害。如哈薩克斯坦共和國的“藍籌股”私有化方案，該方案原計劃在股票交易所出售政府所持有的大型企業的股份，實現企業的私有化并將收益用作養老基金的收入。但是政策剛起步的時候就遭遇到亞洲金融危機和俄羅斯經濟危機，政府原來的計劃完全無法實行，經濟危機導致所有的股權價格暴跌，“藍籌股”計劃最終所獲甚微。中國也有類似的實踐，2001年6月12日，國務院發布了《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，規定國有股 “減持主要采取國有股存量發行的方式”和“凡國家擁有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投資者首次發行和增發股票時，均應按融資額的10%出售國有股”。這對整個股票市場造成了很大的沖擊，股票市場出現了一個重大的向下調整。結合中外的實踐經驗，通過在股權市場上賣出國有股權為社會保障基金籌集資金的方案是很難達到預期的效果的。

　　也有一些國家實行了國有資本股權向社會保障基金轉持的方案。在匈牙利，部分的國有股權轉移到一個由工會控制的養老基金中；拉脫維亞共和國在進行了私有化改革之后，將企業5%的股權轉移給一個政府的基金；馬其頓將私有化企業的10%的股權轉給國家級的養老基金，該基金并未對外出售股份，而是從中獲取紅利；克羅地亞在90年代初期將社會所有制企業進行私有化后，將33%的股份轉移到三家國家級的養老基金中，剩余的股份轉移到私有化基金中，其目的是通過持有企業股份，用得到的紅利收益來支付退休職工的養老金。這些國家的社會保障改革也不是一帆風順的，因為采用社會保障基金持有國有股權的方案必然受到宏觀經濟增長的影響。當宏觀經濟處于快速發展階段，社會保障持股所帶來的收益必然會增加，反之社會保障持股收益會隨經濟衰退而遇到困難。這些經驗和教訓是我國在未來的政策實踐中要重視的。

　　“劃轉策略”優化經濟效率

　　在中國啟動將國有股權劃轉到全國社會保障基金之前，中國就已經為應對將來會出現的人口老齡化對養老保障事業的沖擊而進行了準備。在2000年建立的全國社會保障基金就是我國政府用于應對未來養老保障事業需要的戰略儲備基金，由中央財政撥入資金、國有股減持所獲資金和股票、劃入的股權資產和經國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益構成。全國社會保障基金理事會以科學發展觀為指導，自2000年建立以來，資產總額從2001年的805億元增長到2008年的5623億元左右。雖然全國社會保障基金積累規模的發展速度較快，但目前的資金規模與未來的養老需求相差甚遠。針對中國未來養老保障事業的資金需求，全國社會保障基金理事會提出了到2010年底將社會保障基金發展到1萬億元，在2020年積累資金2萬億的目標，由此可見全國社會保障基金在未來發展空間巨大。到2008年底，全國社會保障基金成立八年以來年均投資收益率為8.98% ，基金資產總額5623億元，與2萬億的目標的實現有很長的距離。按照9%的年平均收益率，實現2萬億的目標需要數十年的時間，這是無法滿足我國即將出現的養老保障需求缺口的。現在將部分國有股權劃轉到全國社會保障基金無異于及時雨，為全國社會保障基金的積累提供了巨大的資金支持，可以保證全國社會保障基金更有效地實現原定的經營目標，使我國的養老保障事業可以長期穩定地可持續發展。

　　更可喜的是，經過10多年的國有企業改革，現在我國的國有資本已經成為能夠創造巨大的價值的經濟支柱。首先我國國有資本的規模不斷增加，數據顯示國有資產總額從2004年的7.13萬億元增長到2008年底的逾16萬億元，平均每年增長超過1萬億元。其次國有資本的效益不斷增加，利潤總額不斷提高，按照國資委的計算，2007年底中央國有企業的利潤水平超過1萬億元的水平。國有資本的巨大收益能力成為充實社會保障基金的資金基礎，將國有股權劃撥社會保障基金并長期持有，從每年的利潤分紅中得到資金用于我國養老金的支付，這為我國社保基金的發展提供了長期穩定的收入支持。

　　在過去的3年中，我們在一系列的論文中對國有股權劃轉社保基金的政策進行了深入的理論研究，如在2006年3月《經濟研究》上的論文《國有股權型社會保障研究》初步論證了社會保障基金持有國有股權的積極作用；在2008年6月《經濟研究》上的論文《社保基金最優持股比例》進一步論證了對社會保障基金劃轉國有股份的最優比例的確定方法；在2008年8月《金融研究》上的論文《國有資本收入對社會保障的劃撥率研究》更深入地討論了國有股權收入如何在財政一般性支出和社會保障支出之間進行最優分配以改善社會福利。

　　這些研究表明實行國有股權劃轉社保基金的政策在人口不變的條件下可以增加均衡的經濟產出，提高年輕人和老年人的均衡消費，是顯著優于現收現付制養老保障政策的。這種政策的核心機制在于政府行為對經濟的影響，由于養老保障基金長期持有國有股權，減少了代際之間股權交易的支出，提高了用于新增投資以擴大生產的資金，所以可以將經濟產出“蛋糕”做大。居民消費是產出的一個部分，所以高產出在這種養老保障政策下可以同時提高年輕人和老年人的均衡消費，改進他們的一生福利，這就是國有股權劃轉社保基金政策的“增長”效應和“福利”效應。而且在研究中我們發現全國社會保障基金長期持有國有股權將更為有利，因為社會保障基金作為一個特殊的“投資個體”在理論上具有無限期生命，是更有“耐心”的投資者，因此可以更有效地享受到長期投資帶來的“股權溢價”，而且長期持有股權的社會保障基金更有利于中國證券市場理性的發展。從實際操作層面看，全國社會保障基金作為一個機構投資者，其更加重視的是上市公司及其股權的投資價值，而非投機炒作。因此社會保障基金投資行為可以對其他投資者起到示范性作用，這種示范作用必將有利于推動中國證券市場價值型投資理念的形成和深化，促進中國證券市場良性成長。

　　最后我們要強調的是國有資本收入是我國財政收入的一部分，所以將國有股權劃撥到社保基金也就意味著將一部分財政收入劃撥給社保基金，這其實是一種國家財政收入對社會保障責任的體現方式。發達國家政府財政收入向社會保障轉移占40%～60%，而在過去我國的財政收入中不到15%的部分用于社會保障支出，與發達國家有一定的差距。現在通過國有股權劃撥的方式將來自國有資本的一部分財政收入劃到社保基金應當視為我國財政對社會保障責任的體現，這一舉措進一步明確了我國財政對社會保障的責任，這對于構建“公共職能型”政府而言意義非同尋常。政府職能的轉型也意味著政府要重新權衡“生產”和“消費”的關系，以前的財政支出結構中相當多的比重用于的固定資產投資以擴大產出規模，這表明了政府對“生產”方面的重視。大量的實踐證明單純重視生產的政策并不一定會改善居民的消費和福利水平，所以將國有資本收入劃撥到全國社會保障基金就是要增加政府公共開支中用于消費的部分以改善民生，這必然是財政支出制度改革的應有之意，同時也為我國養老保障事業在未來獲得更多來自政府的支持奠定基礎，推動養老保障事業向更高的層次發展。

　　(龔六堂，系北京大學光華管理學院教授、楊俊，系中國人民大學勞動人事學院講師)

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