煙控公約沖擊中國煙草

　　《煙草控制框架公約》即將在我國生效，政府向世界做出了控煙的承諾。作為煙草專營者和控煙執行者，我國政府又將如何解決煙草經濟與煙草控制的矛盾？

　　★《中國經濟周刊》實習記者 馬志娟 / 北京報道

　　8月28日，十屆全國人大常委會表決批準了世界衛生組織制訂的《煙草控制框架公約》

(下稱《公約》)，這意味著，中國政府正式加入了全球性“控煙運動。”

　　雖然這個曾經引起廣泛關注的全球性控煙多邊協議終于在中國塵埃落定，但何時在中國正式生效，還是個未知數。國家煙草專賣局(中國煙草總公司)(下稱國家局)綜合處人士對《中國經濟周刊》說，人大常委批準通過的文書還沒有遞交給聯合國，因此《公約》在中國的生效日期還無法確定。

　　同樣不確定的是，政府將如何平衡自己的角色，一方面要保持煙草行業的穩定發展，提升中國煙草的國際

　　《公約》的約束力有限

　　實際上，早在2000年秋，國家局在《公約》政府間談判開始前就召開會議研究，并于2001年8月成立了《公約》對案研究工作小組，緊接著又批準立項“《公約》對案及對中國煙草影響對策研究”的“雙對”研究課題。

　　從1999年《公約》的議題被提出，到 2003年11月10日中國政府簽署《公約》，曠日持久的控煙討論已經達到高潮。今年8月28日，當我國立法機構把《公約》變成我國法律一部分的時候，只不過是意料之中的一個程序。

　　業內人士指出，中國加入《公約》前歷經了4年6輪的談判，已經形成了符合中國政府主張的原則和寬泛的《公約》。其中關于價格和稅收的控煙措施只形成了“承認價格和稅收措施是減少各階層人群特別是青少年煙草消費的有效和重要手段”這樣寬泛的規定，對于煙草制品的包裝和標簽的規定要求在三年內施行，廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助的規定也有五年的緩沖期。

　　《公約》對我國最具影響力的條款之一是第19條“責任與賠償”，不僅涉及到各國經濟利益，而且直接關系各國的立法基礎和司法體系。國家發改委工業司副司長熊必琳對媒體表示：“《公約》的內容基本滿足了我國的立場，不會對我國的現行立法和司法體系造成沖擊。”

　　“曾經來勢洶洶的《公約》經過多國談判后，確定的文本已經是‘協調的意志’，在我國煙草專賣的體制和現有的執法環境下，《公約》能有多大的約束力是值得懷疑的。”中國政法大學一專家對《中國經濟周刊》說。

　　“煙草控制” vs“煙草經濟”

　　煙草控制與煙草經濟在中國一直被認為是相互對立的活動。早在2001年，時任國家局科技教育司技術監督處副處長的劉剛毅就曾責難控煙組織：“國內的一些衛生組織在‘控煙’問題上，沒有完全堅持國家利益、人民利益高于一切的原則，沒有堅持實事求是的原則，不負責任地制定了一些不符合國情、超越現實、作繭自縛的‘控煙法規’，使我國的煙草行業受到了比較大的沖擊，特別是在一定程度上抑制了煙草行業的技術進步和競爭能力的提高。”

　　劉剛毅所說的國家利益和人民利益可以用下列數字來解釋。中國是世界上最大的煙草生產國和消費市場，我國超過3億的煙民消費了世界上三分之一的卷煙，同時，中國煙草行業是一個擁有5000億資產，5000萬從業人員的龐大產業，已經超過十年名列納稅榜首，給國家貢獻了十分之一的財政收入。

　　“煙草不僅與健康有關，而且與一個國家或地區的經濟發展、勞動就業、農業經濟結構、人民生活水平以及市場和社會的穩定等方面都有著直接或間接的關系。”2004年9月2日，在海南省海口市召開的《公約》與公共事務研討會上，國家局副局長張保振做上述表示。他同時強調：控煙的形式、范圍、程度及具體進展情況應充分尊重各國國情和不同選擇，國際組織不應過多地干預屬于國家主權范圍以內的事情。

　　“雙對”課題研究組組長程永照認為：“中國是禮儀之邦，煙草大國，積極加入《公約》對于發展中國家的中國來說，可以樹立積極支持控煙、保護公眾健康的負責任的國家形象，有利于提高我國在國際上的地位。”

　　但控煙已經不是國家形象問題，已發展成為公眾健康的現實問題。目前每天有2000余人死于吸煙，到2050年將增至8000人，每年將有300萬人因吸煙死亡。協和醫科大學基礎醫學研究院教授楊功煥指出：由于過度吸煙導致的健康問題，會使醫療費用增加，勞動力損失，如果不控制煙草的使用，依照每年僅1%的人口增長率，我國的卷煙消費者的數量在30年后將會大大增加，由此帶來的健康問題會更加嚴重。

　　2003年，美國司法部裁決要求國內大煙草商賠償2800億美元，以返還政府為患病煙民支付的費用。“這在中國是幾乎不可能的，”江西某地方專賣局局長對《中國經濟周刊》說，“中國的醫療體制和法律依據等各種因素都不足以支持消費者提起訴訟。”同時由于煙草公司在我國都是國有企業，部分享受醫保的消費者即使因為煙草受害，醫療費也由國家承擔，如果起訴就變成了政府的左手打右手。

　　解鈴還需系鈴人？

　　據中國疾病預防控制中心控煙辦公室副主任姜垣介紹，一包煙提價10%，預計可使香煙需求量在高收入國家減少約4%，而在中低收人國家減少約8%。提高煙稅不但能增加政府收入，同時挽救了上百萬人的生命。

　　但國家副局長張保振則強調，控煙不應該陷入抑制合法生產經營而助長非法生產經營的泥潭中去：“希望通過煙草稅率的大幅度提高使煙草商‘無利可圖’，從而達到控煙乃至禁煙的目的。這是一種天堂般的理想。”

　　他強調“解鈴還需系鈴人”，控煙需要煙草行業的參與。“推進技術創新，研究開發卷煙減害技術，為消費者提供優質低害的卷煙產品，是煙草行業對消費者健康負責的積極表現。”據了解，我國卷煙平均焦油含量已經從上世紀70年代末30毫克降到現在13.5毫克。

　　業內人士承認，盡管《公約》寬泛的規定沒有對我國煙草行業產生迅速的沖擊，但嚴格履約將觸動我國煙草專賣體制的深層次問題。《公約》條款對締約國義務的規定又是比較寬泛、原則性的，還需要各國補充立法，因此沒有政府的強力推動，控煙將是困難重重。

　　某地方專賣局局長對《中國經濟周刊》直言：“目前《公約》對煙草企業的影響還不明朗。地方煙草企業是吃飽了撐著沒事干才關心《公約》，我們只關注自身發展，至于《公約》規定有什么不能做，那就到了真不能做的時候再說吧。況且如何履約這些政策層面的問題也不是地方局說了算。”

　　作為國務院煙草專賣行政主管部門的國家局，盡管對如何履約的問題緘口不談，但已經有學者直指我國煙草政府專營體制。經濟學博士周陽敏對《中國經濟周刊》說：“如果政府不轉變角色，將面臨煙草專營者和控煙執行者雙重角色的尷尬，從而無法充分實現控煙監督者的作用。”

　　國家控煙辦公室主任吳凡對《中國經濟周刊》介紹，隸屬中國疾病預防控制中心的國家控煙辦是非常設機構，各省市也沒有相應的職能部門，人力物力的確有限。有強力的政府推動固然有助于控煙，但她認為，社會輿論和民眾對煙草危害的低認知度決定了控煙在中國是任重而道遠。

　　“國家發改委計劃成立一個控煙協調辦公室，以協調國家宏觀利益和部門利益的關系。”吳凡對《中國經濟周刊》說。