電改如何降低工業電價？

　　文·邁克爾·波利特 楊宗翰 陳浩

　　電改9號文頒發兩年多以來，中國新一輪電力體制改革已經全面鋪開，在“放開兩頭，管住中間”體制框架下，電價改革、輸配電價核定、培育競爭市場等改革項目正有條不紊地推進。

　　在改革逐步進入深水區的當下，中國需要回顧并確認最初的改革目標，以確保今后一段時期的改革進程不會出現偏頗。電改不是為了改革而改革，電改是否成功也不僅僅取決于電力行業、電力企業的經營是否成功，而是要真正地激勵電力企業將勞動力釋放到更具生產力的崗位，降低電力成本，支持其他經濟部門的發展。雖然不能將電改與降電價簡單地劃等號，但不可否認，中國電改的主要動力就在于工業電價高于美國等發達國家，政府希望通過電改降低其他經濟部門的用電負擔。這里所指的降電價，不是壓低火電廠的合理利潤甚至讓其陷入虧損狀態，而是通過提高電力系統的運行效率來實現。

　　數據顯示，在中國本輪電改拉開序幕之前的2014年，工業電價在美國為0.0710美元/千瓦時，中國為0.1068美元/千瓦時，中國比美國高出50%。中國工業電價高，一部分原因是發電燃料價格更高。2014年，用于發電的煤炭價格在美國為0.0241美元/千瓦時，中國為0.0384美元/千瓦時；用于發電的天然氣價格在美國為0.0159美元/千瓦時，在中國高達0.0778美元/千瓦時。然而，這些燃料成本差異僅能夠解釋兩國工業電價差距的63%，還有37%的差價來源于電力系統的其他方面。

　　另外一個重要的影響因素是中國電價體系當中的交叉補貼，中美兩國居民電價同樣存在差異，在美國為0.1252美元/千瓦時，在中國為0.0908美元/千瓦時，中國比美國低了27%，中國的居民電價并沒有反映出真實的電力供應成本。交叉補貼因素可以解釋中美工業電價差的15%左右。當然，交叉補貼機制在中國長期存在，對居民電價進行改革涉及到復雜的政治經濟因素，尚未包含在此次電改范疇之內。

　　即便如此，通過電改提高中國電力行業運行效率，還可以縮小中美工業電價差的五分之一左右，大約相當于在中國2014年工業電價基礎上降低7%～8%。改革措施主要集中在調整電力調度方式、提高電網公司效率、降低電力行業高投資率三個領域。

　　引入對電廠的經濟調度

　　調度系統運營商是電力系統的“空中交通管制員”，它的一項主要任務是以最低的成本實現電力市場的實時平衡。

　　基于實現成本最低的大區域調度，是降低電力系統運行總成本的關鍵，調度系統的控制區域范圍越大，批發市場的規模和單一價區的范圍就越大，就越能夠優化利用低成本電源，減少備用容量。在英國、美國等許多國家的電力市場改革過程中，都出現了將已存在的電力調度區域合并來延展單一調度系統運營商控制區域的現象。 比如，1997年成立的PJM公司是美國目前最大的電力控制區調度系統運營商，負責13個州以及哥倫比亞特區的電力系統運行與管理，實踐證明，PJM 控制區的形成在減輕此前分區定價低效問題方面產生了顯著的效益。

　　中國地域遼闊，能源資源分布不均，通過大范圍電力調度優化電力系統的潛力很大。然而，目前的電力系統主要在省級組織調度，省與省之間有一些更高級別的區域管理，但這些管理往往是季節性的。省級調度不能充分利用跨區電力交易的重大機遇，造成了效率方面的損失，比如在云南和廣東，云南經常有水電過剩，而用電大省廣東的電力生產成本要比云南高得多，兩省之間的電力調度受到限制，阻礙了低成本電力的優先配置。

　　在發用電計劃模式下，電網企業需要根據政府核定的發電機組年利用小時數進行調度，而不是基于發電成本由低到高的順序進行，這也是需要改革的地方。中國《可再生能源法》規定所有可用的可再生能源電力都應優先調度，但在實際操作中，為幫助化石燃料發電廠達到年利用小時數目標，往往加劇了棄風、棄光問題。其實，可再生能源發電的邊際成本很低，棄風、棄光所浪費的實際上都是幾乎免費的電力。量化研究表明，通過降低可再生能源出力損失和優先調度更高效的燃煤發電機組，可以讓中國的煤炭需求降低6%，僅此一項便可以將工業電力總支出減少1%～2%。

　　實現輸配電價合理化

　　在電力系統中，只有輸配電網具有自然壟斷的特征，將輸配電網與電力供應的其他環節區別對待，可以更明確地捋順電力的定價機制。批發和最終售電價格可競爭性決定，而輸配電價水平和結構則屬于受管制的壟斷性收費范疇。

　　加強對輸配電環節的監管，是世界各國成功建立起競爭性批發和售電市場的關鍵要點，比如英國在1990～1998年電力系統自由化時期將輸配電網所有權從發電所有權中拆分出來，在電力市場自由化的總體效益中，很一大部分來自電網業務本身。引入對電網業務的激勵性規制，鼓勵電網企業降低成本，帶來了這些企業運營效率的極大提升。在英國電力市場自由化期間，輸配電環節就業人數曾減少了43%，勞動生產率提高逾100%。

　　輸配電價改革工作是中國本輪電改的重點之一，來自國家發改委的數據顯示，截止2017年7月，首輪輸配電價改革試點已經全面完成，在試點中，監管部門對電網企業涉及與輸配電不相關的資產、不合理的成本、費用支出進行了嚴格的成本監審與剔除。未來，監管部門將繼續推進跨省跨區和區域電網輸配電價的核定工作。保守估計，輸配電價改革帶來的成本節約，約占工業用戶電費開支的2%～3%。

　　降低電力行業高投資率

　　本輪電改的另一項關鍵任務，是降低電力行業的新增投資。

　　隨著中國經濟增速放緩，用電需求增速也在放緩，但電力行業的投資增速卻保持高位，尤其是前幾年燃煤火電的擴張已經進入了一種非理性狀態，這導致電力設備利用率持續下降。國家能源局發布的數據顯示，2016年，中國電力行業新增投資達到8855億元，其中，電源投資占比38.7%，全口徑發電裝機容量達到16.5億千瓦，同比增長8.2%，與此同時，火電利用小時數卻下降到了1964年以來的最低水平，迫使國家發改委、工信部、財政部等16部委在2017年8月份聯合印發《關于推進供給側結構性改革防范化解煤電產能過剩風險的意見》，以整合、壓減煤電資源。如果電力投資繼續無節制地增長，電力設備大量閑置對于提高電力行業運行效率將是一個巨大的拖累。

　　降低電力行業投資水平，需要對投向新電廠建設和電網資產擴建的資源進行分階段的重新部署。不可能馬上停止所有的投資，繼續增加可再生能源發電比重符合低碳電力的發展潮流，與之配套的輔助服務市場和電力輸送通道建設也是必要的。除此之外，電力行業投資如果每年能夠降低目前新增投資額的10%，也將有可能使工業電價降低3%左右。

　?。ㄗ髡哌~克爾·波利特系劍橋大學賈吉商學院教授，楊宗翰系劍橋大學博士研究生、Dentons大成律師事務所全球能源團隊律師，陳浩系北京理工大學博士研究生）