煤電，豈能一關(guān)了之

　　文·葉春

　　7月底，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局等16部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確提出了“十三五”期間煤電“去產(chǎn)能”與結(jié)構(gòu)性調(diào)整的目標(biāo)和具體措施，力爭(zhēng)到2020年將煤電裝機(jī)規(guī)模控制在11億千瓦以內(nèi)。

　　觸一發(fā)而動(dòng)全身

　　自2002年上一輪電力體制改革以來(lái)，我國(guó)發(fā)電建設(shè)一路高歌猛進(jìn)，其中煤電占主導(dǎo)地位，從2002年的2.5億千瓦增長(zhǎng)到2016年年底的9.4億千瓦，年均增長(zhǎng)9.9%，平均每年新增煤電裝機(jī)近5000萬(wàn)千瓦，其中有經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)催生的需求拉動(dòng)，也有對(duì)發(fā)展形勢(shì)誤判產(chǎn)生的盲目樂觀情緒推動(dòng)，還有地方政府為保經(jīng)濟(jì)增速而做出的無(wú)奈之舉。

　　其實(shí)煤電過(guò)剩的苗頭早已經(jīng)顯現(xiàn)，如今《意見》出臺(tái)，風(fēng)向終于被扭轉(zhuǎn)，“十三五”期間累計(jì)停建、緩建和淘汰1.7億千瓦，相當(dāng)于每年減少裝機(jī)3000萬(wàn)千瓦以上。而“十三五”已經(jīng)過(guò)去一年半有余，剩下的時(shí)間里，平均每年“去產(chǎn)能”近5000萬(wàn)千瓦。壓力不可謂不大，損失不可謂不小。

　　從經(jīng)濟(jì)角度看，按照當(dāng)前的工程造價(jià)水平核算，停建、緩建的1.5億千瓦煤電裝機(jī)涉及總投資在5000億元左右。在建項(xiàng)目一旦停工，必然面臨擬建場(chǎng)地及地基四周長(zhǎng)期裸露積水造成的基底持力層下沉、鋼筋銹蝕膨脹導(dǎo)致的混凝土結(jié)構(gòu)破壞、系統(tǒng)設(shè)備銹蝕等一系列質(zhì)量、安全問題，會(huì)額外增加大量的設(shè)施、設(shè)備保護(hù)費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用。除此之外，由于政策變化導(dǎo)致的工程進(jìn)度變化，將難以避免地引發(fā)一系列工程變更、合同糾紛乃至索賠費(fèi)用。

　　從產(chǎn)業(yè)角度看，煤電建設(shè)屬于系統(tǒng)工程，不僅涉及上游裝備制造，還涉及與之配套的煤炭運(yùn)輸通道、電網(wǎng)建設(shè)以及下游產(chǎn)業(yè)布局。前些年煤電裝機(jī)快速擴(kuò)容，催生了一大批上游裝備制造企業(yè)投產(chǎn)，如今煤電建設(shè)規(guī)模縮減、步伐放緩，勢(shì)必導(dǎo)致部分裝備制造企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難。近幾年，我國(guó)陸續(xù)開工建設(shè)14條特高壓輸電通道，很多在建煤電項(xiàng)目是配套電源，若這些項(xiàng)目停建、緩建，相配套的特高壓線路輸電不足，將在一定程度上造成國(guó)有資產(chǎn)的閑置和浪費(fèi)。

　　從社會(huì)角度看，煤電項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，均需要大量勞動(dòng)力。為滿足前些年電力建設(shè)市場(chǎng)大干快上的需求，2002年以來(lái)電力建設(shè)企業(yè)的施工能力快速擴(kuò)張，技術(shù)人員儲(chǔ)備、機(jī)械設(shè)備儲(chǔ)備充足，并形成了數(shù)量巨大的農(nóng)民工現(xiàn)場(chǎng)施工隊(duì)伍。煤電項(xiàng)目停、緩建后，不僅讓電建企業(yè)經(jīng)營(yíng)生存受到挑戰(zhàn)，還將導(dǎo)致大量服務(wù)于煤電建設(shè)工程的人員和專業(yè)設(shè)備閑置，僅中國(guó)電建、中國(guó)能建兩大電力建設(shè)集團(tuán)面臨的轉(zhuǎn)崗員工便超過(guò)2萬(wàn)人。同時(shí)，自2007年以來(lái)，累計(jì)關(guān)停小火電超過(guò)1億千瓦，剩余待關(guān)停的小火電機(jī)組大部分是熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組或地處邊遠(yuǎn)地區(qū)，普遍存在職工人數(shù)多、分流安置難度大的問題。

　　政府和企業(yè)皆應(yīng)“打板子”

　　面對(duì)如此觸一發(fā)而動(dòng)全身的連鎖反應(yīng)，煤電機(jī)組豈是一關(guān)了之的事情？當(dāng)前的形勢(shì)已然形成，“去產(chǎn)能”實(shí)屬迫不得已，但“去產(chǎn)能”的同時(shí)必須要做的，是總結(jié)、反思和防范，避免一次次在相同的科目上補(bǔ)交學(xué)費(fèi)。

　　煤電行業(yè)沉荷積重難返，在一定程度上，根子還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，無(wú)論是核準(zhǔn)還是“路條”，均是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段，即便目前的關(guān)停并轉(zhuǎn)措施，也依然帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡。

　　計(jì)劃手段不僅僅造成了管理的僵化、與市場(chǎng)的脫節(jié)，更重要的是誤導(dǎo)市場(chǎng)主體。即便煤電裝機(jī)嚴(yán)重過(guò)剩，由于主管部門從嚴(yán)審批，“路條”資源被人為炒作成稀缺資源，于是吸引著企業(yè)蜂擁而至。試想，如果政策穩(wěn)定，市場(chǎng)和行業(yè)信息及時(shí)、完備，只要滿足規(guī)劃、環(huán)保等條件的項(xiàng)目都可以建設(shè)和并網(wǎng)發(fā)電，又有哪家企業(yè)會(huì)去瘋狂地獲取煤電項(xiàng)目“路條”呢？人為的干預(yù)，扭曲了市場(chǎng)主體的判斷和決策行為。

　　地方政府出于對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的盲目追求，面對(duì)發(fā)電企業(yè)的狂熱是默許甚至鼓勵(lì)的。對(duì)相關(guān)責(zé)任人的懲罰機(jī)制缺位，縱容了地方政府的這種非理性決策。為推動(dòng)行政機(jī)關(guān)實(shí)行科學(xué)決策、民主決策、依法決策，中共中央已明確要求建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤，依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)該嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)和其他相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。但《意見》即便是對(duì)“未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)、批件不符、開工手續(xù)不全等違規(guī)煤電項(xiàng)目”，也僅僅是要求“一律停工、停產(chǎn)，并根據(jù)實(shí)際情況依法依規(guī)分類處理”，未明確追責(zé)。

　　核準(zhǔn)制等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理手段不改，政府有關(guān)部門在沒有責(zé)任約束的情況下一邊審批、一邊淘汰，造成巨額國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失的簡(jiǎn)單加減法便有可能還會(huì)繼續(xù)。大一統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)被打破，市場(chǎng)資源和市場(chǎng)主體均呈現(xiàn)多樣化、分散化和不確定性，如果始終依靠計(jì)劃手段來(lái)管理產(chǎn)業(yè)，必然陷入被動(dòng)、滯后的局面。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府管理部門要轉(zhuǎn)變到依靠規(guī)劃引導(dǎo)和預(yù)警指導(dǎo)的管理機(jī)制上來(lái)。“十一五”、“十二五”期間，由于國(guó)家未公布明確的發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致煤電建設(shè)一直延續(xù)了用電緊張時(shí)期的發(fā)展節(jié)奏，煤電裝機(jī)規(guī)模年均增速分別為12.4%和6.6%，再加上“十二五”期間非化石能源發(fā)電快速發(fā)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了用電增長(zhǎng)速度。如此嚴(yán)重的脫節(jié)，既沒有市場(chǎng)干預(yù)，也沒有最基本的預(yù)警，政府對(duì)市場(chǎng)的管理實(shí)際上是缺位的。可喜的是，隨著2016年7月國(guó)家能源局發(fā)布《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，這種形勢(shì)正在被扭轉(zhuǎn)，這是時(shí)隔15年之后，電力主管部門再次對(duì)外公布電力發(fā)展五年規(guī)劃，2017年7月份，遲到的2020年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警也終于出臺(tái)。

　　煤電過(guò)剩，發(fā)電企業(yè)自然難辭其咎，國(guó)有發(fā)電企業(yè)投資決策“權(quán)—責(zé)—利”配置的失衡是根本原因。目前，我國(guó)的煤電企業(yè)基本上都是國(guó)有企業(yè)，一味做大的片面考核機(jī)制“激勵(lì)”過(guò)盛，而對(duì)決策失誤的約束不足，加之單一股東結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的企業(yè)決策和經(jīng)營(yíng)行為缺乏監(jiān)督，發(fā)電企業(yè)的發(fā)展思維一向是重做大、輕做強(qiáng)，重花錢、輕賺錢，重投資、輕管理。要扭轉(zhuǎn)這種市場(chǎng)科學(xué)決策和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不夠的現(xiàn)狀，必須改變發(fā)電企業(yè)的單一股東結(jié)構(gòu)，推行混合所有制，培育合格的市場(chǎng)主體。在此基礎(chǔ)上，淡化企業(yè)管理者的官本位思想，培養(yǎng)具有市場(chǎng)思想和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的企業(yè)家，讓企業(yè)和企業(yè)的行為不僅受到黨紀(jì)國(guó)法的約束，也接受市場(chǎng)機(jī)制的約束。

　　（作者系能源經(jīng)濟(jì)與管理專家，本文僅為作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表任何機(jī)構(gòu)意見。尹琳琳博士對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

　　文章來(lái)源于《能源評(píng)論》雜志