以法治型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)重建經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制

　　（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2016年第42期）

　　國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所副研究員 黃衛(wèi)挺

　　當(dāng)前，我國正處于新舊社會(huì)秩序轉(zhuǎn)換的過渡階段。在舊的社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和秩序不斷消解，新的機(jī)制和秩序尚未成型之前，大眾對(duì)未來的預(yù)期存在較大不確定性。由于這種不確定產(chǎn)生于深層次的制度變革過程，其影響是系統(tǒng)性的。市場(chǎng)天生厭惡風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避不確定，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的民間投資意愿不強(qiáng)，資本外逃壓力持續(xù)等多與這種系統(tǒng)性的不確定有關(guān)。

　　經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制正在重建

　　從系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的角度看，在新的社會(huì)秩序成型并有效發(fā)揮作用之前，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在的這些問題難以徹底根除。而如何恰當(dāng)?shù)卣莆罩刃蛘{(diào)整進(jìn)度和力度，是一項(xiàng)考驗(yàn)智慧的政治決斷，筆者并沒有足夠的智識(shí)對(duì)此展開分析。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是維護(hù)內(nèi)部穩(wěn)定和拓展我國外部發(fā)展空間的最重要基礎(chǔ)，如何重建經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制，使其及早發(fā)揮穩(wěn)定預(yù)期、規(guī)范市場(chǎng)和政府行為的作用，卻顯得尤為重要。在舊經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制不斷失效的過程中，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制正開始逐步形成。

　　具體而言，舊的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制主要由兩大關(guān)系構(gòu)成，分別是“中央與地方關(guān)系”（央地關(guān)系）和“政府和企業(yè)關(guān)系”（政商關(guān)系）。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)式過程中，政府行為方式、資源配置方式和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式之間始終存在很強(qiáng)的聯(lián)動(dòng)性。以過去30多年為例，在我國特殊的央地關(guān)系下，政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為重要目標(biāo)，并通過手頭握有的權(quán)力對(duì)資源配置施加影響，最終決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。央地關(guān)系影響第一個(gè)環(huán)節(jié)，即政府行為方式，政商關(guān)系主要影響第二個(gè)環(huán)節(jié)，即資源配置方式。當(dāng)然，從市場(chǎng)化的大趨勢(shì)看，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中政府和企業(yè)的角色此消彼長(zhǎng)，央地關(guān)系的經(jīng)濟(jì)影響最終會(huì)在政府和市場(chǎng)邊界的調(diào)整中逐步弱化，但分析過去30多年的發(fā)展，第一個(gè)環(huán)節(jié)的政府行為依然非常重要。

　　事實(shí)上，以分稅制為象征的央地關(guān)系被很多學(xué)者視為中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制中最重要的制度設(shè)計(jì)，官員政績(jī)追求（或稱為“晉升錦標(biāo)賽”）和地方財(cái)政資源最大化對(duì)各地政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)形成了強(qiáng)大的制度性激勵(lì)。這對(duì)創(chuàng)造中國經(jīng)濟(jì)奇跡功不可沒，但同時(shí)也形成了很多短視的發(fā)展行為，如犧牲環(huán)境、一哄而上等。在政商關(guān)系方面，過去30多年市場(chǎng)邊界的擴(kuò)張主要集中在產(chǎn)品市場(chǎng)，要素市場(chǎng)的市場(chǎng)化卻相當(dāng)有限，這給各級(jí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)留下了重要手段。他們可以利用手中握有的土地資源以及稅收優(yōu)惠等進(jìn)行招商引資，形成了政商關(guān)系中相對(duì)中性的一面。但是，在權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完備的情況下，不管是中央部門握有的審批權(quán)力，還是地方政府握有的土地、稅收優(yōu)惠等可交換資源，也導(dǎo)致了一些公權(quán)私用、資本圍獵公權(quán)、權(quán)錢交易等違法腐敗現(xiàn)象，這些則是政商關(guān)系中現(xiàn)實(shí)存在的陰暗一面。

　　當(dāng)前，中央對(duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的考核沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，但隨著反腐力度和官員紀(jì)律約束的不斷加大，政府官員及公務(wù)員群體的目標(biāo)訴求、行為方式已經(jīng)發(fā)生重要變化。根據(jù)官方媒體報(bào)道，不少官員從以前的“積極有為”轉(zhuǎn)為“為官不為”，一些中央政令遭遇到了執(zhí)行層面的問題；政府與企業(yè)的關(guān)系從以前的“座上賓”“家中客”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨晨勘场保瑢?duì)于很多適應(yīng)了舊政商關(guān)系的企業(yè)和企業(yè)家來說，面對(duì)這些新情況顯得甚為憂慮和無所適從。可以說，整肅吏治是一個(gè)催化劑，其影響超越政治領(lǐng)域，通過影響央地和政企兩大關(guān)系，使得舊的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制逐步失效。

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，整肅吏治是一個(gè)好的，也是必須開展的工作，只是需要權(quán)衡和掌控好潛在風(fēng)險(xiǎn)，盡快建立新的秩序。從決策層發(fā)出的信號(hào)看，目前，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制已露端倪。今年兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記提出了以“親”和“清”為核心的新型政商關(guān)系；2016年8月，國務(wù)院對(duì)外公布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。這些都意味著決策層已經(jīng)關(guān)注到了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制方面發(fā)生的變化，也預(yù)示著新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制正開始建立。

　　堅(jiān)守法治型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)

　　新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制必須有明確的目標(biāo)，同時(shí)要與其他領(lǐng)域的制度構(gòu)建相銜接。根據(jù)目前觀察到的種種信號(hào)，社會(huì)各界對(duì)決策層心中的未來經(jīng)濟(jì)圖景存在一定的不同理解，尤其是走出經(jīng)濟(jì)層面去思考，這種理解上的差異或許更大。但是，無論如何，站在更宏大的人類發(fā)展歷史進(jìn)程去思考，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制必須以形成法治型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，這是我們必須堅(jiān)守的。黨的十八屆三中、四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，明確重申和論述了“加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”等重要論斷，也反映出了決策層建立法治型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的立場(chǎng)。

　　從法治型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)目標(biāo)去分析央地和政商關(guān)系，可以找到重建經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制的主線。從中長(zhǎng)期看，各級(jí)政府保有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)并不是壞事，只是應(yīng)該在法治框架下，從制度設(shè)計(jì)上給予更為適當(dāng)?shù)募?lì)，比如優(yōu)化政績(jī)考核制度。這也是《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》的初衷，它所調(diào)整的是不符合發(fā)展趨勢(shì)的各種“不清晰、不合理、不規(guī)范”的地方，但仍堅(jiān)持“調(diào)動(dòng)和保護(hù)地方干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性”。與此同時(shí)，在市場(chǎng)化改革繼續(xù)向前推進(jìn)的過程中，宏觀層面的政商關(guān)系，即政府與市場(chǎng)的邊界將繼續(xù)調(diào)整，當(dāng)前的建設(shè)型政府最終將轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府。為此，央地關(guān)系調(diào)整在整個(gè)社會(huì)秩序調(diào)整中雖然很重要，但不是新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制中最重要的部分，相反，政商關(guān)系的重建才是主線。

　　習(xí)近平總書記提出以“親”和“清”為核心的新型政商關(guān)系，并對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)家提出了不同的要求，被視為政商關(guān)系調(diào)整的基調(diào)，也引起了企業(yè)家和社會(huì)各界的熱議。筆者認(rèn)為，以我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所處的階段，特別是在法治型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)下，構(gòu)建新型政商關(guān)系應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：

　　一是理念方面，除了進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，明確政府與市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的邊界外，要重點(diǎn)矯正所有權(quán)差別對(duì)待問題。在一些政府官員心中，企業(yè)分為“官商”（國企）和“民商”（民企），在資源和服務(wù)支持方面差別對(duì)待，存在所有權(quán)歧視。在新型政商關(guān)系下，政府不僅要與官商親，更要與民商親，檢驗(yàn)“親”的關(guān)鍵取決于政府和民商的關(guān)系。

　　二是制度建設(shè)方面，目前，很多官員和企業(yè)家對(duì)政商關(guān)系到底怎么擺存在困惑，存在“只怕不清，不怕不親”“保清棄親”等心態(tài)，在全面推進(jìn)依法治國目標(biāo)下，必須在制度層面劃定官員與企業(yè)家之間的互動(dòng)邊界，盡早出臺(tái)詳細(xì)的、可操作的法律法規(guī)和政策制度，讓官員和企業(yè)家都吃下“定心丸”。

　　三是預(yù)期重建方面，新型政商關(guān)系能否發(fā)揮現(xiàn)實(shí)效用，取決于能否盡快重建預(yù)期。預(yù)期重建涉及很多方面，除了高層表態(tài)之外，應(yīng)盡快從中央層面制定公布相關(guān)制度規(guī)則，并在可能的情況下，通過一些案例性措施釋放確切信號(hào)。當(dāng)然，在預(yù)期重建過程中，政府和企業(yè)恪守契約精神最為重要，特別是各級(jí)政府之前與企業(yè)訂立的契約，在不違規(guī)違法的情況下，均應(yīng)該給予承認(rèn)。