《中國經(jīng)濟周刊》 記者 郭芳 鄒錫蘭 | 廣東清遠報道

　　5月中旬的一個午后，一場大雨洗滌過的空氣格外清新，在廣東省清遠市佛岡縣大田村的入口，連片的綠稻在微風中搖曳生姿，向日葵的笑臉排著隊一掃連日陰雨帶來的陰郁。

　　沿著一路的野花往前走，一棟棟簡約的歐式建筑代替了原本雜亂無章的泥磚房，干凈調(diào)皮的宣傳版畫很萌、很現(xiàn)代，文化中心里蕩漾著老人和孩子的笑聲。

　　大田村村委會主任戈紹否告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，作為清遠農(nóng)村綜合改革的試點，現(xiàn)在的大田村以打造最好的“美麗鄉(xiāng)村”走在了改革前列。

　　自2012年清遠市開始推行農(nóng)村綜合改革以來，該市越來越多的村莊像大田村一樣，通過農(nóng)村治理改革使農(nóng)村的面貌得以改善。

　　農(nóng)村治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。全國各地也相繼展開了農(nóng)村基層治理方式的探索和改革。而廣東省清遠市所推行的農(nóng)村基層治理模式改革在2014年4月被確定為中央農(nóng)辦農(nóng)村改革聯(lián)系點。2014年7月，清遠被明確為廣東省的示范點,同年11月，清遠成為第二批國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)，開展以農(nóng)村社區(qū)、村民小組為單位的村民自治試點。

　　清遠市改革的主要內(nèi)容是探索推進以村民小組為自治單位的農(nóng)村基層治理體系改革。在清遠市的農(nóng)村綜合改革設計中，改革的主要內(nèi)容被分解為黨組織建設、村民自治、農(nóng)村公共服務“三個重心下移”，以及土地資源、涉農(nóng)資金、涉農(nóng)服務平臺“三個整合”。

　　據(jù)清遠市委書記葛長偉向《中國經(jīng)濟周刊》記者介紹，“三個重心下移”重塑了農(nóng)村基層的治理模式和組織方式，使農(nóng)村基層治理模式、組織化水平與農(nóng)村社會治理水平、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，進而提高農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力。而“三個整合”則是在此基礎上重組農(nóng)村的生產(chǎn)要素，積極探索農(nóng)村基本經(jīng)營制度的有效實現(xiàn)形式，以解決農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收問題。

　　重塑基層治理格局：三個重心下移

　　改革的誘因源于清遠農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實困境。

　　2012年，葛長偉在跑遍清遠市的85個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、300多個村莊（清遠共有1023個村委會）進行調(diào)研后，總結(jié)了制約清遠農(nóng)村發(fā)展的六大問題：村民自治的效果不明顯、基層黨組織較為薄弱、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展遲緩、農(nóng)村經(jīng)營體制機制滯后、農(nóng)村公共服務水平較低、農(nóng)村不穩(wěn)定因素多發(fā)。

　　葛長偉表示，“尤其是自上世紀80年代以來，清遠與全國一樣，所形成的以行政村自治為基礎的基層治理模式，越來越不適應農(nóng)村發(fā)展和社會治理需要，并產(chǎn)生了一系列矛盾。”

　　基于此，2012年10月，清遠市提出了以完善村級基層組織為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，要求落實黨組織建設、村民自治和農(nóng)村公共服務“三個重心下移”，重構(gòu)鄉(xiāng)村共同體。

　　首先是黨組織建設重心下移。從2013年開始，清遠市積極推動基層黨建根基延伸到最基層，將農(nóng)村基層黨組織設置由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—村黨支部”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—黨總支—黨支部”，將黨支部建在村民小組（自然村）一級，并在具備條件的村辦企業(yè)、農(nóng)民合作社、專業(yè)協(xié)會等建立黨支部。全市在行政村一級成立1013個黨總支，在村民小組一級成立9239個黨支部。

　　其次是村民自治重心下移。清遠市以英德市西牛鎮(zhèn)、連州市九陂鎮(zhèn)、佛岡縣石角鎮(zhèn)為試點，探索村委會規(guī)模調(diào)整，縮小村民自治單位，將現(xiàn)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村（行政村）—村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組、自然村）”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面根據(jù)面積、人口等因素劃分若干片區(qū)建立社會綜合服務站，在片區(qū)下依據(jù)集體資產(chǎn)、地緣血緣關系等因素，以一個或若干村民小組（自然村）為單位設立村委會。也就是，將行政村自治改變?yōu)樽匀淮遄灾危�村委會下沉到了自然村、村小組一級。

　　據(jù)悉，三個試點鎮(zhèn)改革之后，村委會數(shù)量由42個增至390個。而其他非試點鎮(zhèn)則以村民小組或自然村為單位成立村民理事會，由德高望重的鄉(xiāng)賢、致富能人等擔任理事會成員，配合村干部開展村務自治。截至目前，清遠市村民小組（自然村）共選舉產(chǎn)生了村民理事會14554個。村民理事會也為發(fā)展集體經(jīng)濟、化解矛盾糾紛發(fā)揮了有效作用。

　　清遠市佛岡縣石角鎮(zhèn)委書記陳發(fā)興接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時說，石角鎮(zhèn)作為試點鎮(zhèn)已經(jīng)全面鋪開改革。“目前在石角鎮(zhèn)，村的數(shù)量已從10個調(diào)整為106個，理事會的建立也很成功，在理事會的管理下，每個村的面貌都發(fā)生了根本性變化。”

　　最后一項便是農(nóng)村公共服務重心下移。以解決群眾辦事難為切入點，在行政村一級建立社會綜合服務站，承擔上級政府部門延伸到村級的黨政工作和社會管理事務，集中開展便民利民的全程代辦服務，為農(nóng)民提供8大類108項農(nóng)村基本公共服務，解決服務群眾“最后一公里”問題。

　　其實，“三個重心下移”是對清遠農(nóng)村基層治理體系與組織方式的重塑。黨支部、村委會、村民理事會等設置重心下移至村民小組，在黨組織領導下，村委會、村民理事會、經(jīng)濟合作社等組織各司其職，理事會議事、村民代表會議決事、村委會執(zhí)事的農(nóng)村基層治理體系也逐漸形成。

　　村民自治實現(xiàn)“零上訪”

　　清遠市委農(nóng)辦負責人向《中國經(jīng)濟周刊》記者介紹，自治重心下移至村民小組（自然村）一級，村民自治由政府建構(gòu)的行政村自治回歸到由社會自發(fā)形成的自然村自治，使村民小組（自然村）成為鄉(xiāng)村自治的主體，達到自治結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)高度契合，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村共同體的重構(gòu)，從根本上夯實了村民自治的社會基礎。“在利益關聯(lián)緊密的熟人社會開展村民自治，更便于實現(xiàn)直接民主，使村民對于本村發(fā)展和治理有了更大的自主權(quán)及自我管理的熱情。”

　　據(jù)這位負責人介紹，改革的成效頗為明顯。在重點改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)新成立的村委會中，80%的村提出了村莊建設項目計劃，90%的村實現(xiàn)了自我管理，100%的村干部真正負起責任，積極謀劃發(fā)展經(jīng)濟、整治農(nóng)村環(huán)境，參與農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)解。

　　而在清遠市佛岡縣石角鎮(zhèn)委書記陳發(fā)興看來，“現(xiàn)在是越改越有意思，一是實現(xiàn)了自己管理自己，二是實現(xiàn)了美麗鄉(xiāng)村建設。最重要的是解決了農(nóng)村的矛盾。”

　　上述負責人向記者介紹，在改革推行后“分歧明顯減少，村民的矛盾經(jīng)基層組織的調(diào)解，相對容易化解，也填補了農(nóng)村社會的‘管理真空’，減少了農(nóng)村矛盾糾紛”。據(jù)清遠市委農(nóng)辦提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年與2012年相比，清遠市涉農(nóng)糾紛下降21%，尤其是英德市西牛鎮(zhèn)2012年曾因上訪問題被全市通報批評，自開展試點以來，實現(xiàn)了全鎮(zhèn)“零上訪”。

　　重組生產(chǎn)要素：三個整合

　　根據(jù)清遠市委書記葛長偉的介紹，在清遠市的農(nóng)村綜合改革總體設計中，“三個重心下移”解決的是農(nóng)村組織建設問題，“三個整合”則在此基礎上，解決農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收的問題。

　　在“三個重心下移”改革漸顯成效之后，清遠市農(nóng)村綜合改革進一步向縱深推進，探索農(nóng)村土地資源、涉農(nóng)財政資金、涉農(nóng)服務平臺“三個整合”，創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式。

　　首先是整合土地資源。在農(nóng)民自愿的基礎上，由村集體統(tǒng)籌整合全村土地，解決土地細碎化問題，先后探索出“整合置換后確承包經(jīng)營權(quán)到戶”、“確地界到經(jīng)濟社（組），確股份到戶”、“確承包權(quán)到戶，村集體整合土地經(jīng)營權(quán)”等土地整合模式。通過整合土地，使土地零散經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榧�中連片經(jīng)營，有效促進了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)分工，提高了土地的產(chǎn)出率。

　　在佛岡縣石角鎮(zhèn)大田村，因受“山小地小”所限，村里人均擁有0.7畝地，大多數(shù)村民以種植砂糖橘為生，約280戶農(nóng)戶靠著230畝左右的土地過著“靠天吃飯”的日子。

　　如今，全村213畝地經(jīng)由每家每戶集中到村里進行土地整合，再統(tǒng)一發(fā)包給了一家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)進行規(guī)模化種植。這家企業(yè)支付給農(nóng)民每年每畝1200塊錢的地租。

　　陳發(fā)興說，將零碎的土地進行整合后出租既可以收取租金，也解放了農(nóng)村勞動力到外面去打工，而且還有利于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和機械化經(jīng)營。

　　其次是整合涉農(nóng)資金。在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎上，將生態(tài)公益林補償、種糧直補等普惠性資金集中到村集體，統(tǒng)籌用于村公共事業(yè)和公共設施建設。這種“聚小錢辦大事”的做法有效避免了涉農(nóng)財政資金的管理使用因“九龍治水”、“撒胡椒面”等問題而導致的資金使用效率低下。以清遠英德市為例，該市已有619個村民小組開展了整合涉農(nóng)財政資金的探索，整合金額達到1500多萬元，主要用于修建機耕路、水渠等農(nóng)田基礎設施。

　　陳發(fā)興告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，2014年，中國銀監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部和供銷合作總社發(fā)布關于引導規(guī)范開展農(nóng)村信用合作的通知，其中提到，要堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展。石角鎮(zhèn)創(chuàng)新建立了農(nóng)村信用合作部，將農(nóng)村的閑散資金集中起來解決農(nóng)村的融資難問題。“原本的股東是15戶人家，現(xiàn)在已經(jīng)擴展到145戶。它的基本原理就是，利用熟人社會，解決生產(chǎn)資金問題。”

　　農(nóng)村信用合作部的負責人向記者介紹，信用合作部的利息比商業(yè)銀行的利息略高，一般情況下大約一分二的月息，而醫(yī)療貸款的月息則較為便宜，大約為7厘。信用合作部的貸款手續(xù)比銀行簡單得多。

　　劉永紅是當?shù)匕闹迗怨�的種植大戶，在種植經(jīng)營的過程中，因10萬元的資金缺口向農(nóng)村信用合作部求助。他告訴記者，他以一分二的月息從信用合作部借款10萬元，從申請到拿到錢，只用了兩天時間。“如果向銀行貸款，要抵押、評估，還要買保險，一兩個月也貸不下來。”

　　這種做法一方面解決了農(nóng)民的融資難問題，另一方面也拓寬了農(nóng)民閑散資金的投資渠道。

　　陳發(fā)興向記者表示，“但我們不提倡融資范圍太大，畢竟相互之間如果不熟悉會加大風險。”

　　再次就是整合涉農(nóng)服務平臺。據(jù)悉，經(jīng)整合后整個清遠市共有經(jīng)濟聯(lián)社1128個、經(jīng)濟社19571個，基本覆蓋了擁有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的村小組和自然村。全市的農(nóng)民合作社也從2012年底的986個增加到2014年的1587個。此外，還與阿里巴巴[微博]集團簽署合作協(xié)議，通過電商平臺，打造集農(nóng)產(chǎn)品信息服務、物流配送、“散采集運”于一體的農(nóng)村電商體系，推動農(nóng)民直接進入流通環(huán)節(jié)，最大限度得到農(nóng)產(chǎn)品增值的利益。目前陽山縣、清新區(qū)和佛岡縣已啟動了“農(nóng)村淘寶”試點項目，未來將在全市各縣（市、區(qū)）全面鋪開。

　　農(nóng)村改革突破口：激發(fā)基層活力

　　在清遠市的農(nóng)村改革推行大約兩年后，2014年4月，中央農(nóng)村工作領導小組副組長、中央農(nóng)辦主任陳錫文到清遠考察，他這樣評價了清遠的改革：從地方實際出發(fā)，順應基層干部和農(nóng)民的愿望，積極尋找適合清遠特點的農(nóng)村改革突破口，抓住怎么調(diào)動農(nóng)民的積極性這個環(huán)節(jié)，夯實農(nóng)村基層組織，激發(fā)基層活力，下了很大功夫，找到了更好發(fā)揮農(nóng)民主體作用的“鑰匙”。

　　“農(nóng)村的改革越來越有意思。”陳發(fā)興說，“農(nóng)民已經(jīng)改變了舊有的觀念，主動問政府要政策，他們都這么積極了，我們更不能停滯不前。”

　　葛長偉書記告訴記者，在下一步的改革部署中，將探索推進以農(nóng)村社區(qū)、村民小組為單位的村民自治改革試驗任務，以進一步完善農(nóng)村基層治理體系和農(nóng)村服務體系，整合農(nóng)村資源要素。