“萬物怕還原。”這是一句鋼鐵人用的雙關語,既指高爐煉鐵里的還原反應,又指對事情源頭的追問。前一陣的輿論場上,對霧霾的關注又一次被點燃。自媒體巨大的傳播能量和深入淺出的敘事技巧,完成了一次“霾從哪里來”的全民科普。
環保部每年都會發布《中國環境狀況公報》,近些年的表述樂觀有力:“主要污染物總量減排年度任務全面完成”。以二氧化硫、氮氧化物為例,2012年全國排放總量分別比上年減少4.52%、2.77%;2013年又比2012年減少3.5%、4.7%。
環境統計的體系和數據,是規劃制定和政策執行的基礎。為什么環境管理的“驗收賬本”,會與老百姓的日常感覺有差距?對相關政策的追問,一點也不比科學的探究簡單。
“圈內公開的秘密”
根據環保部的《環境統計年報》,2012年中國煤炭消費量為35.15億噸,二氧化硫和氮氧化物排放量分別為2117.6萬噸和2337.8萬噸;而美國1990年消耗煤炭8.8億噸,二氧化硫和氮氧化物的排放量分別為2308萬噸和2553萬噸。
換句話說,如果總量數據統計體系準確的話,那1990年的美國,雖然消耗的燃煤只是中國2012年的四分之一,然而排放總量卻比中國還要高,還沒有像我們一樣出現如此大面積的霧霾。
從全國人大環資委研究室副主任的崗位退休之后,駱建華拉上了老環保人,組成了一個內部的微信研討群,大家可以私下交流一些真實想法。
問題出在統計和估算方法。“現有數據的主要來源,是企業自己的上報加上調查估算。”中國人民大學環境學院教授宋國君介紹,以工業污染源統計為例,對重點調查企業逐個發放表格,填寫后匯總;非重點調查企業則采取比值估算,如生產一頓鋼排放的粉塵在工程領域會有一個范圍,通過乘以“排污系數”折算。
“凡是把空氣管住的國家,用的可不是這套粗放的管理方式。”宋國君認為,這些數據作為統計研究沒有問題,但作為政策和執法的基礎就很不精準。“這種方法的要害在于估算系數,在工程領域其實是一個寬泛的區間,在政策執法中則可能變成數字游戲。這是圈內公開的秘密。”宋國君提出這種批評,源于他15年前做過的一件較真到底的“傻事”。
1999年,宋國君考入北京大學攻讀碩士。此前,他在遼寧本溪市環保局工作了9年,監測站、研究所的崗位都干過。那段時間,本溪已經開始推行總量控制,每年二氧化硫排放削減的指標也都按要求完成了。“那段時間企業還沒有上脫硫的治理設備,怎么排放就下降了呢?”
環保局前同事的解釋是“企業買了好煤”。所以計算二氧化硫排放量的公式中,使用含硫系數從以前的1,取值逐步下降為0.8、0.6。在朋友的協助下,宋國君找來了煤質監測站一年全部的化驗單,把幾千張單據一一錄入電腦統計。“按照每一車的重量加權,對當年300萬噸不同批次的煤的含硫系數平均后,我算出的系數是1.7,超過當時使用系數的一倍。”
自此之后,宋國君決定今后學習和研究,一定要從這套管理方式中跳出來看問題。那么,究竟那些治霾成功的國家是怎么管的呢?
“從滿場跑到人盯人”
“剛開始以為是幾天,沒想到一霾就是50年。”這句話出自《洛杉磯霧霾啟示錄》——美國一部知名的科普著作。經過社交媒體傳播后,在中國引發一些悲觀論點:“既然連美國都需要50年,那看來霧霾真的也要有一個漫長的過程 ”。
“我干了30年環保,照我說,真要治好霧霾,不需要50年。”唐山一家大型鋼鐵企業的環保科長認為,給重點的污染源都裝上在線監測,把設備搞準了,實時上傳信息公開,真想管是能管住的。“發達國家的經驗已經表明,空氣質量的改善,尤其是空氣細顆粒物、臭氧等污染控制需要精細化,盯住每一個污染源,落實到實時監測和排污許可證的詳細界定。”也就是說得從“滿場跑”到“人盯人”,而這正是宋國君跳出“總量控制”后一直在研究的“在線監測”管理體系。
從2007年開始,國家和企業投入大量資金,建立起世界上最大規模的污染排放實時監測體系。按照“國控”、“省控”、“市控”等分級管理,這七八年來,重點污染企業的重點排放口,都裝上了實時監測設備,24小時不停向對應主管部門的信息平臺上報送污染物的排放數據。
馬軍是北京環保機構“公眾環境研究中心”主任,他的課題組包含一個技術團隊,從全國各省環保公開平臺上,抓取并留存按小時更新的實時監測數據。“全國范圍內每個小時段,大約都有400 多家國家重點監控的廢氣排放源未能達標。”
“國家尚未出臺統一的濃度執法標準,地方上也各不相同。我們綜合考慮,將連續3小時排放濃度超過法定標準視作超標。”馬軍解釋說,按照這一標準,有的企業3個月內超標天數為100%。
比如在河北,以二氧化硫,氮氧化物,顆粒物三項主要污染物中任意一項、任一排放口超標計,根據河北省“國家重點監測企業自行監測信息”公示的歷史數據,在2014年8月1日?10月31日的92天內,河北遷安中化每一天的排放都超標。
大氣管理目標的變革
目前的大氣治理面臨“總量控制、運動調控”和“實時監測、按日管理”兩個政策抓手的取舍比較。中國人民大學國家發展與戰略研究院的環境政策課題組,對于前者的批評相當尖銳:“環保部門將注意力投錯了方向,大量執法資源集中于‘年平均污染物濃度降低’和‘年總排放量降低’等按年來度量的污染物排放總量控制指標,卻沒有能力對污染源進行日均的精細化管理。管理效率粗糙,也無法改善老百姓每天真實的呼吸感受。”
“總量模糊,減量又無法真正核實,必然擺脫不了越減越多的怪圈。”駱建華退休前,在全國人大做了15年的環境執法檢查,他也看到了我國總量管理體系的粗糙。
例如每年燃煤和鋼產量縮減指標,國家會下放到各省并分解到市縣。考慮到管理可行性,進一步落實到企業,于是普遍出現一種情況:“裝了不達標,達標不運行,但都是按照合格安裝、滿負荷運行來跟你申報削減量的。”駱建華說。
另一方面,國家企業投入大量成本建立起的實時在線監測設備,利用率卻很低,遠未達到“日均”管理的水平。“去年年底開始,我們開始推進有效率核查的培訓和要求。”河北一名縣級環保局相關負責人認為,“我感覺未來兩三年,國家會把濃度數據逐步管起來。”
但在宋國君看來,“要管住霧霾,針對污染源的濃度管理是最可行的抓手。上一級的環保部門要抓是如何認定濃度超標和問責機制,而不是陷入到具體細節的重復核查中。”備受矚目的新環保法中對污染行為的“按日計罰”,其實還是“量刑”層面。今天的技術,已經能夠通過手機上實時監測污染超標,但最關鍵的“定罪”標準在立法上卻沒有回應。
“現在從華北督察中心到省環保廳、市環保局確實經常下來檢查,但感覺他們做的事情跟我們沒有什么不同。一個全流程的鋼鐵廠有一百多個排放口,這樣一個個企業去看是看不過來的。”上述河北一位縣級環保局相關負責人稱,現在更需要上級部門制定明確的規則并理順機制。
“我們現在執法的困惑是,濃度超標的處罰依據是小時平均、日平均還是月平均值?我們自己定的是按月平均,第一個月超標警告,第二個月處罰。但是國家相關規定僅僅說超標允許處罰,缺乏相關執行細則。”
“別讓小偷自己買手銬”
現有的實時監測管理體系還面臨其他挑戰,表面上是儀器不準、數據造假,背后是機制設計的深層次問題。
2014年,河北省首次立案偵辦了涉及大氣污染的刑事案件。河北省邢臺建滔焦化公司的負責人,每天晚上指派專人對在線監測設施煙塵儀電位器進行調整,弄虛作假進行偷排。
“問題的根子,出在監測設備都是讓企業自己出錢、自己招標、自己找運營公司,這不就相當于讓小偷自己花錢給自己買手銬?”唐山下屬區縣一名環保局相關負責人認為。
企業支出方面,以廢氣排放的監測設備為例。國產某龍頭品牌的設備20萬元一套,每年運行維護的費用在4萬~5萬元之間。以唐山市的企業為例,首鋼遷安鋼鐵公司安裝了10套,規模小一些的榮信鋼鐵公司也有6套。而環保做得比較好的企業比如唐鋼,使用的是40萬元一套的進口設備共計15套——這些成本都需要企業自己掏。
“都說空氣質量不好,都說沒辦法,我認為有辦法。”前述唐山一家大型鋼鐵企業的環保科長這樣建議,重點排放源的污染監測設備應該由政府埋單,并向第三方機構采購運營服務。“現在是企業給監測機構錢,你不聽話就不給你錢。如果是國家出錢,第三方要是作假就會砸自己的飯碗。”
設備采購上也一樣,國家標準中允許在線監測設備有一定的誤差范圍,以二氧化硫監測的流量數據為例,允許正負偏差15%。“但現實中都是負偏差,只會小不會大,圈子里大家都知道。”該環保科長坦言,“這跟鋼鐵行業軋鋼筋一樣,都是負偏差的機器好賣。同樣的重量直徑往小了偏,軋出來的鋼筋就會長出來一截。”
信息公開與公眾參與
監管如何應對這些挑戰呢?駱建華建議:“企業環境信息要強制公開,從部門監督變成全社會監督,解決管不過來和‘貓鼠一家’的問題。”
馬軍的公眾環境研究中心現在有了20人的團隊,基于搜集的4萬個實時在線監測源的數據庫,開發了一款手機應用:“污染地圖”。公眾可以通過“污染地圖”時刻關注周邊污染源的排放數據,發現超標后再轉發微博。
一些省市也開始嘗試新手段。比如山東省環保系統建立了環保微博工作體系,省環保廳帶頭,17個市、上百個縣都各自建了微博,層層轉發,進行微舉報。結合實時數據和監測依據,目前已推動170多家山東當地企業作出說明,其中相當一部分還公示了限期整改承諾。
馬軍希望能把山東的經驗介紹給河北,應對華北的霧霾問題。15年后,宋國君也已從那名不厭其煩統計上千張化驗單的學生,成為專攻環境政策管理的學者。他現在致力于幫助城市建立其空氣質量“日”管理數據庫和超標診斷分析工具,為治理霧霾提供執法和決策支持工具。
得益于山東省環保廳發布詳細數據,宋國君可以基于較為準確的濃度和流量數據,計算出分行業分地域的真實排放總量,而這要比依靠地方上報和粗略系數衡算的統計數據更加精確,也更有實際管理價值。
以2014年6月份的實際排放數據為例,針對山東省17個地級市中243家火電相關企業,只要依靠在線監測系統,真正按照國家標準把濃度監管到位,不用一刀切地關停企業、不用強制汽車限行,“一個月就可以減排二氧化硫1621噸,氮氧化物2444噸,顆粒物1165噸。”
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