鄒曉云

　　從目前的情況看，土地要素的市場配置情況仍有諸多令人不滿意的方面。比如說，城市和農村的土地配置依然是二元結構，而且農村遠遠落后于城市。農村土地必須依靠征用后才能成為國有土地，才能夠流動�，F(xiàn)在實際上只有城市土地有市場可言，農村土地并沒有市場。農村土地如何解決進入市場的問題已經提出了很多年，但是進步一直很小。

　　阻力當然是多方面的，其中地方政府就是最大的阻力。從目前的情況看，大多數(shù)地方政府是不支持的。因為要解決這個問題，就要改變目前的征地制度。如果征地制度改變了，地方政府可能就會失去對農地轉為建設用地收益的控制權，而現(xiàn)階段地方政府對這部分收益是非�？粗厣踔潦蔷哂泻軓姷囊蕾囆缘�。如果失去甚至會改變政府的收入模式，也會帶來其他更多經濟和社會方面的問題。一些大的行業(yè)也不希望改變這種模式，比如鐵路部門、水利部門、公路建設部門，以及城市房地產投資開發(fā)者，他們擔心，如果采取市場化的方式供應農地，必然會增加經營的成本。仔細考察我們的農地使用制度，事實上完全是按照城市既得利益者的立場與需求設計的，這當然與所謂的發(fā)展初期農業(yè)支持城市發(fā)展的理論有關。但是，就中國現(xiàn)在的發(fā)展階段看，這種理論不可以再繼續(xù)支撐下去了，我們應該有所改變。

　　這種二元結構帶來了很多畸形的現(xiàn)象。比如由于農村土地價格遠遠低于城市土地價格，政府為了牟取差價利用征地政策大量征用土地，最后使得大量農地被占用。在一些城市周邊，原有的基本農地已經不復存在（按照國家的法律，即使是依法占用后，也應該在別的地方建立同質同量的新的基本農地，但事實上很多所謂的補充農地根本就沒有落實）。

　　又比如，農民由于沒有獲得較高的征地補償，經常出現(xiàn)上訪，也有的農民是因為自己的土地沒有被征用，失去了獲得土地收益的機會而告狀的�？傊�，由于農地與建設用地價格的巨大差異，形成了很多矛盾，對社會穩(wěn)定帶來了嚴重的負面影響。還有與此相關的是，不少政府官員通過控制農地轉為建設用地的交易進行尋租并牟取暴利，這種現(xiàn)象屢見不鮮。但是，對于市場經濟而言，最大的問題就是不能依據(jù)農村和城市土地交易成本最低原則進行配置，既浪費資源也很不經濟，并且影響到了整個社會經濟的發(fā)展。

　　第二個不能令人滿意的是，城市土地市場結構不合理，政府主導、過于集中。按照法律和政策設計，除了土地出讓市場之外，還有轉讓市場，但事實上轉讓市場幾乎是不存在的，政府對土地市場具有很強的控制力量。一是因為政府利用土地征收制度和土地儲備制度，將土地集中在自己的手中，所謂一個龍頭進水，一個龍頭出水。土地使用者幾乎沒有渠道從第三方獲得土地，所以無從轉讓。二是政府對土地的轉讓有嚴格的限制，即使有土地也很難轉讓出去。

　　這種狀況導致土地市場供需各方力量不能夠均衡，容易出現(xiàn)大起大落的情況。有時候是土地供不應求，出現(xiàn)眾人搶地的現(xiàn)象；而有時則是供大于求，供地遭到冷遇。這當然有其他大的市場供需背景的原因。只有政府一方供地，理論上政府可以根據(jù)實際情況決定供地的數(shù)量，但是，由于單一的供給主體完全缺乏對市場需求的判斷及調整能力，也沒有調整供給的動力，所以要達到一個很好的市場配置效果幾乎是不可能的。

　　第三個問題是，我們的市場缺乏一個利益調整的機制。市場是受利益牽引的，利益均衡則市場均衡，土地市場也是一樣。但是回看我們的土地市場，在政府、利益集團、土地最終使用者（比如購房者、企業(yè)業(yè)主）、農民等方面，在利益上是沒有得到很好的平衡的。被征地農民失地失利、城市居民購買不起房屋、企業(yè)主因為房租過高而不能盈利的情況在我國已經非常普遍了，但是另一方面，政府和利益集團成為了土地利益的最大贏家。首先是缺乏一個土地反壟斷機制。

　　整體上看，土地市場的權利基本上控制在政府和相關利益集團手上，并形成一種壟斷力量。比如政府對土地出讓市場的壟斷，房地產開發(fā)集團對購買土地和房屋開發(fā)的壟斷，使一般公眾幾乎沒有購買土地的權利，因而也就沒有獲利的權利。其次是缺乏系統(tǒng)的稅收機制。在均衡的市場條件下，要依靠稅收來調整利益的不平衡。但是我國的土地稅收體系并沒有完全建立起來和發(fā)揮作用。比如土地增值稅，它可能適用在土地流轉的各個環(huán)節(jié)，如征地過程中，或者是土地出讓過程中，還可以是土地轉讓中，但是很遺憾，我們只是在轉讓的過程中適用土地增值稅。由于土地增值稅的缺失，土地在流轉過程中價格缺乏一個平衡器，可能帶來畸高或者畸低的現(xiàn)象，影響市場的穩(wěn)定。

　　再如土地財產稅，或者稱為不動產稅，到目前為止仍然沒有建立起來。土地財產稅的主要目的是解決政府在土地方面獲取收益的途徑，如果有了，可以大大減緩政府賣地的動力，同時還能對土地囤積和大規(guī)模占用進行調整，有利于提高土地的市場配置效率和土地的合理使用。

　　土地市場如何進一步深化改革，而不僅是完善操作層面上的事情，要跳上一個更高的平臺，從配置要素、資源，以及調整利益出發(fā)，融入到整個經濟體系中去，還有很長很長的路要走，任重而道遠。

　　本文作者系中國土地估價師協(xié)會副會長