解讀三中全會(huì)：深化經(jīng)濟(jì)體制改革之路
王芳 廉薇
近日，備受關(guān)注的十八屆三中全會(huì)閉幕。全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》并全文播發(fā)，就下一步改革做出全面部署。
本次全會(huì)明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，會(huì)議還強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提出“凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)”，提出的重要改革包括：成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、完善財(cái)稅制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等，并明確了改革的“時(shí)間表”，即要求“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”。
對(duì)全會(huì)提出的多個(gè)重點(diǎn)如何進(jìn)行解讀？本輪改革將帶來(lái)怎樣的制度紅利？為回答以上問(wèn)題，本報(bào)采訪了中國(guó)金融四十人論壇成員、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部副部長(zhǎng)魏加寧、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康、中國(guó)國(guó)際金融有限公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭文生，中國(guó)農(nóng)村金融論壇成員、中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心主任黃季焜，是為北京圓桌第393期，以饗讀者。（王芳）
本報(bào)特約記者 王芳 廉薇
本輪改革的幾大突破
《21世紀(jì)》：備受關(guān)注的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)閉幕，本次全會(huì)就下一步改革做出總體部署。您認(rèn)為，這次的改革方案有哪些突破和亮點(diǎn)？
魏加寧：《公報(bào)》發(fā)布的內(nèi)容可以說(shuō)有些在意料之中，也有一些在意料之外。在研究改革方案建議時(shí)我曾多次提到，作為學(xué)者，提出一個(gè)百分的目標(biāo)，到政府層面至少打個(gè)五折。如果學(xué)者只提五十分的目標(biāo)，那么再打折就只剩二十五了。所以，作為學(xué)者，提出的目標(biāo)一定要盡可能高一些，這樣，即使打了折，總的來(lái)說(shuō)還是有所前進(jìn)的。今年，我參加了國(guó)研中心“383”方案的研究，也參加了中國(guó)金融四十人論壇年度重大課題“深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案”，兩個(gè)智庫(kù)性質(zhì)不同、定位各異，在為改革出謀劃策方面也有各自的優(yōu)勢(shì)。
這次三中全會(huì)我認(rèn)為有幾大亮點(diǎn)，首先，最重要的亮點(diǎn)是明確提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這個(gè)提法非常重要，關(guān)鍵是提到了要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這和我們一直以來(lái)一再思考的問(wèn)題是一致的，它回答了我們一直提出的問(wèn)題，即改革的目標(biāo)到底是什么？很久以來(lái)我們就認(rèn)為，改革的目標(biāo)不應(yīng)僅僅是建設(shè)小康社會(huì)或民族復(fù)興等，因?yàn)椤靶】瞪鐣?huì)”現(xiàn)在已經(jīng)很難起到振奮人心的作用，而“民族復(fù)興”又很難找到量化的標(biāo)準(zhǔn)，所以我一直在提倡“建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家”。這次全會(huì)提出的“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，我覺(jué)得這個(gè)提法非常明確，正中要害。該提法表明，中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)與30年前有所不同了，現(xiàn)在在硬件方面我們與發(fā)達(dá)國(guó)家的距離已經(jīng)很小了，至少在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)是如此，但是在國(guó)家治理體系和治理能力這些軟件方面，我們與發(fā)達(dá)國(guó)家的距離還是比較明顯的。
另一個(gè)大的亮點(diǎn)就是中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。我曾經(jīng)把是否設(shè)立改革的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為是真改革還是假改革的試金石！現(xiàn)在看來(lái)，中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)在改革方面真的是要?jiǎng)诱娓竦牧耍《皇莾H僅停留在口頭上。
還有一個(gè)亮點(diǎn)就是突出強(qiáng)調(diào)了政府與市場(chǎng)是具有決定性的主要矛盾，而在這一矛盾里面，市場(chǎng)又是起決定性作用的主要方面。把市場(chǎng)從“基礎(chǔ)性作用”提升為“決定性作用”。在政府和市場(chǎng)關(guān)系中更突出強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用，這一點(diǎn)是值得高度肯定的。
再有一個(gè)亮點(diǎn)就是關(guān)于司法方面，全會(huì)提出，要維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善人權(quán)司法保障制度。這段話突顯了法治中國(guó)建設(shè)的重要性，因此非常之重要。
還有一個(gè)亮點(diǎn)是成立國(guó)家安全委員會(huì)。我認(rèn)為，不僅是要在安全領(lǐng)域成立國(guó)家安全委員會(huì)，而且在一些相應(yīng)的重大領(lǐng)域都應(yīng)當(dāng)成立相應(yīng)的決策委員會(huì)，把決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離開(kāi)來(lái)，而委員會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，部門作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，署則作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。
本次全會(huì)還有一個(gè)亮點(diǎn)就是給出了改革的時(shí)間表，也就是2020年是這一輪改革的時(shí)間期限。雖然路線圖現(xiàn)在還沒(méi)有公布，但是有了時(shí)間表，就說(shuō)明改革再也不能“能拖就拖了”。
市場(chǎng)將起“決定性作用”
《21世紀(jì)》：全會(huì)提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”您如何理解市場(chǎng)在資源配置中的“決定性作用”？
賈康：這是在過(guò)去認(rèn)識(shí)上的進(jìn)一步提升，從資源配置基礎(chǔ)性作用進(jìn)一步提升到?jīng)Q定性作用，就是在核心問(wèn)題上要更好地同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)模式相對(duì)應(yīng)。第一次明確地在最高層級(jí)的文件上進(jìn)行如此表述，具有非常重要的意義。
讓市場(chǎng)起“決定性作用”的具體措施是，要有在市場(chǎng)化趨向上的一系列實(shí)質(zhì)性改革，減少行政審批，更好的公平競(jìng)爭(zhēng)與準(zhǔn)入，培育要素市場(chǎng)，不可避免的還有消除過(guò)度壟斷等等，應(yīng)以上海自貿(mào)區(qū)已提出的與國(guó)際接軌、高水平法治化營(yíng)商條件為市場(chǎng)培育的試驗(yàn)、示范和標(biāo)桿。
彭文生：可以從三個(gè)方面理解如何讓市場(chǎng)在資源配置中起“決定性作用”。
消除政策對(duì)商品價(jià)格的管制。在一些要素價(jià)格上還存在不同形式的政府的直接管制或干預(yù)，比如煤電水等資源價(jià)格，還有資金價(jià)格等。針對(duì)要素價(jià)格的改革，重在依據(jù)市場(chǎng)的供求，即使短期內(nèi)不能完全依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也應(yīng)依據(jù)資源稀缺程度，對(duì)各類資源進(jìn)行合理定價(jià)，使勞動(dòng)生產(chǎn)率與全要素生產(chǎn)率較高的企業(yè)能夠真正受益。理順長(zhǎng)期扭曲的價(jià)格體系是發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用的基礎(chǔ)。
另外，破除壟斷。缺乏競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)決定的價(jià)格不能有效配置資源。通過(guò)壟斷獲得的超額利潤(rùn)對(duì)其他行業(yè)和消費(fèi)者造成擠壓，降低整個(gè)社會(huì)資源配置的效率，同時(shí)帶來(lái)分配不公的問(wèn)題。解決的方式有兩個(gè)：第一，破除相關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入的限制，分拆超大規(guī)模企業(yè)，增加競(jìng)爭(zhēng)；第二，對(duì)那些有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)，比如公用事業(yè)類的壟斷型企業(yè)，通過(guò)政策的干預(yù)，限制超額利潤(rùn)，使其獲得的回報(bào)率接近社會(huì)平均水平。
理順政府和市場(chǎng)的邊界，糾正公共部門的“越位”和“缺位”。政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，商品和服務(wù)應(yīng)該有多少由政府直接生產(chǎn)和提供。政府主體應(yīng)該退出競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)在市場(chǎng)失效的領(lǐng)域加大公共產(chǎn)品的提供，尤其是環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療教育、社會(huì)保障的提供等。第二，政府要制定并維護(hù)一個(gè)促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的法治環(huán)境。
《21世紀(jì)》：全會(huì)提出：“中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。”您如何理解？您認(rèn)為該小組將會(huì)對(duì)改革的進(jìn)一步推進(jìn)起到怎樣的作用？會(huì)面臨哪些困難？
魏加寧：我們這些年一直呼吁要成立改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我也曾多次在各種會(huì)議上提到，成不成立改革的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是判斷究竟是真改革還是假改革的試金石。所以，中央改革領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立，表明新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)在改革上是要?jiǎng)诱娓竦牧恕Ｒ驗(yàn)槿绻麤](méi)有這么一個(gè)機(jī)構(gòu)，改革就很容易被部門利益所左右、被利益集團(tuán)所左右、被地方利益所左右，所以必須有一個(gè)改革的總體協(xié)調(diào)部門。
這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組肯定比過(guò)去國(guó)家體改委的層次要高、范圍要廣。體改委下屬國(guó)務(wù)院，職能也只是研究、協(xié)調(diào)及指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)體制改革。而該小組很明確是中央機(jī)構(gòu)，超越部門之上，而且是全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，它不僅要研究經(jīng)濟(jì)改革，還要研究其他相關(guān)的改革。
這個(gè)小組未來(lái)面臨的問(wèn)題可能是如何同其他部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。它同發(fā)改委是什么關(guān)系目前還不太清楚，是否應(yīng)該有自己的辦事機(jī)構(gòu)也不確定，這些都需要作進(jìn)一步觀察。
如何建立現(xiàn)代財(cái)稅制度
《21世紀(jì)》：財(cái)稅改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，全會(huì)提出要“建立現(xiàn)代財(cái)稅制度”、“完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。”您認(rèn)為，根據(jù)該方向，稅收制度應(yīng)該進(jìn)行怎樣的調(diào)整？預(yù)期在稅收方面會(huì)推出怎樣的政策和措施？
賈康：“現(xiàn)代財(cái)政制度”的建立，是匹配于我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代社會(huì)的“偉大民族復(fù)興”現(xiàn)代化宏偉藍(lán)圖的，我們亟須結(jié)合十八屆三中全會(huì)后的整體改革設(shè)計(jì)思路，把財(cái)政服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的深化改革任務(wù)，落實(shí)到一套以“現(xiàn)代性”為取向的“路線圖與時(shí)間表”的狀態(tài)上。在大思路上要合乎實(shí)際、“對(duì)癥下藥”地以分稅制在省以下的實(shí)際貫徹落實(shí)為重點(diǎn)，設(shè)計(jì)可行的深化改革方案。
需要明確：我國(guó)省以下分稅制遲遲不能真正貫徹是因?yàn)椋覈?guó)省以下還有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“地方”的概念在中國(guó)至少有省、地級(jí)市、縣（含縣級(jí)市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層級(jí)，加上中央，整個(gè)政府財(cái)力分配體系中至少共有五個(gè)層級(jí)，如何依二十個(gè)左右的稅種實(shí)行五級(jí)“分稅”，在技術(shù)上是無(wú)解的。因而1994年以來(lái)，實(shí)際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規(guī)范，而省以下遲遲未能進(jìn)入分稅制狀態(tài)。往前看的出路，則在于逐步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”兩個(gè)層面的“扁平化”改革，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級(jí)，使省以下的分稅制由無(wú)解變有解。
按照中央、省、市縣三層級(jí)框架深化“分稅制”改革、重構(gòu)和優(yōu)化中央-地方財(cái)稅關(guān)系的基本原則與要領(lǐng)，是必須以合理界定各級(jí)政府職能，即“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構(gòu)建“一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)合理事權(quán)，呼應(yīng)一級(jí)合理財(cái)權(quán)，配置一級(jí)合理稅基，進(jìn)而形成一級(jí)規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級(jí)產(chǎn)權(quán)和一級(jí)舉債權(quán)”的三級(jí)分稅分級(jí)、上下貫通的財(cái)政體制，加上中央、省兩級(jí)自上而下的以“因素法”為主的轉(zhuǎn)移支付和必要的“生態(tài)補(bǔ)償”式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。這一體制安排如能建設(shè)到位，將使中國(guó)包括欠發(fā)達(dá)區(qū)域的所有地區(qū)，都形成推行基本公共服務(wù)均等化所需的財(cái)力與其事權(quán)相匹配的境況，消除基層困難、隱性負(fù)債的隱患和矯正土地財(cái)政的偏頗。
為向以上體制框架推近，可以做并應(yīng)盡快做的事項(xiàng)包括：由粗到細(xì)設(shè)計(jì)中央、省、市縣三級(jí)政府事權(quán)（支出責(zé)任）明細(xì)單，列明各自專享事權(quán)以及共擔(dān)事權(quán)的共擔(dān)方案，并在今后漸進(jìn)地優(yōu)化與細(xì)致化；盡快推進(jìn)已建設(shè)多年的“金財(cái)”、“金稅”、“金關(guān)”、“金審”、“金農(nóng)”、“金盾”等十余個(gè)政府信息系統(tǒng)建設(shè)工程的聯(lián)網(wǎng)和升級(jí)，切實(shí)形成服務(wù)于公共資源合理配置、各部門協(xié)作調(diào)控的信息共享平臺(tái)和科學(xué)決策支撐平臺(tái)；積極形成各級(jí)政府資產(chǎn)負(fù)債表和公共部門財(cái)務(wù)報(bào)表體系，配合今后的公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)和公共財(cái)政建設(shè)。
在優(yōu)化和改進(jìn)地方稅體系過(guò)程中，結(jié)合短期可做之事與中長(zhǎng)期追求目標(biāo)，設(shè)計(jì)和推進(jìn)稅制改革的分步漸進(jìn)配套方案，這包括：為處理“營(yíng)改增”進(jìn)度較快而地方未來(lái)主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過(guò)渡方案——不排除在流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域區(qū)別對(duì)待地開(kāi)掘消費(fèi)稅的潛力空間，把優(yōu)化生產(chǎn)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的意圖與增加地方政府稅源相結(jié)合；資源稅改革應(yīng)以更大決心抓住煤炭市場(chǎng)價(jià)位自然回調(diào)的寶貴時(shí)間窗口，把“從價(jià)”機(jī)制擴(kuò)大到煤炭，并拉動(dòng)新一輪理順我國(guó)基礎(chǔ)能源產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系與價(jià)格形成機(jī)制的稅價(jià)財(cái)聯(lián)動(dòng)配套改革；房產(chǎn)稅應(yīng)積極穩(wěn)妥擴(kuò)大試點(diǎn)范圍；環(huán)境稅的改革應(yīng)在“十二五”期間推出一輪實(shí)際動(dòng)作；個(gè)人所得稅應(yīng)創(chuàng)造條件實(shí)行分類與綜合相結(jié)合，加上按家庭瞻養(yǎng)因素調(diào)整扣除的改革方案，等等。地方的合理收費(fèi)、使用者付費(fèi)制度，也應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)結(jié)合地區(qū)情況走向規(guī)范化，將收入納入預(yù)算體系管理。
以信息系統(tǒng)和預(yù)測(cè)能力為支持，積極編制和發(fā)展完善中期滾動(dòng)預(yù)算，在提高透明度的前提下，加強(qiáng)全口徑政府財(cái)力的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，消抑以往諸多“法定剛性”項(xiàng)目的“板塊化”效應(yīng)，以及過(guò)多過(guò)濫的補(bǔ)助項(xiàng)目、稅收優(yōu)惠措施的副作用，加強(qiáng)財(cái)政支出全流程的績(jī)效約束，結(jié)合配套改革和加強(qiáng)管理，壓縮行政成本，追求預(yù)算資金綜合績(jī)效水平的提升。應(yīng)大力強(qiáng)化和優(yōu)化中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并取消“地方配套”附帶條件。在民生支出方面繼續(xù)加大力度的同時(shí)，需要更加注重伴隨機(jī)制創(chuàng)新與合理激勵(lì)形成財(cái)政可持續(xù)性。
魏加寧：通過(guò)上世紀(jì)80年代的分權(quán)改革，到1993年時(shí)，地方尤其是沿海地區(qū)財(cái)政比較富裕，但是中央財(cái)政相對(duì)困難。所以1994年我國(guó)實(shí)行了“分稅制”改革。但之后的基本趨勢(shì)是層層上收財(cái)權(quán)、層層下放事權(quán)，在充實(shí)了中央政府財(cái)力的同時(shí)也導(dǎo)致了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重。而新一輪改革的方向明顯是要減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這一點(diǎn)是有一定共識(shí)的。但是如何減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)現(xiàn)在有兩種不同的思路：一種是主張上收事權(quán)，另一種是主張下放財(cái)權(quán)。這兩種思路現(xiàn)在看來(lái)都有一定的道理，最后很有可能是平衡的結(jié)果。
關(guān)于稅收制度改革，《公報(bào)》有一句話很關(guān)鍵，就是“要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，這句話大有深意。我認(rèn)為不能將所有事權(quán)一下子都上收到中央來(lái)。因?yàn)槌怂痉ㄈサ胤交冗@些有共識(shí)的方面以外，我們擔(dān)心，其他一些目前還把握不準(zhǔn)的事權(quán)如果都匆匆忙忙地盲目集中到中央，就有可能會(huì)走偏。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，現(xiàn)在在醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，實(shí)際上還沒(méi)有一個(gè)大家都認(rèn)可的成功模式可供學(xué)習(xí)借鑒。在這種情況下，如果盲目統(tǒng)統(tǒng)收上來(lái)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題、走錯(cuò)了路，再想下放就難了，因此風(fēng)險(xiǎn)會(huì)很大。另一方面，中國(guó)的層級(jí)政府非常復(fù)雜，如果事權(quán)過(guò)度集中，地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)會(huì)很大。所以，我們主張?jiān)谏鲜帐聶?quán)方面要穩(wěn)，一些看得準(zhǔn)的，比如國(guó)防、外交和司法等，應(yīng)當(dāng)盡快上收，但是那些看不準(zhǔn)的，比如說(shuō)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等，還是謹(jǐn)慎一些為好。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)更多地鼓勵(lì)地方去競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新、改革，這對(duì)于更好地推動(dòng)改革來(lái)說(shuō)，可能是更為重要的。
土地制度改革路徑
《21世紀(jì)》：土地制度改革在會(huì)前就被給予了高度關(guān)注，也正如社會(huì)期待，全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，您預(yù)期土地制度將會(huì)發(fā)生哪些變化，這些變化將會(huì)產(chǎn)生怎樣的成效？
彭文生：三中全會(huì)后的土地改革將圍繞破除農(nóng)村土地集體所有和城市土地國(guó)有的分割狀態(tài)、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)”的指導(dǎo)思想展開(kāi)。改革方向是允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開(kāi)交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。
隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，土地供應(yīng)將從單一的政府征地轉(zhuǎn)讓，變成包含農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的雙軌制供應(yīng)，相應(yīng)收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應(yīng)。預(yù)計(jì)未來(lái)幾年，農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)將基本完成，隨后將出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方案。在此之前各地方的集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)將在更大范圍內(nèi)鋪開(kāi)。這些舉措最終的成效將是：破除現(xiàn)在的農(nóng)村集體所有制和城鎮(zhèn)土地國(guó)有制的分割。
黃季焜：農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革是長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)能涉及的改革。過(guò)去三十多年，我國(guó)在推進(jìn)產(chǎn)品市場(chǎng)改革方面取得巨大成就，但要素市場(chǎng)改革明顯滯后，特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革。土地制度改革的滯后、城鄉(xiāng)間土地要素市場(chǎng)的分割、農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地沒(méi)有享有平等權(quán)益，這些都使農(nóng)村土地要素在資源配置中的功能沒(méi)有得到應(yīng)有發(fā)揮，也影響了與農(nóng)村土地緊密相關(guān)的各種要素市場(chǎng)的配置、農(nóng)民的切身利益和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進(jìn)程。
十八屆三中全會(huì)在土地制度改革上明確提出“要建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。全會(huì)還要求“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”。這表明改革不但有明確的范圍、方向和方式，而且有既定的時(shí)間表。改革的范圍是農(nóng)村建設(shè)用地，主要包括農(nóng)民的宅基地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地與鄉(xiāng)村企業(yè)用地等。改革的方向是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地有同等的入市權(quán)利；改革要按市場(chǎng)規(guī)則，要公平開(kāi)放透明，價(jià)格形成將主要由市場(chǎng)決定，要解決好政府和市場(chǎng)以及所牽涉的各個(gè)部門的利益關(guān)系，特別是農(nóng)民利益，要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)所帶來(lái)的影響是極其深遠(yuǎn)的。首先，它將盤(pán)活土地要素，充分發(fā)揮土地在土地、勞動(dòng)力和資金等要素市場(chǎng)中的資源優(yōu)化配置作用，加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這些變化將影響農(nóng)村土地利用方式、土地與勞動(dòng)力及資金的配置，從而影響未來(lái)城鄉(xiāng)土地的利用格局以及城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程和空間布局。其次，將影響各個(gè)部門的切身利益。它不但影響城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求方和投資方的利益，更將影響地方財(cái)政和農(nóng)民權(quán)利，將對(duì)中央與地方的財(cái)稅改革提出更高要求，同時(shí)也將有助于三中全會(huì)提出的賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利要求的實(shí)現(xiàn)。第三，將影響城鄉(xiāng)居民的生活，有助于縮短城鄉(xiāng)收入差距和促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。它不但能使農(nóng)民在農(nóng)村土地增值中直接受益更多，同時(shí)還將間接影響城鄉(xiāng)居民的生活（如可能帶來(lái)緩解城市房?jī)r(jià)上漲的壓力和促進(jìn)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)房?jī)r(jià)的上升等）。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，首先，要深入開(kāi)展改革的頂層設(shè)計(jì)，厘清改革可能涉及的法律和規(guī)章、財(cái)稅等相關(guān)領(lǐng)域的改革部署、改革在各部門的權(quán)責(zé)利劃分、推進(jìn)改革的順序等問(wèn)題。其次，急需修改和完善同建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)相關(guān)的法律和規(guī)章制度，因?yàn)樵S多現(xiàn)行法律和規(guī)章制度是限制農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)同城鄉(xiāng)市場(chǎng)的統(tǒng)一，限制集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，所以修改相關(guān)法規(guī)和規(guī)章制度，是推進(jìn)土地改革的制度保障。第三，盡快完成農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記發(fā)證，明確農(nóng)村各種集體土地的類型，確權(quán)是集體土地上市交易的前提，土地用途是確定集體土地能否交易的依據(jù)。第四，建立同城鄉(xiāng)建設(shè)用地一致的市場(chǎng)運(yùn)作體系和市場(chǎng)監(jiān)管體系，在符合法律、規(guī)章和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，實(shí)行市場(chǎng)配置土地資源的定價(jià)原則，市場(chǎng)監(jiān)管體系需要政府各部門的機(jī)密協(xié)調(diào)，運(yùn)作公開(kāi)透明。第五，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地和征地的利益分配機(jī)制，合理解決好農(nóng)民、集體和政府等的利益分配。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市后，土地增值收益如何分配將是實(shí)際工作的難點(diǎn)，它涉及農(nóng)民的切身利益，涉及地方政府的財(cái)稅收入和農(nóng)村公共物品與服務(wù)的提供。第六，確保各項(xiàng)相關(guān)領(lǐng)域的改革適時(shí)到位，特別是中央和地方的財(cái)稅改革。地方財(cái)政問(wèn)題將是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的最重要阻礙因素之一。
深化改革的制度紅利
《21世紀(jì)》：全會(huì)提出，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，結(jié)合改革方案的精神，您認(rèn)為本次改革將為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)怎樣的制度“紅利”？
彭文生：三中全會(huì)出臺(tái)的改革措施將有利于降低結(jié)構(gòu)失衡。以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心的政府改革、以降低流轉(zhuǎn)稅比例為特征的財(cái)稅改革、以保障農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)為重點(diǎn)的土地改革、以農(nóng)民工市民化為核心的城鎮(zhèn)化改革等措施，將有利于縮小收入差距，從而提高社會(huì)的平均消費(fèi)率，降低儲(chǔ)蓄率。這些改革措施將使得我國(guó)消費(fèi)儲(chǔ)蓄的比例關(guān)系重新回到經(jīng)濟(jì)基本面所決定趨勢(shì)上來(lái)，即人口紅利漸行漸遠(yuǎn)導(dǎo)致消費(fèi)需求上升投資需求下降。未來(lái)5-10年消費(fèi)率上升、儲(chǔ)蓄率下降將是結(jié)構(gòu)調(diào)整的大方向。與此根本宏觀經(jīng)濟(jì)新平衡相對(duì)應(yīng)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在中微觀層面將呈現(xiàn)國(guó)退民進(jìn)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。
同時(shí)，過(guò)去十多年，房地產(chǎn)價(jià)格快速上升的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)是地方政府土地供應(yīng)壟斷、財(cái)稅扭曲、金融壓抑、社會(huì)保障不平衡帶來(lái)的收入差距擴(kuò)大與儲(chǔ)蓄率上升，以及貨幣信用支持投資擴(kuò)張的增長(zhǎng)模式。上述結(jié)構(gòu)改革正是針對(duì)這些扭曲因素的。我們判斷改革的推進(jìn)深化將消除過(guò)去十多年房?jī)r(jià)快速上升的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從某種意義上講，改革越成功，房地產(chǎn)泡沫破裂的時(shí)間越早。
從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度看，新的一輪經(jīng)濟(jì)體制改革，將增加市場(chǎng)配置資源的作用，有利于中長(zhǎng)期的潛在增長(zhǎng)率。短期看，改革對(duì)總需求增速的影響有正有負(fù)，總體上難有明顯的拉動(dòng)。一方面，減少政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、打破國(guó)企壟斷以及營(yíng)改增等措施有助于刺激私人部門投資。另一方面，改革也存在抑制短期總需求增長(zhǎng)的機(jī)制，主要在于中央反腐的深化與機(jī)制化可能抑制消費(fèi)和投資的增長(zhǎng)，尤其是近期習(xí)近平主席關(guān)于“不以GDP增長(zhǎng)為唯一考核指標(biāo)”的講話將削弱地方政府一味通過(guò)投資追求GDP增長(zhǎng)的動(dòng)力。
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