改變“拍腦門”規劃須通過市場配置資源

　　文/本報產研中心 楊志榮

　　改革開放以來，區域經濟規劃差不多每十年搞一次。80年代劃分19片國土開發重點區域、90年代初劃分7大經濟區域和東中西三大經濟帶，2000年啟動西部大開發“十大工程”，2010年推出全國主體功能區規劃。近日，國家發改委已經表示在現有10個城市群建設的基礎上再推出10個區域性城市群建設規劃，且半數以上在中西部地區。2003年黨的十六屆三中全會提出的統籌區域發展的政策目標在時下已日漸明確以城市群建設來帶動區域經濟發展。

　　從“九五”開始，國家為改變固定資產投資東中西7：2：1的格局，開始重視內地發展，盡管2007年以來中部、西部和東北地區經濟增速連年超過東部地區，但中西部地區的經濟增長主要來自于基礎設施投資和資源開發，科技進步和產業發展仍然高度滯后于東部地區。

　　而東部地區向中西部，以及中心城市向外圍地區的產業轉移，實際造成了污染產業向山區、上游以及周邊地區擴散。廣東于2008年率先開始向欠發達地區轉移落后產業的“騰籠換鳥”政策，造成的后果是將污染從珠江流域（粵桂黔滇）的下游向上游擴散，形成一種積重難返的系統性水危機。長江下游向長江中游的產業轉移更是造成了魚米之鄉湖廣地區的鎘大米污染。環北京經濟帶的河北省石家莊、邢臺、唐山、保定、衡水、邯鄲、廊坊共同進入位居最重污染城市前十名之列。

　　環境已經難以承受之重。不僅長三角、珠三角、京津冀這三大增長極已經變成了三大污染極，自去年冬天到今年春天肆虐華北、華中地區的霧霾，與中國近些年來工業化進程的重點區域高度吻合。亞洲開發銀行更有報告稱，只有不足1%的中國大城市，空氣質量達到世衛組織的合格標準。國土資源部專家曾披露，全國90%地下水遭受不同程度污染，其中60%污染嚴重；只有3%的城市地下水基本清潔。環保部門也承認，全國7大水系有超過一半河段有水質污染，35個重點湖泊中有17個嚴重污染，12.1%農田出現重金屬超標，40%的水源已不能飲用。媒體更是披露了全國因水源污染而形成的247個“癌癥村”。

　　如此一來，中央為實現穩增長、促改革、調結構、擴內需、惠民生，意圖通過區域經濟均衡發展來推動中國經濟升級并緩解社會矛盾、促進民生進步的做法，警鐘似乎已經敲響。

　　然而， 2010年《全國主體功能區規劃》要求未來10年陸地國土空間開發強度只能提高0.43個百分點控制到3.91%之內、工礦建設空間要適度減少的政策目標似乎已經遺忘。

　　盡管《全國主體功能區規劃》已經指出，中國中度以上生態脆弱區域已占全國陸地國土空間的55%，不適宜工業化城鎮化開發的國土空間占很大比重，盡管“十二五”規劃已經明確“單位國內生產總值建設用地降低30%”，但當下國家發改委的政策措施，似乎已經把中西部地區作為推進我國工業化城鎮化的主戰場。

　　而城市建設超前發展和產業空心化的惡果在東西部地區均已有顯現。東部的溫州、無錫、常州、東莞，東北地區的遼寧營口，西部地區的鄂爾多斯、神木、甘肅酒泉等多個城市，中部地區的十堰、鄭東新區、鶴壁、信陽，相繼被曝出類似“鬼城”。而現行以鄰為壑的城市行政區劃管理體制讓各城市生產要素難以實現跨行政區流動，依靠行政方式來培育的區域性中心城市實際難以形成。正是緣于其中牽涉了太多區域利益的重新分配，致使京冀城市間17年來難以實現產業轉移，始于2009年的長三角地區協調機制也依然處于探索階段。

　　而全球金融危機以來，地方政府事權不斷擴大而財權難以增長，已經讓GDP大省和強省都不堪重負，財稅收入實現向中央凈上繳的省份已經越來越少，今年更已導致河南和河北等GDP大省和廣東等GDP強省一把手紛紛造訪財政部尋求支持。這其中不乏1994年分稅制改革強干弱枝的政策取向累積至今嚴重扭曲地方政府事權和財權匹配的因素。而地方財政收入更多地依賴賣地財政，更是成為突破國土規劃限制提前進行土地開發的病癥所在。

　　更被人忽視的是，各地政府賣地財政實是飲鴆止渴。城市和開發區的公共基礎設施、醫療衛生、環境治理、文化教育和公共安全等，都需要后續更多的財政投入。如果沒有產業的發展，地方財政的窟窿只會越來越大，而這正是各地賣地財政盡管越來越大而地方債務從無到有并增長到30萬億規模之巨的原因。龐大的基礎建設規模和產能堆積，推動中國信貸占GDP的比例從2008年的75%上升到當下的200%。

　　這對于中西部地區的經濟發展何嘗不是一種警示？產業成本并非簡單意義上的經濟成本，而是一種社會綜合成本，這決定了東部地區30年來形成的產業集群具有高度的穩定性。以進出口為例，今年前6月，東部的廣東、江蘇、上海、北京、浙江、福建、山東七個省市的進出口總額依然占據了全國總量的80%左右。而中西部地區依靠政治思維而非市場思維承接東部地區產業轉移，產業成本高漲的趨勢正在日漸顯現。在全球金融危機推動美歐“再工業化”、全球產業向西方回流的當下，中西部地區過于高漲的前期基礎設施投資能否吸引東部足夠多的產業轉移并扎根落地，效果依然存疑。

　　這正是政策埋設的“陷阱”，只有市場能夠糾偏。