三公公示緣何姍姍來遲 預算法修改亟須加速推進
屈麗麗
自國務院要求中央98個部門公開“三公”支出以來，截至7月19日，共有45個部門公開了經費預決算。
這是繼去年74個中央部門首次公開部門預算收支總表和財政撥款支出預算表后，政府財政追求透明化的又一進步。然而，作為財政公開工程的重要組成部分，“三公”支出從公開的第一天開始就遭遇了質疑。由此，我們該如何看待這些質疑，在質疑背后，政府財政支出中還存在哪些潛在問題，如何對財政支出進行監督正成為本輪財稅改革過程中重要而不可避免的環節。
數據真假
“三公”支出，按照國務院的說法，是指由財政撥款開支的出國(境)經費、車輛購置及運行費、公務接待費。
然而，對于這樣簡單的三項費用的支出情況，各部委公布的情況卻五花八門，有的就是一張籠統的收支表，只談收支總量；有的則除總量統計之外，也公布了具體的明細情況，甚至進行了附帶性的說明或解釋。
在對各部門支出的質疑中，有的起因于支出總量過大，比如財政部，2010年“三公”決算支出3206萬元，約占同年部門預算總支出8億元的4%，支出比例在公開的部委中占到了最高。
有的因“三公”支出中某些項目支出過高而受質疑，比如水利部、交通部、審計署的公車經費。 根據公布信息統計顯示，2011年交通部和水利部的公車費用，分別占各自總“三公”預算支出的80.6%和79.6%，均達八成水平左右。審計署的平均車輛維修費用達5.7萬元，也引起輿論的關注。
除了對部門“三公”支出情況的質疑之外，來自專家和學者的聲音也對公開的內容及其方式提出了看法。
全國人大代表、湖北統計局副局長葉青就提出，目前的“三公”經費是一個窄口徑的公開，所謂窄口徑，是因為本次公開的只是財政撥款中的“三公”經費。對于各部委來說，在財政撥款之外，還有一項神秘而龐大的預算外收入，濫用“三公”經費的現象往往隱含在預算外收入中，因此，為防止公權濫用和腐敗，非財政撥款的“三公”支出也有必要公開。
財政部財政科學研究所副所長劉尚希則提出，要真正公開“三公”經費并不容易，因為現有部門預算中并沒有一個“三公經費”的科目，現在公開的數據都是從其他科目中一點點扣出來計算的，由于統計的口徑不明確，最后公布的結果就可能有偏差。因此，首先要做的是真正將“三公”經費界定清楚。
中國民商法理事周芬棉博士則告訴《中國經營報》記者，“三公”經費，概括起來容易，但里面卻有很多不同的內容。以出國經費為例，因公出境可能有半年、幾個月、甚至幾天，同樣是因公出境，有的是出國考察，有的是去學習、培訓，或者參加國際會議，情形多種多樣，是不是都要作為“因公出境”中的“一公”？
又比如公務用車，有的單位有轎車、貨車、客車，有的單位還有救護車、環衛車、警車，同一個單位車型有很多，是不是都要作為公務用車購置及運行費這“一公”？再還有公務接待費這“一公”，公務接待，有用餐，有禮物，規格、情形也是多種多樣的。
當然，也有人指出“三公”公開的部門要公布部門單位在職人數，否則單純的支出數據沒有意義。
北京華稅律師事務所主任合伙人劉天永也表示，中央部門率先公開經費預決算的情況，是一個很大的進步，但是既然公開，就要便于理解。
劉尚希也建議說，編制預算是一項非常專業的工作，讀懂預算的各種表格，也是一件需要專業知識的事。但是不能要求老百姓個個都是財務專家，所以需要編制和公開預算的中央各部門及地方政府，要真正做到讓老百姓能看懂看明白，是需要認真考慮的事。
與此同時，“三公”支出公開的時間也受到了質疑，有專家就指出，按照2008年5月1日正式生效的《政府信息公開條例》，“三公”支出的情況當年就應該公開，然而直到今年年初，國務院多次召開會議，總理提出6月底要公開之后，到現在還有很多部門沒有公開。
對此，曾經對政府部門進行審計的知情人士向記者透露，“國家上報預算的行政事業單位中的經費支出一般是兩大項：一項是人均經費支出(前兩年是人均8000元，現在應該有調整)，另一項則是公用經費，主要是指辦公方面的費用以及向下的投入，比如教育口的招生費用、教學樓的建設費用等。”
“在這些費用中，有一些細化的預算費用，舉例來說，一個司長每年的招待費為2萬元，但是，在中國這樣一個迎來送往的人情國度，2萬元的招待費肯定是不夠的，怎么辦，于是就會想辦法從其他地方擠，在報銷時以其他名義報銷，總之會巧立名目。于是，這些費用散落在不同的會計科目里，即使是本單位的財務人員，最終估計也難以把總體的‘三公’支出費用統計出來。”
“再比如出國費用，國家目前對公務出國是有限制的，于是各部門就會報旅行團，以旅行的名義出去，最終旅行社可能會給一個咨詢費的發票，會計科目的顯示上就根本與出國無關了。”
“而上述做法，無論是在中央政府部門，還是在國有企業里面，都普遍存在。有鑒于此，‘三公’支出的真實數據，也就難以昭示于天下。”知情人士向記者表示。
監督：從健全預決算制度開始
按照上半年國務院多次會議的精神，要求繼續壓縮中央部門“三公”經費預算，并要求今年6月將中央本級“三公”經費支出情況向社會公開。但是，公開之后，面對公眾的質疑與政府部門的尷尬，如何監督就成為一個有待破解的命題。
這個監督命題，具體來說，包含幾個層面的內容，即公開之后，誰來監督，如何監督，監督后一旦發現問題，誰來處理以及如何處理。
對于誰來監督的問題，北京大學法學院教授劉劍文告訴記者，“按照我國的《監督法》，監督是多層次的，首先是全國人大的監督，這是立法部門對政府部門的監督。其次，還有來自政府相關部門的監督，比如財政部、監察部、審計署等，這些都是對‘三公’監督很重要的部門，此外涉及違紀的問題還有紀委。媒體某種意義上也是一種監督力量，是溝通政府與公眾的橋梁。當然，還有民眾的監督，民眾的監督又包括兩個層面，一個是民眾的直接監督，另一個層面則是民眾選出自己的人大代表由人大來監督。”
顯然，在現有的法律框架下，誰來監督已不是問題，剩下的只是監督后違規者的責任問題，而這個問題，則有待于我國預算法的修改以及預決算制度的健全。
“目前，我國預算法修改的最重要問題，就是要按照現代的預算制度，將人大、政府及相關部門在預決算過程的權利、義務、責任進行重新配置和劃分。”劉劍文說。
他告訴記者，“按照目前的預算法，人大不能直接修改政府的預算案，只能建議，也就是說，即使人大認為預算不合理，也只能要求政府部門來修改，而不能直接修改。”
“現行預算法基本上處于責任虛位的狀態，因此，下一步的法律修改有待明確政府部門的責任。”
不僅如此，現行預算法框架下承認了預算收入，也承認了制度性收入和制度外收入，但是嚴格來說，所有收入都應該列入預算，后兩者是在特殊歷史背景下產生的，在當時有其存在的合理性，但在目前卻很容易滋生收支方面的潛在問題，不應該再有。
值得注意的是，我國現行預算法是1994年通過，1995年正式實施的，此后1997年開始動議修訂，但直到今年6月的全國人大常委會，整個修訂過程中由于各種原因多次被擱置或延遲。目前仍處于國務院法制辦論證和討論階段，只有經過國務院法制辦的論證、修改、調整、協調，才能提交全國人大審議。
然而，在當前我國財稅制改革的關鍵階段，在政府收支逐漸走向陽光、透明、公開的過程中，預算法的修改已亟須加速推進。
《中國經營報》“三公經費”相關組文：
中國經營報微博：http://weibo.com/chinabusinessjournal