對個人房產征稅，在現行法律框架中找不到依據，惟一理由是改革屬“試點”；相對于征稅手段，納稅人的權利不應再被漠視 

　　【財新網】(記者 王長勇)房產稅落地重慶和上海，從公布到施行僅四個小時。還沒想明白政策具體內容，兩地部分居民就要為擁有和購買住房納稅。

　　對居民個人財產征稅，而納稅人沒有絲毫參與，施行前未公開聽取公眾意見。中國財產稅制度起步，其方式和過程世界僅有。

　　一些觀察人士認為，“這不合法！”

　　的確，重慶、上海兩地政府決定對居民住房征稅，并沒有從“稅收法定”的軌道上起步。

　　法律的邏輯

　　2000年7月起施行的《中華人民共和國立法法》(下稱《立法法》)，第八條明列了九類事項只能制定法律。其中包括，對非國有財產的征收；基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度。

　　按此規定，居民個人住房既是“非國有財產”，對其征稅又屬“稅收的基本制度”，因此，對個人住房征稅受《立法法》“只能制定法律”中的兩項約束。

　　《立法法》明列限定事項，也是借鑒古今中外對財產征稅之訓誡，對私人財產征稅必須慎行。這是《立法法》的基本精神。

　　但是，《立法法》第九條又規定，“第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。”

　　這一授權，讓《立法法》“只能制定法律”的條款大打折扣。但這也是面對中國稅收立法的現實，為稅收立法做了過渡性安排。在《立法法》中，“尚未制定法律”的事項，稅收占了很大數量。

　　在2000年《立法法》出臺時，經過全國人大立法的稅收法律，只有兩個稅種，即個人所得稅法、外商投資企業和外國企業所得稅法。時至今日，中國現行的19個稅種，通過全國人大立法的，也僅有個人所得稅法和企業所得稅法兩部。

　　雖然個人所得稅法、企業所得稅法由全國人大制定，但兩部法律的條文多為粗線條的原則規定，實質內容依然授權給國務院制定實施條例，許多核心內容甚至在國務院部門制定的規章中體現。

　　其他17個稅種的征稅依據，是國務院以及國務院部門制定的條例或暫行條例。這樣的格局，源于1985年全國人大授權國務院，在經濟體制改革和對外開放方面，可以制定暫行的規定或者條例。2000年通過的《立法法》中的立法授權，實質是1985年授權立法的延續。

　　房產稅暫行條例由國務院于1986年頒布施行，規定“個人所有非營業用的房產免納房產稅”。

　　重慶、上海本月28日起對部分個人住房征收房產稅試點，改革的核心是將房產稅征稅范圍擴大到個人所有非營業用房產。顯然，這一改革需要國務院修改房產稅暫行條例。但是，重慶、上海出臺對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法前，國務院并沒有修改房產稅暫行條例。

　　而且，《立法法》明確規定，被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。這就是說，國務院不能把全國人大授予的稅收立法權再轉授給地方政府。

　　因此，重慶和上海市政府制定的房產稅改革試點辦法，在現行法律框架中找不到依據。兩市的改革試點，是國務院通過常務會議作出決定，即“同意在部分城市進行對個人住房征收房產稅改革試點，具體征收辦法由試點省(自治區、直轄市)人民政府從實際出發制定”。

　　重慶、上海的改革試點辦法在財政部備案。這向公眾傳遞出信息：地方政府制定的試點方案是否可行，中央政府不作評判。

　　這樣，重慶、上海對個人住房征收房產稅，“改革試點”就成為惟一的理由。因為沒有現成的、完善的改革方案，允許部分城市先行試點，為正式制定法律和整體改革探索經驗。

　　改革的邊界

　　沒有立法機關的法律授權，也沒有中央政府的行政約束，房產稅改革試點是否就可以天馬行空？隨著重慶和上海政府的方案出臺，這一由行政主導的改革探索，納稅人權利被忽略的跡象日益明顯，以改革試點名義打開的“綠燈”也被濫用。

　　就在重慶和上海試點方案出臺前一個月，財政部、國家稅務總局用異常隱蔽的方式，在一份名為《關于安置殘疾人就業單位城鎮土地使用稅等政策的通知》中規定，對按照房產原值計稅的房產，均應包含地價。兩部門的這一規定，實質是把房產稅變成了房地產稅。

　　房產稅暫行條例由財政部負責解釋，但解釋權不等于修改權。財政部和國家稅務總局的想法，是未來對居民個人住房征稅時，將房產和土地合并考慮。現行房產稅暫行條例中，房產稅按房產原值征收，沒有明確包括地價。

　　因此，搶在地方的改革試點方案出臺前，兩部門的通知以變相解釋的方式，大規模擴大了房產稅的稅基。更為荒唐的是，如此重大的修改，在兩部門通知中，竟只字未提“房產稅”這一被修改的主體，而是將新規“塞進”一個安置殘疾人就業稅收優惠的文件中。

　　推進已有七年的房產稅改革，無論地方政府，還是國務院相關部門，費盡心機悄悄進行，只為減弱社會公眾的注意。

　　房產稅改革的核心內容，一是將居民個人自住房納入征稅范圍，二是按評估值征稅，三是整合相關房地產稅費。但目前令人擔憂的是，重慶、上海的改革方案，在徹底顛覆現行房產稅暫行條例的同時，一些改革舉措也突破了稅收征管法等其他法律的邊界。

　　重慶方案規定，納稅人在規定期限內不繳或者少繳應納的稅款，由稅務機關責令限期繳納，逾期仍未繳納的，稅務機關可以書面通知納稅人開戶銀行或者其他金融機構，從其存款中扣繳稅款、滯納金及罰款。

　　以上內容參照了稅收征管法的有關規定，但是，刪去了稅收征管法中采取以上措施的前提和限定條件。按稅收征管法，采取上述“扣繳”措施，須“經縣以上稅務局(分局)局長批準。”

　　而稅收征管法另一更重要前提是，從納稅人銀行賬戶扣繳逾期稅款的方式，只針對從事生產、經營的納稅人。比如，對個人所得稅的征收管理，就沒有規定可采取“扣繳”納稅人銀行存款的方式。

　　稅收征管法是全國人大通過的法律，國務院常務會議同意地方房產稅改革試點，采取備案而非審批的方式，給了地方政府極大的空間探索改革方案。但是，國務院常務會議同意的邊界，并不能擴及其他領域，更不能借此突破全國人大通過法律的邊界。

　　重慶的房產稅改革試點方案，將從銀行賬戶“扣繳”稅款這種異常特殊的征收方式，隨意擴展到對居民個人房產稅的征收，且不說改革超出了邊界，政府更要自問，征稅手段如此嚴苛，對問責政府花錢，是否也應賦予納稅人同等的權利？

　　中國的房產稅改革進程，已從政府單方操作階段，進入政府和納稅人互動推動改革的階段。納稅人的權利不應再被漠視，沒有納稅人的遵從，改革將難達成功彼岸。■