專訪復旦大學選舉與人大制度研究中心主任浦興祖：中國民主發展關鍵詞是“當真”“用足”

　　田享華 王曉靜

　　“大力推進經濟體制改革，積極穩妥推進政治體制改革”，近日發布的五中全會公報重點強調指出，改革是加快轉變經濟發展方式的強大動力，必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革。

　　那么作為中國特色的人大制度三十多年來取得了怎樣的進展，以及未來可以順應時代的需要做哪些探索和改革，以期更好地滿足人民群眾當家作主的愿望？近日，《第一財經日報》專訪了上海市政治學會副會長、復旦大學選舉與人大制度研究中心主任浦興祖教授。

　　現在反映更多民意

　　第一財經日報：改革開放三十多年來，人大制度發展的情況如何，有哪些明顯或者標志性的進展？還有哪些地方需要加強和完善？

　　浦興祖：在上世紀70年代末80年代初，人大制度發展的標志性事件就是1979年修改“兩法”和1982年修改《憲法》。

　　1979年，《選舉法》和《地方組織法》的修改力度較大，能夠稱之為標志性的進步。雖然改革開放以來，《選舉法》修改了6次，但1979年這次仍然是力度最大、涉及面最廣的一次。比如把直接選舉擴大到縣一級，同時規定一律實行差額選舉和無記名投票，等等，明顯擴大了選舉制度的民主程度。

　　《地方組織法》的修改也是一大進步，標志性的是它規定縣級以上地方各級人大建立常委會。全國人大一開始就有常委會，地方人大以前沒有這樣的常設機構，它閉會期間，由本級行政機關兼著原本屬于人大常委會的職權， 這叫做“議”、“行”“合一”于 “行”(行政機關)，使地方人大的運行大打折扣。人大制度的邏輯是，“議”、“行”都“合一”(或叫“統一”)于人民選舉產生的人大，以此體現人民主權。

　　人大制度另外一個重大進步是，1982年《憲法》擴大了全國人大常委會的職權，最典型的是有了立法權。上世紀90年代以來，也有多項制度推進，例如《代表法》、《立法法》和《監督法》的出臺，《憲法》及“兩法”的幾次修改，尤其是今年規定了選舉人大代表的城鄉“同比同權”。

　　日報：除了制度上的大規模完善之外，在人大權力運轉中，還有其他明顯的進展嗎？

　　浦興祖：上世紀80年代的中期，從高層來講，還是一路在推動人大制度的發展。例如，1986年中央文件說，人大代表個人可以憑代表證去視察，這樣就容易看得到真相。還強調黨組織要尊重人大，如果組織推薦的人選在人大沒能通過，就不要強制通過。

　　我注意到，那時，尤其在強調政治體制改革后，人大的實際運行曾一度出現了日趨活躍的態勢。其標志性的有《破產法》(草案)的審議，當時全國人大常委會會議上展開辯論，我從電視里也能見到不少場景，這是前所未有的事情。

　　即便到了上世紀90年代前后，人大還是比較活躍的。比如在地方上，1989年5月15日，湖南省七屆人大二次會議上，人大代表對“清理整頓公司不力負有領導責任”的湖南省副省長楊匯泉提出了質詢，進而上升為罷免案，并獲得表決通過。省級人大通過法定程序依法罷免副省長，這在新中國歷史上還是第一次。

　　最近十余年，一些地方人大還在探索，例如浙江溫州、溫嶺，上海閔行、南匯等。甚至個別地方還進行了選民“直選鄉長”，應該說，其方向不錯，只是走得太快，與現行法律相違。總體來講，人大實際運行可以做得更好。關鍵是要把一些好的做法堅持下去，比如代表的個人視察就不錯。此外，現在的人大都按代表團審議與討論，沒有大會發言，其實可以增設這個環節，讓大會起到整體效應。

　　日報：那么以現在的人大制度相比改革開放以前有哪些優勢？

　　浦興祖：現在的制度跟改革開放以前比，當然有不小的進步。“比想象中好，但比理想中差”，這個評價比較客觀。以我長期觀察，現在人大有幾個方面做得比以前好。

　　第一是反映民意。現在的人大代表把各種民意帶上去了，雖然這些意見未必都正確，甚至會引起一些反響，但是各種不同的聲音比較多還是一個很好的現象。第二是人大的立法權比較突出，“量”上尤其明顯，“質”上當然還需要提高，但畢竟社會主義的法律體系基本建成。第三是人大在程序上更獲得重視，比如黨的意志一般都會通過人大法律程序變為國家意志，這方面有進步。

　　但，不能光與30多年前比，應當向前看，不斷進步，不負眾望。這就需要探索創新。我的看法是，對于地方上的一些探索，比如人大代表“工作室”、設立“專職代表”等，不必急于叫停，應允許有一個探索過程。

　　不贊成全體代表專職化

　　日報：每到全國“兩會”的時候，都有關于人大代表“常任化”的爭議，主張者與反對者都不少，您怎么看？

　　浦興祖：我不同意有一種觀點說，“兼職”與“專職”的區別就是中國人大與西方議會的本質區別，我認為這里不必強化姓資姓社的問題，這只不過是一種具體的模式而已。我認為“專職”還是“兼職”的判斷標準，應當是看對發展人大民主是否有利；對人大代表密切聯系群眾，反映民意是否有利；對人民當家作主是否有利。

　　目前兼職化確實也有一些困難，比如難有時間保證，畢竟是“業余當代表”嘛。制度這樣設計最初的想法是“不脫離崗位，就不脫離人民群眾”。但這只是不脫離他周圍的同事。而代表是整個選區選出來的，你應當廣泛聯系多方面選民與群眾。這里有一個“自然聯系”與“自覺聯系”的問題。

　　有些退休代表有時間，他們就能密切聯系選民與群眾。專職代表從時間上來說是有優勢的，但我個人至少目前不贊成全體代表全員專職化。因為，如果代表完全專職化，脫離了原有的工作崗位，他聽取民意是“從外到內，從上到下”，獲得民意的真實性、真切感可能就打折扣了。

　　還有一個問題，由于我們目前主要是兼職代表，他們“自然聯系”的只是周圍的一部分群眾，因此代表就必須很多，上下280萬左右。按照這樣龐大的代表數來搞專職也不現實，財政壓力過大。畢竟專職了，就必須要財政支持。因此，代表專職化，必須減少代表數量。

　　所以，這個問題有兩面性，有利也有弊。我主張兩者結合，可以先做到人大常委會逐步走向全員專職化。現在人大常委會的委員分為駐會委員和非駐會委員。駐會委員基本上是全職，但是駐會委員偏少。

　　日報：西方在代表如何更好履職的方式上是如何解決這個難題的？他們有些做法是否可以讓我們借鑒？

　　浦興祖：據我所知，西方一些城市和城鎮也有兼職議員，并不都是專職的。這也說明專職兼職未必姓資姓社。前段時間修改的《代表法》中有代表“不脫離生產和工作單位”的說法，我覺得，這個表述不嚴密。什么叫“不脫離”？代表去開人大會議時算“脫離”原單位嗎？現在人大常委會中的駐會委員也是代表，他們是不是“脫離”了原單位呢？

　　即使我現在強調一般代表兼職化，但也應想辦法盡量去克服兼職化的局限性，比如時間上的限制。我認為有兩點可以做，一是我們的《代表法》或相關法律，可以規定一年中代表必須累計有多少時間從事代表工作，給予法定時間保證。第二，兼職代表可否聘請助手。西方專職議員還有助手，議會有撥款，超過就自己貼錢。他讓助手協助自己收集與梳理民意，爭取選民下次還投他的票。我們兼職代表似乎更有必要聘請助手。無需人大出資聘用，可以走志愿者的道路。奧運會、世博會的志愿者多令人敬佩。據我了解，政治學、法學等社會學科的不少青年教師與學生會志愿當代表助手，他們也正好了解社會熟悉政治，理論聯系實際。

　　搞好民主是黨的主張

　　日報：現在談到民主，常常陷于姓資姓社的矛盾中去，要么走到守舊的傳統中去，要么走到全盤西化的路子上，是否存在和諧的道路？

　　浦興祖：其實，中國的民主發展還沒有面臨那么極端的選擇。在現行制度框架內，也可以做得讓人民更滿意，這就需要強調兩個關鍵詞：“當真”和“用足”。

　　在地方調研中，我感受到有些干部的心態是“民主不搞不行，真搞更不行”。但是我要說，轉型時期，利益分化明顯，社會矛盾凸顯，政治參與增長，決策難度加大，權力腐敗嚴重，當今中國，比以往任何時候都更需要民主。民主非當真搞好不可！我們分析這種“真搞更不行”的心態背后有兩種原因，一是有人壓根對民主有反感。可以說，任何掌權者就人的本能而言，都不喜歡民主。因為民主強調權力屬于人民、權力需要監督，掌權者就不能濫用權力，自然就不舒服。不過，當掌權者超越本能，站在國家的、人民的、民族的角度看問題時，他們就會承認民主是人類目前所找到的相對最好的政治模式，就會引領民主。

　　另一種原因似乎出于善意、公心，這就是過度的民主疑慮。搞民主，是不是會否定黨的領導？是不是會超越國情？是不是會全盤西化？是不是會影響穩定？這是比較典型的四種認知障礙。其實，他們應當清楚：共產黨帶領人民搞民主，搞好民主恰恰體現黨的主張；我們不是要超越國情，而是要在現有國情空間中搞民主；搞民主并不必然走向西化，民主并非西方專利；民主本是程序政治有序政治，搞好民主只會有利于持續穩定。值得注意的是，出于本能、私心的有些人有時也會利用善意的民主疑慮。

　　“當真”搞民主，就要把人大制度等民主制度用實、用好、用足。如果不去當真用足，那么，再有“特色”、再有“優勢”的制度，也會形同虛設，也會逐漸失去民眾對這些制度的認同。反之，當13億人民從制度運行中真切感受到自己在當家作主時，我們的民主制度還怕西方的壓力嗎？

　　未來的制度走向，由未來的歷史條件決定。現在，我們需要的是“當真”、“用足”現有宏觀制度的空間。為此，在中觀、微觀的制度層面應當鼓勵探索，鼓勵創新。