孟斯碩

　　中國指數研究院最新一份研究報告，令地方政府“土地財政”話題再一次走入人們的視線。

　　報告顯示，今年前三季度我國105個重點觀測城市土地出讓金收入總額高達1.17萬億元，同比增長75.2%。

　　土地出讓金收入一直是地方可支配收入的重要部分。隨著近幾年房地產市場日益火爆，土地出讓金收入更是節節升高。很多專家認為，土地出讓價格上漲是直接推動房價上漲的重要原因。而與此同時，土地出讓機制背后的地方財政體制，也開始受到更多關注。

　　很多專家指出，中央與地方的財權和事權并不匹配，地方財力較弱但是事務很多，財力的制約導致地方發展比較依賴土地出讓收入，也就是所謂的“土地財政”。

　　除了土地財政問題，地方政府事權與財權不匹配所帶來的其他問題，同樣也受到關注。譬如，地方融資平臺風險過高、地方政府為了增加財政收入更加“重經濟增速、輕經濟增長質量”等。

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》(下稱《建議》)中再次明確，要按照財力與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間財政分配關系。　　　　

　　那么，下一階段的財政體制改革，財力與事權的改革究竟該如何破解？

　　基層財政之困

　　縣域經濟是我國區域經濟的基本單元。據統計，目前我國有約2070個縣域經濟體，占國土面積的95%，占人口的74%，占地區生產總值的60%。全國已轉移的農村勞動力，縣域經濟吸納了近70%。

　　據南開大學的一份調研統計，2004年我國2862個縣(市)中，縣域單位財政總支出超過總收入近600億元，補貼縣945個，赤字縣556個，二者合計占縣(市)總數的53%，僅赤字縣就占20%。

　　縣鄉財政困難，特別是中西部地區基層財政的困難程度不言而喻。

　　“地方基層財政的確很困難。”貴州省銅仁市財稅系統的一位工作人員告訴《第一財經日報》，以貴州省某40萬人口的小縣城每年的財政收支情況來看，縣財政收入近幾年約1.2億元，但財政支出規模在十幾億元，財政支出幾乎全部依靠上級政府的轉移支付。

　　財政部財政科學研究所所長賈康此前在接受本報記者采訪時指出，其最根本原因在于，省以下沒有能夠真正實行分稅制，實際是討價還價、復雜易變、五花八門、很不規范的“分成制”、“包干制”等。“這種狀況使地方高端層級上提財權、下壓事權的空間很大，轉移支付也做不實。”

　　公開統計數據顯示，自1994年實施分稅制后，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78%下降到2004年的42.7%；但另一方面，地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應變化，一直在70%上下波動。

　　另一方面，在我國現行的轉移支付制度下，縣鄉政府獲得的轉移支付資金是由中央政府經過省政府、市政府層層撥付下來的，由于縣鄉兩級財政處于財政級次的末端，轉移支付鏈條過長，在經過了多級次財政缺少透明度的轉移后，到達縣鄉財政的轉移支付資金可能已所剩無幾。

　　數據顯示，1994年以來，省級政府的資金集中度不斷加大，年均提高2%，從1994年的17%提高到2002年的31%，市一級政府同樣在想方設法增加集中度，財力逐步向省、市集中。

　　面對“錢少事多”，地方融資平臺、土地出讓收入等一系列解決資金來源的辦法應運而生。

　　今年7月，中國銀監會統計公布，截至6月30日，地方融資平臺貸款規模共7.66萬億元；其中23%的貸款有明顯風險，約1.76萬億元。

　　也有專家提出，地方政府的隱形負債在8萬億元以上，約占GDP的20%～25%。地方負債風險在逐漸加大。

　　此外，中央和地方的財力格局在一定程度上也影響了具體稅制改革的進行。以營業稅改革為例，除鐵路部門、各銀行總行、保險公司總公司等集中繳納營業稅屬中央稅以外，其他營業稅都是地方稅。因此營業稅在地方財政收入中的地位非常突出。

　　隨著市場經濟的發展，很多服務業企業開始感到所繳的營業稅稅負水平高于工業企業繳納的增值稅，所以需要將營業稅改為增值稅，以減少服務業的重復征稅。

　　“所進行的擴大增值稅征收范圍的改革，勢必影響地方稅收收入，這使得改革的難度增加。”中國社科院財貿所財政研究室主任楊志勇說。

　　改革之路

　　建立事權與財權相匹配的財政體制在“十一五”期間也被列為財政體制改革的重點。

　　“地方財權與事權不匹配所帶來的矛盾，最為明顯的時期是上世紀90年代末，基層財政不能支付當地公務員的工資。之后，財政體制一直在不斷完善，目前基層財政困難的問題有了很大的改善。”財科所副所長王朝才說。

　　為了緩解基層財政困難，我國于1998年進行財政支出管理改革，強化了財政支出的效率。此后，中央在財政轉移支付等方面，也加大了對基層的轉移支付力度。2005年財政部出臺“三獎一補”的政策，以緩解縣鄉財政困境。2007年，財政部又推行“鄉財鄉用縣管”、“省直管縣”等體制創新措施。

　　2009年中央一號文件再度提出“推進省直接管理縣(市)財政體制改革”。此后，財政部又發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出改革的“時間表”。

　　“省直管縣”改革即縣財政的收支等直接與省級政府銜接，不再與市級政府掛鉤。

　　雖然“省直管縣”財政體制可以真正實現還財于縣，特別是隨著一般轉移支付和專項轉移支付資金直接到縣，市級政府在資金上“上截省、下拿縣”等突出問題可以得到有效解決，但是改革并非一帆風順。

　　“我們在基層調研時發現，由于市在行政上仍然管理縣，而市與縣之間并沒有直接的財政關系，這就使得市級很多任務無法下達，或者任務下達后，在縣級層面上很難執行的情況。”楊志勇告訴記者。

　　目前，中國財政管理機構分為中央、省、設區的市、縣、鄉五級。“省直管縣”財政體制實行后，省、市、縣三級政府運行方式、工作方法、規章制度等依然沿襲老的體制，試點縣有的項目應直接報到省直部門，但現實中仍要通過市再上報審批；而一些市直部門認為試點縣應由省直管，有時不愿再為縣里服務，有的權限雖下放到縣里，資金分配等卻仍按原程序運作。

　　此外，一些省省區比較大，省級政府的工作量很大，如果將縣行政職能直接與省對接，勢必增加省級政府的工作，對其管理能力和協調能力都提出考驗。針對這種情況，王朝才也坦言：“目前來看，省直管縣的財政改革的推進還需要行政體制改革的配合。”

　　下一步改革方向

　　有專家提出，可以通過增加地方稅種或提高中央地方分享稅中地方稅的比例來充實地方財政。譬如開征房產稅、資源稅等，或將一部分中央稅種讓利給地方。

　　對此，王朝才告訴本報，由于我國地區間差異非常大，如果簡單地將中央稅種劃撥給地方可能會帶來新的問題。

　　他以增值稅為例說明，目前增值稅是中央和地方共享稅，收入75%歸中央，25%歸地方。如果中央讓出增值稅的10%給地方，按照現在的稅收規模，約合2000億元，而這2000億元放出去以后，70%的錢都將流入到上海、浙江等發達地區，而西部那些財政較困難的區域，仍然不能拿到錢，這將會加重東西部地區間的不均衡。

　　對于開征新稅種的方法，王朝才指出，房地產稅開征后，收入較多的地區集中在大城市，而西部財政困難的縣鄉收入仍很難改善。“現在唯一能起作用的可能是資源稅。總體來看，我國資源主要集中在西部地區。”

　　另一種解決基層困境的途徑是承認地方發債的權力。“地方融資平臺的融資和土地收入目前都是不計入地方人大監督的，游離于監督之外，使得資金使用非常不規范。”楊志勇告訴記者，“國家應正式啟動地方債，增強財政的硬約束。”

　　對此，王朝才也表示認同，但他同時指出，發行地方債的關鍵是要建立地方償債機制。“如果沒有建立起償債機制而盲目放行地方債，就會有地方借新債償舊債的風險，這樣，地方負債風險也會越來越大。”

　　王朝才認為，分稅制并非當前縣鄉財政困難的根本原因，雖然財力都集中到了中央財政，但最終大部分還是通過轉移支付劃撥到了地方，問題在于省級政府可能存在截流等問題，無法最終到達基層。所以，下一步改革方向：一是要明確地方的支出責任；另一方面是如何讓地方能夠真正有財力。

　　

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