《中國經濟周刊》記者 張偉/北京、上海報道

　　全國學生奶計劃推進迄今已整整10年。政府補一點，企業讓一點，學生出一點；這項寄情于改善未來公民身體素質的科學規劃，卻因部門之間權責不清、政府投入不足、宣傳推動乏力等原因推進遲滯。至今，學生飲用奶對中小學生的覆蓋才只有1.7%，一些原本推行很好的地方還取消了學生飲用奶。

　　中小學生要不要在學校喝奶？三個月前，上海市相關部門給出了答案：沒必要。

　　但問題并沒有解決，一場關于學生奶的博弈正在當地政府、教育部門和國家學生奶計劃實施機構，乃至更高級別的相關機構中進行。它所涉及的，顯然不僅僅是一個簡單的青少年營養健康問題。

　　近日，國務院參事任玉嶺等8位專家上書國務院總理溫家寶，呼吁盡快出臺有關學生飲用奶（下稱“學生奶”）扶持政策與法規。國家學生奶計劃專家委員會（下稱“專家委員會”）主任蔣建平等10多名專家深入9個省市進行調研，向有關部門遞交現階段推廣學生奶的可行性建議。

　　這不是巧合。在這兩份報告中，都提到了上海取消學生奶一事。“必須盡快合理、妥善地解決上海市取消學生奶收費的問題，以免引起更大的負作用。”蔣建平焦急地說：“這件事很要緊，比較急。”

　　上海近10萬份學生奶被取消

　　今年9月份開學以來，上海市的中小學生不再喝學生奶了。學生奶被停，緣于暑假期間上海市教委等部門聯合下發的一份通知。

　　7月31日，上海市教委、物價局、財政局聯合發布《關于進一步規范本市義務教育階段學生代辦服務性收費管理有關事項的通知》（下稱《通知》）。《通知》稱，為進一步規范義務教育階段學生代辦服務性收費管理，經市政府原則同意，對學生代辦服務性收費的范圍予以明確，規范管理。在該《通知》中，學生奶、課間點心和初三畢業生體檢費被取消。

　　據上海市學生奶辦公室（下稱“學生奶辦”），主任、上海市奶業行業協會秘書長陳新介紹，得知這一消息后，上海市學生奶辦向市里緊急請示，要求撤回這項決定，恢復供應。

　　“市政府出面協調了一次，但沒有好的效果。”陳新感到非常不滿，“市教委出臺這項規定，為什么事先不和學生奶辦溝通？明顯是教育部門反對學生奶，反對學生在學校飲奶。”

　　陳新告訴《中國經濟周刊》，學生奶供應合同是定點生產企業和學校按學期簽訂的，所以，原實行學生奶供應的中小學校就“不敢再簽新的合同了”；目前，上海市近10萬份中小學學生奶全部被停，相關奶企的學生奶生產線也被迫停工。

　　在國家學生奶計劃推廣上，上海曾經是“一面旗幟”。

　　據陳新介紹，2000年上海市開始推行學生奶，之后幾年，成績顯著，日供奶量最高曾經達到50萬份，占當時全國供奶量的26.3%。2003年非典爆發，上海市教委為避開高溫季節食物中毒事故高發期而通知全市暫停學生奶進校，此后一直沒有明確恢復的通知。截至今年7月，市區大部分中小學校未恢復供奶，全市學生奶的日供應量僅為16萬份（包括幼兒園和寄宿制學校）。如今，因為《通知》的出臺，“上海的學生奶工作前功盡棄，都被否定了，被扼殺了，完全夭折了。”

　　“學生喝奶我們不反對，但喝奶要自己選擇，不用強求。”上海市教委有關工作人員告訴《中國經濟周刊》，取消學生奶收費項目的原因是教育部要求要規范收費。學生奶等收費項目和教育沒有直接關系，不屬于規范收費范圍，沒有必要強制規定；如果把學生奶列入確有必要的代辦服務性項目的話，那么“學生書包”等有利于學生健康發展的也都可以了，會導致收費范圍太過寬泛。

　　“原來大家沒有喝奶的意識，我們要提倡健康飲食，所以借助國家的力量來推廣學生奶。現在，隨著經濟發展，家里的生活質量和經濟水平都提高了，大家有這個意識了，就沒必要用行政的手段來倡導了，這樣也便于學生和家長自主選擇。大家要與時俱進。”上述工作人員表示。

　　但在陳新看來，教育部門取消學生奶的主要原因，是“怕安全出問題，多一事不如少一事，干脆就不搞了”。實際上，學生奶非常安全，而且上海中小學生飲奶的普及率并不高，所以，在上海推廣學生奶計劃很有必要。

　　“上海市推廣學生奶以來，除了2001年、2002年出現過兩起因為乳糖不耐引起的不適情況外，并沒有出現安全問題。”此外，據陳新統計，上海市中小學生飲奶比例不超過60%，并沒有普及。并且，學生因為早餐吃不好，血糖下降、注意力不容易集中，影響上課的效率，所以營養專家主張學生在課間加一杯牛奶。“這非常的重要和必要，學生奶就是向學校供奶，如果學生都在家里喝，國家還搞學生奶計劃干什么？”

　　國家學生奶計劃專家委員會主任蔣建平表示，學生奶計劃并非在學校喝奶這么簡單，而是“送牛奶+營養教育”。“現在的孩子大多是獨生子女，偏食得厲害，你不在學校給他喝，再好的奶他也不要。而且，喝奶的習慣和營養健康知識在學校才容易培養。”

　　蔣建平認為，當務之急，是妥善解決學生奶的收費問題，為定點生產企業進校供奶“開綠燈”。“上海這件事，從一個側面反映出一些地方的領導對學生奶計劃認識不足，重視不夠，政府的協調組織工作未到位。亂收費當然要治理，但規范收費也不能一刀切。”

　　“收費”與“安全”：懸在學校頭上的兩把刀

　　是規范收費，還是擔心安全？此次上海取消學生奶收費項目，教育部門和學生奶協調機構各執一詞。就學生奶問題，記者先后聯系了上海市數家中小學校，但均被告知，不愿意就此問題接受采訪。

　　河南省某地一位中學負責人告訴記者，安全和收費問題近幾年來已成為學校最敏感的兩條“高壓線”，根本碰不得。

　　以學生飲食為例，為保證安全，該校食堂三四年前便已收回管理，不再對外承包。食堂所用的米面油由教育部門指定的企業定點供應，其他食材購買有專人負責，并嚴格登記，實行責任追究制。學校還要指派專人對食堂的采購、存放、加工等所有流程進行監督，監督人必須一天三頓和學生吃一樣的飯菜。甚至連學校的小商店也在多年前被禁止銷售方便面、餅干等“入口食品”，學校實行封閉式管理，走讀的學生憑走讀證出入。就連其他省市發生學生食物中毒事件，上級主管部門會馬上在全市范圍內發布通知，提醒各學校注意。

　　“上面經常不定期突然來檢查，一旦發現違規現象，相關負責人立即會被進行相應的處罰，并在全市進行通報。”該負責人說。

　　收費問題同樣不能有絲毫閃失。據其介紹，自國家實行義務教育階段兩免（學雜費、書本費）一補（生活補助）以來，當地學校處于“零收費”狀態，任何收費都不被允許。“去年，有一個地方發生了水質污染的事，當地學校某班就收錢為學生買純凈水喝，結果被人舉報，校長和班主任被勒令退錢，工資被降級，還被全市通報批評。”這位負責人說：“上海這么做，我很理解。”

　　蔣建平等專家在此次調研中發現，收費問題讓一些供應學生奶的學校面臨巨大壓力。據蔣建平介紹，學生奶在學校會產生兩筆費用：學生奶本身的費用，學生奶在學校儲藏、保管、發放中產生的費用（國家規定，此筆費用由企業承擔）。有些政府部門將“代收費”視作“亂收費”。但一些學校負責人表示，國家規定學生奶不準進入市場，必須在學校飲用，如果學校不代收，只能讓企業到學校收。這是否妥當、可行？此外，有的學校每天有1000多名學生喝奶，學校儲藏、保管、分發的工作量也很大，為什么不能收取合理的勞務費？為什么有關部門將此視為教師“受賄”？

　　陳新告訴記者，近年來，在上海推廣學生奶似乎成了一種“罪過”，“因為要承擔責任和壓力，教育系統的人都不敢做下去了”。

　　作為國家學生奶計劃的建議人、執行人和研究者，蔣建平在推廣學生奶10年經歷中，深刻感到，必須加大飲奶知識的宣傳和教育力度，提高相關部門對學生奶的正確認識。他告訴記者，學生奶計劃一直把安全問題放在首位，推廣10年來，學生奶沒有因為質量問題出現過一起中毒事件，“三聚氰胺事件發生后，學生奶進行了大批量的多次檢查，全部合格”。

　　據蔣建平介紹，這些年來，各地多次出現學生飲奶不適反應，自己都參與過調查，“都是因為乳糖不耐而引起的不良反應，而不是中毒”。

　　據蔣建平介紹，黃種人因為體內乳糖酶不足，飲奶后容易出現腹鳴、腹痛、腹瀉等現象，通過合理飲食方法完全可以得到解決。“但許多人不知道。前幾年，某地個別學校出現乳糖不耐后，當地教育部門的一位負責人眼含熱淚，沉重地對調查組說：‘今天我已和家人打了招呼了，如果晚上不回來了，就是進班房了。’個別地方的衛生部門和教育部門甚至怕麻煩，怕擔責任，就以質量安全為由，拒絕學生奶。這是政策上的偏頗，認識上的扭曲，作風上的一刀切。”

　　學生奶計劃執行10年僅覆1.7％

　　蔣建平等專家于近日完成的《國家學生飲用奶計劃運行模式與扶植政策調研總報告》顯示，國家學生奶計劃自1999年啟動以來，已在全國24個省區市的171個城市、1萬多中小學校得到推廣，日供奶351萬份。作為我國目前推廣力度最大的一項學生營養干預計劃，學生奶計劃不但為青少年的健康發育成長提供了營養基礎，也使千萬奶農從中得到實惠，還為中國乳品企業提升自身素質創造了一個良好的平臺，可謂“多贏”之舉。

　　蔣建平介紹，實施國家學生奶計劃形成了四種主要運行模式：以上海為代表的運用行政推動與市場調節相結合的“雙輪驅動”運行模式，除政府主導外，企業積極主動，建立了專業化的學生奶公司，構建了一體化、專業化的學生奶物流與信息流體系；以昆明市為代表的建立雙層三級協調組織、充分發揮教育部門作用的運行模式，除國家、省、市三級學生奶協調組織、工作機構外，在昆明市教育系統內建立了市學生奶辦公室—區縣學生奶辦公室—中小學校的三級架構，充分發揮教育部門的積極性和主導作用；以江蘇省為代表的國家認定和本省認定生產企業同時進行的雙軌制；以及由生產企業主導、聯合有關力量，向中小城市（鎮）和農村貧困地區推廣學生奶的運行模式。

　　盡管成績明顯，但相對于全國2億多在校中小學生來說，每天能喝上學生奶的孩子只占1.7%。而且，主要集中在大中城市，大量的中小城市、鄉鎮和農村沒有供奶。

　　政府不扶持就沒法辦

　　地方政府對學生奶的扶持至關重要。蔣建平表示，現階段，我國的國情決定了學生奶扶持政策不可能全部依賴中央財政來解決，必須以地方政府為主。但有關學生奶計劃的扶持政策至今仍未能出臺。2000年通過的《國家“學生飲用奶計劃”實施方案》指出，通過試點，深入調查研究，提出政策性意見。但至今，各地還在“因地制宜制定有關優惠政策措施”。

　　據蔣建平介紹，在實施國家學生奶計劃的起步階段，財政部每年撥給經費300萬-400萬元，主要用于學生奶的宣傳。有些地方政府也曾經給與少量的一次性經費支持，如沈陽市撥款300萬元，廣州市撥款600萬元，用于學生奶的補貼。今年3月以來，新疆維吾爾自治區決定，由自治區政府安排5810萬元，對全區22個地州所在市以及具備條件的縣市鎮義務教育階段的中小學生實施飲奶補貼。根據不同情況，每人每天分別補貼1元、0.7元和0.3元。這是學生奶計劃實施以來，各級政府中對學生飲奶補貼數額最大的。

　　“2007年，《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》頒布。其中，明確指出要‘加大國家學生飲用奶計劃的推廣力度，完善學生飲用奶定點生產企業扶持政策，擴大學生飲用奶覆蓋范圍’，兩年了，為什么還沒落實？”蔣建平說：“政策不到位，機制就不靈活、體制就不順。比如定點企業的積極性問題。大批定點生產企業的積極性尚未被充分調動起來，是學生奶推廣未達預期目標的主因之一。”

　　《國家“學生飲用奶計劃”暫行管理辦法》規定：學生飲用奶的價格按保本微利的原則核定。有條件的城市可由政府適當補貼，使學生飲用奶的價格水平低于當地市場同類同質產品。

　　據蔣建平介紹，目前，相當一部分定點企業存在等待、觀望的態度。“政府沒有扶植政策，現在，定點企業現在都虧本，就是既要馬兒跑，又要馬兒不吃草：要求高，不能出錯，出錯就罰；價格低，比市場價便宜20%～30%；潛在風險大，誰要在學生奶上出了問題，企業就完了。所以，許多企業就要學生奶定點企業這個牌子，他可以不做甚至象征性地做一點，這個牌子好呀，在消費者心中的信任度高。”

　　蔣建平表示，除對企業的鼓勵政策遲遲未出臺外，還有各部門的協調不力問題，各地學生奶辦公室大多掛靠在農業部門，但有時候農業部門出面協調缺乏權威性，“發改委、衛生部門、財政部門，你能協調得了嗎？”

　　“學生奶計劃實施10年，成績來之不易，盡管我們還有不足，進展緩慢，但這桿旗沒有倒，我們堅持下來了。我的基本觀點是，好事就要做好，我們一定要把它當做政府行為來辦。”蔣建平說。

　　各國“學生奶”推廣歷程

　　在國際上，“學生奶”是在各國政府的財政和行政支持下，通過專項計劃向學生提供的午奶為主的乳品。目前有70多個國家實施了學生奶計劃。

　　捷克

　　捷克學生奶計劃于1996年開始實施，同時建立非政府非營利組織，除管理全國的學生奶計劃以外，還負責宣傳和普及牛奶知識。1999年，政府開始對學生奶進行補貼。2004年加入歐盟后，政府制訂了相應的法律法規。

　　日本

　　二戰結束后，日本首先從中小學校開始實施了學生奶項目。1954年日本政府頒布了相關法令，明確其法律保障，國家財政對學生奶全面補貼。據2003年統計，在日本92.9％的學校提供學生奶；92％的學生飲用學生奶。

　　美國

　　1937年美國15個州政府立法實施“學校營養餐計劃”，1944年安排了第一個由中央財政支持的“學校營養餐計劃”，1946年立法推廣“學校營養餐計劃”，成為中小學教育課程的一部分。該計劃以非盈利原則運作。經過60多年的發展已經走出學校，成為全民性營養保障計劃。

　　肯尼亞

　　肯尼亞“學生飲用奶計劃”在1980年提出，由政府發起并實施，范圍遍布全國。后建立了“學生飲用奶計劃” 資助委員會，負責該計劃實施。目前有超過11000所學校的430萬個小學生受惠于“學生飲用奶計劃”。

　　英國

　　英國早在1921年就開始推廣“學生飲用奶計劃”，并在1934年把推廣該計劃寫進了《乳品法》。1946年加入了政府財政補貼內容，開始向全國中小學生免費供應牛奶。上世紀70年代開始，該計劃調整為對學生飲用奶進行部分補貼。至2006年，英國向全國1.2萬所學校的130萬名學生提供牛奶，約占全國公立小學學生的24%左右。

　　瑞典

　　瑞典的“學生飲用奶計劃”是和營養午餐推廣結合實施的，規定學生營養午餐必須含有牛奶。1973年，瑞典所有學校開始供應營養午餐；1998年，政府將“義務教育階段的學校必須向學生供應免費午餐”正式寫入了法律，現已覆蓋5500所學校的120萬名學生。

　　韓國

　　韓國發展學生奶始于1970年。1980年開始在全國實施初級學校的學生奶供應，并于1986年擴大實施到中、高等學校。據2003年統計，韓國中小學生飲奶學生數占50.09％。

　　泰國

　　泰國1984年設立全國飲用牛奶宣傳委員會，由泰國總理直接領導。國民飲奶活動部于1985年成立，在部分城市發放學生奶津貼，學生飲用奶比市場同類產品價格低25％。1992年開始推行為全國的公立幼兒園和學校免費提供牛奶的項目。現在已有六百多萬兒童從中獲益。

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